Etat des lieux en matière d ’ indemnisation et de réparation du tort moral LAVI

de la révision de la LAVI

A. Etat des lieux en matière d ’ indemnisation et de réparation du tort moral LAVI

1. Quelques chiffres

La volonté de maîtriser les coûts de l’indemnisation et de la réparation du tort moral étant l’un des principaux motifs de révision de la loi, comme nous aurons l’occasion de le constater, il paraît indispensable d’examiner à titre pré-alable le budget concrètement engagé dans ce domaine⁶⁷⁰. Alors que, confor-mément au système de répartition des dépenses prévu, la contribution finan-cière annuelle de la Confédération s’élève à environ un demi million de francs en matière d’aide aux victimes dans le cadre de la LAVI, celle des cantons est à l’heure actuelle de 30 millions de francs. Le vertige que peuvent donner ces chiffres est toutefois vite dissipé si l’on compare avec les coûts de la répression, l’exécution des peines engendrant des centaines de millions de francs par an-née⁶⁷¹. Quant au coût de l’application du troisième volet de la LAVI, il ne peut justifier à lui seul une péjoration des droits de la victime, dans la mesure où un tiers seulement du budget des cantons est dédié aux indemnisations et aux ré-parations du tort moral, les deux tiers restants servant à financer le fonctionne-ment et l’aide fournie par les centres de consultation.

Un examen plus en détails des données statistiques concernant l’indem-nisation et la réparation du tort moral conduit aux résultats suivants : si le nombre de requêtes, dans les deux domaines confondus, s’est décuplé de 1993 à 1998, passant de 113 à 1 213, on peut constater une stabilisation depuis 2000, une moyenne de 950 requêtes présentées chaque année pouvant être comptabi-lisée⁶⁷². Le taux moyen de décisions positives, stable également, est d’environ 72%. De 2000 à 2006, 150 à 250 indemnisations ont été accordées en moyenne chaque année, alors que les chiffres sont compris globalement entre 600 et 650 (avec un pic à 728 en 2004), s’agissant des réparations du tort moral. La propor-tion entre les décisions d’octroi des prétenpropor-tions en réparapropor-tion du tort moral et

670 Les données statistiques utilisées, concernant la période 1993-2006, proviennent pour l’essentiel du site de l’Office fédéral de la statistique (2000-2006, www.bfs.admin.ch), ainsi que du troisième rapport sur l’aide aux victimes de l’Office fédéral de la justice (1993-1998), pp. 23-46.

671 InterventionG ar ba ni(CN), BO 2006 N 1083.

672 C’est le canton de Zurich qui compte le nombre le plus élevé de nouvelles demandes, suivi par Berne et Genève.

II. Indemnisation et réparation du tort moral de la victime par l’Etat

celles en indemnisation est l’un des problèmes majeurs à résoudre, les pre-mières étant en moyenne trois fois supérieures aux secondes. Cette évolution ne correspond en effet pas à l’objectif du législateur visé à l’origine, l’inverse ayant plutôt été imaginé. La réparation morale a pris de plus en plus d’am-pleur depuis que le Tribunal fédéral a consacré en 1995 le véritable droit de la victime à obtenir le paiement d’une somme d’argent sur cette base, lorsque les conditions de l’article 22 I LAVI (art. 12 II aLAVI) étaient remplies⁶⁷³, alors même que le législateur fédéral avait décrété exactement le contraire lors de l’adoption de la loi⁶⁷⁴. Depuis 2000, tandis que les dépenses annuelles moyen-nes résultant des décisions en matière de réparation morale sont d’environ 6 750 000 francs (contre environ 140 000 francs en 1993), celles relatives aux in-demnisations s’élèvent en moyenne à 2 300 000 francs. On peut toutefois obser-ver que les sommes annuelles consacrées à l’indemnisation et la réparation du tort moral sont en diminution constante depuis 2002, une baisse significative en matière de réparation morale, corrélative à une diminution du nombre de requêtes (de 17%), pouvant même être constatée en 2005, le total du montant octroyé se situant en dessous de la barre de 5 500 000 francs. En 2006, une légère augmentation des montants, liée à une légère hausse du nombre de requêtes concernant l’indemnisation et la réparation du tort moral, peut être observée.

Si l’importance du budget consacré à l’indemnisation et à la réparation du tort moral est une constante, les critères des situations dans lesquelles une somme est allouée le plus fréquemment, le sont également. De manière très schématique, les statistiques nous indiquent que la victime LAVIlambdaqui reçoit une indemnisation et une réparation morale est une personne de sexe fé-minin⁶⁷⁵, âgée entre 30 et 64 ans, de nationalité suisse et victime de lésions corporelles hors accidents de la circulation routière, une forte augmentation concernant ces derniers pouvant toutefois être observée en 2006. Les requé-rants sont la plupart du temps des victimes directes (homicides mis à part). De plus, l’infraction est commise en Suisse dans environ 95% des cas. L’auteur pré-sumé est généralement de sexe masculin et est connu de la victime dans un peu plus d’un cas sur deux, une relation familiale entre la victime et l’auteur pré-sumé existant dans environ un tiers des dossiers. Les demandes financières sont le plus souvent déposées avec l’aide d’un avocat (environ 65%) ou d’un centre de consultation LAVI (environ 25%), la victime agissant seule dans les autres cas. Dans la très grande majorité des situations, une procédure pénale a

673 ATF 121 II 369 c. 3 c. Ce principe correspond à la jurisprudence relative à l’article 47 CO (ATF 118 II 404 c. 3 = JdT 1993 I 736).

674 Message LAVI, p. 939.

675 L’écart entre bénéficiaires de sexe masculin et féminin s’est toutefois réduit fortement pour la première fois en 2005, 496 prestations financières selon les articles 11 ss LAVI ayant été octroyées à des femmes et 363 ayant été accordées à des hommes.

A. Etat des lieux en matière d’indemnisation et de réparation du tort moral LAVI

été engagée contre l’auteur de l’infraction, le jugement rendu étant le plus sou-vent connu. Le domicile du requérant est généralement situé dans le même canton que celui de l’instance d’indemnisation qui statue. Enfin, le nombre de provisions sur l’indemnisation reste marginal, une petite quinzaine de déci-sions d’octroi ayant, par exemple, été rendues en 2005, totalisant un peu moins de 90 000 frs.

2. Troisième pilier selon la LAVI de 1991 et révision partielle de 1997

Les chiffres présentés précédemment mettent en exergue les différences qui peuvent surgir entre l’interprétation de la loi, telle que voulue à l’origine par le législateur, et son application concrète, s’agissant, par exemple, de l’importance prise par la réparation morale. Comme l’a judicieusement souligné le Conseil fédéral lors de l’élaboration de la loi, « l’aide aux victimes devra être définie concrètement par ceux qui seront chargés de la mettre enœuvre ; elle devra également être développée et adaptée à la lumière des expériences pratiques qui auront été faites et des enseignements fournis par la science »⁶⁷⁶. Avec l’adoption de la LAVI, le législateur a, en effet, souhaité instaurer une régle-mentation minimum qui détermine les principes applicables ; le but était de fi-xer certaines lignes directrices à l’adresse des cantons tout en leur laissant une grande marge de manœuvre dans l’exécution de la loi, la LAVI devant être complétée par des dispositions aussi bien fédérales que cantonales⁶⁷⁷. A cet ef-fet, des recommandations concernant son application, dont la deuxième édi-tion est parue en 2002, ont été élaborées par la Conférence suisse des offices de liaison LAVI (CSOL-LAVI)⁶⁷⁸, chargée d’assurer la coopération intercantonale.

Ces dernières revêtent une utilité certaine pour les praticiens qui s’y réfèrent fréquemment.

Le système instauré à la section quatre de la loi (troisième pilier) prévoit que la victime d’une infraction commise en Suisse, peu importe qu’elle y soit domiciliée, peut demander une indemnisation et une réparation morale dans le canton dans lequel l’infraction a été commise (art. 11 I aLAVI). Lorsque l’in-fraction a été commise à l’étranger, la victime doit avoir la nationalité suisse, être domiciliée en Suisse et ne pas obtenir des prestations suffisantes de la part de l’Etat étranger (art. 11 III aLAVI). Les proches sont assimilés à la victime se-lon l’article 2 II let. c aLAVI. La demande d’indemnisation ou de réparation mo-rale doit se faire dans un délai de deux ans, sous peine de péremption (art. 16

676 Message LAVI, pp. 912-913.

677 Message LAVI, pp. 918-919.

678 Elles sont disponibles sur internet à l’adresse suivante : www.opferhilfe-schweiz.ch sous rubrique dispositions légales et recommandations.

II. Indemnisation et réparation du tort moral de la victime par l’Etat

aLAVI). Une provision peut être demandée lorsque la victime a besoin d’ur-gence d’une aide pécuniaire ou lorsqu’il n’est pas possible de déterminer avec une certitude suffisante les conséquences de l’infraction (art. 15 aLAVI).

S’agissant de prestations d’assistance, l’Etat n’est pas tenu de réparer le dommage de manière aussi étendue que l’auteur de l’infraction. Les préten-tions qui découlent du troisième volet de la LAVI ne peuvent, en effet, être simplement assimilées aux prétentions civiles habituellement tranchées dans le cadre d’une procédure pénale ou civile⁶⁷⁹, les montants alloués pouvant di-verger. L’instance d’indemnisation LAVI statue en équité et peut ainsi s’écarter des règles de la responsabilité civile, l’indemnité ne devant toutefois pas pa-raître dérisoire pour la victime. Le caractère partiel de l’indemnisation se tra-duit par le plafonnement de son montant, fixé à 100 000.– frs (art. 4 aOAVI), ainsi que par la prise en compte des revenus de la victime (art. 12 I et 13 aLAVI). Contrairement à l’indemnisation, la réparation morale est accordée in-dépendamment des revenus de la victime et n’est pas plafonnée, mais elle se distingue également du système de responsabilité civile, dans la mesure où son octroi est soumis à l’existence d’une atteinte grave et doit être justifié par des circonstances particulières (art. 12 II aLAVI). Enfin, les prestations reçues de la part de tiers doivent être déduites des indemnités LAVI, ces dernières étant toujours subsidiaires ; l’Etat est par ailleurs subrogé, à concurrence des montants versés, dans les prétentions que la victime peut faire valoir à raison de l’infraction (art. 14 aLAVI).

Le système particulier instauré par le troisième volet de la LAVI a fait ses preuves et n’a fait l’objet que d’une révision partielle le 20 juin 1997, en raison de la modification de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complé-mentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité. Seuls les articles 12 à 14 ont été modifiés de manière à simplifier le mode de calcul de l’indemnisa-tion⁶⁸⁰.

3. Résultats des évaluations menées entre 1993 et 1998

En contrepartie des contributions financières versées par la Confédération du-rant les six années qui ont suivi l’entrée en vigueur de la LAVI pour la mise en place du système d’aide aux victimes (art. 18 II aLAVI), les cantons se sont engagés à rendre compte de l’utilisation de ces fonds, en adressant tous les deux ans un rapport adressé à l’OFJ à l’intention du Conseil fédéral (art. 11 aOAVI)⁶⁸¹. L’OFJ a également mandaté des experts externes à l’administration,

679 ATF 129 II 312 c. 2.

680 Message révision LAVI, p. 7.

681 Message révision LAVI, p. 8.

A. Etat des lieux en matière d’indemnisation et de réparation du tort moral LAVI

chargés d’étudier certains aspects particuliers de l’application de la loi. Sur la base de ces études et des comptes rendus cantonaux, l’OFJ a rédigé trois rap-ports d’évaluation qui ont démontré la nécessité de réviser la loi, tout en reconnaissant que cette dernière avait fait ses preuves quant à ses principes⁶⁸².

Concernant plus particulièrement l’indemnisation et la réparation morale, les résultats du point de vue des victimes ne sont pas très satisfaisants. Une étude réalisée en 1995⁶⁸³ démontre, en effet, que les victimes sont en général mécontentes de la procédure d’indemnisation considérée comme lente, com-plexe et éprouvante. Le manque d’information sur les possibilités d’introduire une telle procédure, ainsi que l’inadéquation d’un dédommagement pécuniaire en regard du tort subi ont également été invoquées.

Quant aux points de vue des différents acteurs de l’aide aux victimes inter-rogés (cantons, directeurs cantonaux des finances, de la justice et de la police et directeurs cantonaux des affaires sociales), ils s’accordent tous sur le besoin, parfois jugé urgent, d’une révision, notamment sur les points suivants du troisième pilier⁶⁸⁴: outre une redéfinition du champ d’application de l’aide aux victimes lors d’infractions commises à l’étranger, la volonté de maîtriser l’aug-mentation des coûts dans le domaine de la réparation morale, en la supprimant ou en la limitant, a été mise en avant⁶⁸⁵. La majorité des voix se sont également élevées en faveur de la simplification du calcul des indemnités, de même qu’en faveur de l’harmonisation des conditions d’octroi de l’indemnisation et de l’aide à plus long terme (art. 3 aLAVI), qui doivent par ailleurs être plus claire-ment délimitées. Une définition plus précise du principe de subsidiarité, ainsi que l’unification des pratiques cantonales concernant les sommes allouées dans le cadre du troisième volet de la LAVI, ont, en outre, été suggérées. Enfin, la modification du délai de péremption jugé trop court a été demandée.

Concernant ce dernier point, il est à relever que pas moins de trois inter-ventions parlementaires ont été traitées par l’Assemblée fédérale, toutes visant à la prolongation, voire à l’abrogation de ce délai. Cette dernière solution a été prônée en 1994 par la motion Goll, qui visait aussi l’amélioration des condi-tions-cadres donnant droit à une indemnisation et à une réparation morale⁶⁸⁶. En 2000, le postulat Leuthard envisageait, quant à lui, la prolongation du délai à cinq ans pour les victimes d’infractions contre l’intégrité sexuelle et la

682 Troisième rapport, p. 117.

683 Boggio/Kellerhals/Mathey/M augué, pp. 39-40.

684 Rapport révision LAVI, pp. 7-9.

685 Néanmoins, selon une enquête de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales effec-tuée au printemps 2000, et à laquelle 23 cantons avaient participé, cinq cantons souhaitaient la sup-pression de la réparation morale, tandis que 18 se prononçaient pour son maintien (avec des modifi-cations): Message révision LAVI, p. 6742.

686 MotionGoll94.3574 du 16.12.1994 « Loi sur l’aide aux victimes d’infractions. Délai de péremption ».

II. Indemnisation et réparation du tort moral de la victime par l’Etat

limitation du montant des réparations morales accordées par les cantons aux deux tiers au plus de la somme due⁶⁸⁷. Un an plus tard, la motion Jossen a pro-posé que le délai de péremption de l’article 16 aLAVI soit porté à quatre ans⁶⁸⁸.

Il résulte de ce qui précède que la commission d’experts chargée de réviser la LAVI, qui a été mise en place par le Département fédéral de justice et police (ci-après DFJP) en juillet 2000, aurait indubitablement à examiner le délai de péremption de deux ans, de même que les conditions d’octroi et la définition des prestations financières versées aux victimes.

4. Avant-projet de la commission d’experts du 25 juin 2002

Présidée par l’ancien conseiller d’Etat neuchâtelois J e a n G u i na n d, la commission d’experts pluridisciplinaire était composée de vingt membres et a siégé seize fois de l’été 2000 à fin juin 2002⁶⁸⁹. Comme déjà mentionné⁶⁹⁰, la commission avait pour mission d’élaborer un projet de révision portant sur les trois volets de la loi en se basant sur les résultats des évaluations menées entre 1993 et 1998. Concernant la maîtrise des coûts qui est apparue comme l’un des objectifs principaux de la révision, la commission d’experts a considéré qu’elle n’impliquait pas forcément un démantèlement des prestations, mais plutôt un renforcement des droits des victimes dans certains domaines, en ciblant mieux l’aide offerte en fonction de leurs besoins⁶⁹¹. C’est ce principe qui a notamment guidé la commission s’agissant de l’amélioration du système d’indemnisation.

Lorsqu’un choix politique s’imposait, par exemple, au sujet de la réparation morale ou de l’octroi des prestations en cas d’infraction commise à l’étranger, elle s’est limitée à proposer des alternatives à la réglementation en vigueur⁶⁹².

Bien qu’il ait été décidé de réécrire la loi dans son entier, dans la mesure où le deuxième volet est appelé à figurer dans le code fédéral de procédure pénale et que les clarifications apportées par la commission touchent pratiquement toutes les dispositions, il s’agit d’une révision partielle sur le fond, la concep-tion de la LAVI de 1993 ayant été maintenue pour l’essentiel⁶⁹³. Après s’être

687 PostulatLe uthard00.3064 du 16.03.00 « Loi fédérale sur l’aide aux victimes d’infractions ».

688 MotionJosse n01.3729 du 12.12.01 « Prescription des prétentions selon la loi sur l’aide aux vic-times ».

689 Cossali Sauvain, nouvelles directions, p. 196 ; Rapport révision LAVI, p. 10. Pour consulter la liste des membres, voir Rapport révision LAVI, note de bas de page 32, pp. 10-11. Si la majorité d’entre eux possèdent une formation juridique, les milieux sociaux et médicaux ont également été représen-tés.

690 Voirsupra1^èrepartie VIII.A. p. 79.

691 Rapport révision LAVI, p. 12.

692 Rapport révision LAVI, p. 13.

693 Guinand, p. 367 ;Cossali Sauvain, point de vue, p. 259.

A. Etat des lieux en matière d’indemnisation et de réparation du tort moral LAVI

penchés sur les dispositions de procédure pénale dans un premier temps⁶⁹⁴, les experts ont ensuite examiné l’ensemble des questions traitées par la LAVI. Leur travail a été plus que prolixe puisque le nombre de dispositions est passé de dix-neuf à plus d’une trentaine, ce qui se justifie amplement, au regard des la-cunes et des imprécisions contenues par l’ancienne loi. Quant au volet sur l’in-demnisation et la réparation morale, il a été en partie retranscrit à la quatrième section de l’avant-projet, après avoir subi des modifications matérielles et au niveau de la systématique.

Concernant l’indemnisation, et selon le rapport de la commission⁶⁹⁵, celle-ci a apporté peu de modifications au système existant, dans la mesure où il avait déjà fait l’objet d’une simplification lors de la révision de 1997. Les mécanismes sur lesquels il s’appuie sont connus et sont jugés satisfaisants, s’agissant no-tamment du renvoi à la LPC pour la prise en compte de la situation financière de la victime et de ses proches. Seuls quelques compléments concernant la dé-termination du dommage sous l’angle de l’aide aux victimes, ainsi qu’une meilleure délimitation du préjudice couvert par l’indemnisation par rapport à l’aide fournie par les centres de consultation, ont été proposés par la commis-sion d’experts (cf. art. 14 de l’avant-projet de la commiscommis-sion d’experts sur la loi LAVI révisée du 25 juin 2002, ci-après AP⁶⁹⁶).

A l’inverse de l’indemnisation, la réparation morale a été au cœur des tra-vaux de la commission, plusieurs hypothèses ayant été envisagées quant à son devenir⁶⁹⁷. La première d’entre elles fut sa suppression pure et simple, cette prestation n’étant d’ailleurs pas prévue par la Constitution. Les experts ont toutefois rejeté cette idée, constatant à juste titre qu’elle était indispensable à la satisfaction du besoin de reconnaissance sociale de la victime, même si la répa-ration de la part de l’Etat ne devait pas être aussi étendue que celle émanant de l’auteur de l’infraction. Deux alternatives ont ensuite été proposées : d’une part, l’octroi d’une indemnité calculée selon les principes du droit civil, avec ré-duction proportionnelle, et d’autre part, l’octroi d’une prestationsui generis, in-dépendante du droit civil, mais dont le montant serait plafonné, cette dernière proposition ayant été retenue et constituant l’innovation majeure de l’avant-projet (cf. art. 19 AP). Correspondant à une fraction du gain annuel assuré selon la LAA, le montant maximal s’élève à 71 200.–frs pour la victime, étant supérieur à celui prévu pour les proches (35 600.–frs). Par ailleurs, les condi-tions d’octroi de la réparation morale (art. 18 AP), de même que les motifs de

694 Voirsupra1^èrepartie VIII.A. p. 80 ss.

695 Rapport révision LAVI, p. 18.

696 Cf. Annexe au Rapport révision LAI.

697 Message révision LAVI, p. 6741 ; Rapport révision LAVI, p. 19 ;Guinand, pp. 369-372.

II. Indemnisation et réparation du tort moral de la victime par l’Etat

réduction ou d’exclusion de cette dernière (art. 20 AP), ont été réglementés de manière détaillée et plus restrictive⁶⁹⁸.

Parmi les autres modifications apportées par l’avant-projet au sujet de l’in-demnisation et de la réparation morale, on pouvait noter la prolongation du délai de péremption pour introduire une demande à cinq ans dès le jour où la victime a eu connaissance du dommage, des délais plus longs étant accordés dans certaines circonstances particulières⁶⁹⁹ (art. 21 AP). En outre, ce n’était plus l’autorité du canton où l’infraction avait été commise, mais celle du

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