De l’émergence à l’institutionnalisation des structures associatives comme partenaires de l’action publique partenaires de l’action publique

D’un point de vue institutionnel, les années soixante voient la création de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) (en 1963)¹⁶, du ministère de

10 Cornu M., La conquête de Paris, Environnement et Société/Mercure de France, Paris, 1972, 343p.

11 Mathieu G., « Logement, notre honte », in Le Monde du 11 au 19 avril 1958.

12

Haumont N., Les pavillonnaires, CRU, Paris, 1966, 150p. ; Raymond H., Haumont A., Haumont N., Dezes-Raymond M.-G., L’habitat pavillonnaire, CRU, 1966, 146p. ; Dezes-Dezes-Raymond M.-G., La politique

pavillonnaire, C.R.U., Paris, 1966, 313p.

13 Laé J.F., Murard N., L’argent des pauvres, Le Seuil, Paris, 1985, 209p.

14

Tricart J.-P., « Précarité et pauvreté », Le logement social dans le contexte d’une crise durable, dossier préparatoire aux Assises pour l’avenir des cités d’habitat social, 1981.

15 Pialoux M. et Théret B., « Etat, classe ouvrière et logement social », Critiques de l’économie politique, oct-déc. 1979, p. 43-89.

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l’équipement (en 1966) et la reconnaissance officielle des structures associatives en 1969 puisque des « locaux collectifs résidentiels (LCR) » ou « mètres carrés sociaux » comme les acteurs associatifs les nomment vont être attribués aux habitants des grands ensembles pour qu’ils y installent des lieux de rencontre, d’animation culturelle ou de garde d’enfants. Les structures associatives vont dès lors être de plus en plus impliquées dans la gestion des territoires définis aujourd’hui comme « sensibles ». C’est le début de la valorisation de la souplesse de gestion des structures associatives. Elles deviennent alors un interlocuteur privilégié, auquel l’Etat et les élus locaux attribuent des compétences, « forces vives » (reconnues et se rendant) indispensables pour la mise en œuvre des actions de la puissance publique au niveau local. En 1972, il en sera de même pour les clubs et équipes de prévention spécialisée qui seront officiellement reconnus par l’arrêté ministériel du 4 juillet. La même année, après un long débat à l’Assemblée nationale, est lancée l’idée d’un « droit à la ville », visant à donner davantage de pouvoir aux élus locaux en matière de politique urbaine et de privilégier l’aspect qualitatif au quantitatif des années cinquante. Place au « cadre de vie ». Les années soixante-dix sont également les années de l’explosion associative. Qu’il s’agisse de défendre ses propres intérêts ou ceux d’autrui, on ne compte plus la création de clubs et associations en tous genres¹⁷. Comme le notent Bachmann et Le Guennec, « à ce moment, tout se conjugue pour mobiliser les troupes associatives. L’héritage du passé, tout d’abord. Les puissants mouvements d’avant-guerre, chrétiens ou communistes, bien qu’ayant déjà perdu de leur puissance, sont loin d’être délités. S’y ajoutent de nouveaux regroupements qui se déploient selon la logique organisatrice du salariat pour la défense de tel ou tel groupe. Les locataires ont leur syndicat, tout comme les ouvriers d’usine ou les employés de bureau. Enfin, - et c’est la troisième strate, la plus récente – mai 68 a laissé derrière lui, dans les classes moyennes, une profonde aspiration à la prise en charge de sa vie quotidienne, qui se manifeste par de multiples tentatives autogestionnaires. Dans tous les cas, on crée ce qu’on appelle une "1901"¹⁸. Ces trois composantes se rencontrent et conjuguent leurs efforts. Au tournant des années soixante-dix, c’est le grand renouveau des associations. »¹⁹ S’ajoutent à ces mouvements de départ des incitations politiques qui voient dans les structures associatives des lieux propices au jeu de la démocratie et à l’implication collective dans la vie sociale²⁰.

17 Canto J.-F., « Panorama des déclarations d’associations », in Recherche sociale, n°60, mars 1978.

18 Appellation qui renvoie à l’année de la loi autorisant la création de structures associatives. La grande majorité des associations sont créées selon cette loi. Seul le droit local (Alsace-Moselle) introduit une spécificité en termes de création associative française permettant une création selon la loi 1908.

19 Bachmann Ch., Le Guennec N., Op. cit., 1996, p. 265-266.

20 Ibid., p. 266-267 ; Stasi B., Vie associative et démocratie nouvelle, PUF, Paris, 1980, 157p. ; Lenoir R., « La participation des citoyens à la vie sociale », in Projet, n°107, juillet-août 1976.

Cette incitation politique se concrétise en 1976 avec le vote d’une loi attribuant aux structures associatives un rôle semi-officiel à partir d’un agrément officiel leur autorisant un droit de regard sur le Plan d’occupation des sols (POS). Place est faite aux structures associatives animatrices et innovantes²¹ dans la gestion urbaine. Leur place est alors toute légitime dans les opérations « Habitat et vie sociale » qui arrivent en 1977. Ces opérations sont les premières d’un nouveau mode de gestion urbaine. Il ne s’agit plus de gérer centralement, de façon élitiste et techniciste comme Dautry ou d’autres avaient pu le faire jusqu’à cette période. Avec « Habitat et vie sociale » arrive la « participation »²² des habitants, l’élaboration concertée. La première régie de quartier, créée à Roubaix par une structure, « l’Atelier populaire d’urbanisme » (l’APU) – liée au CERFI monté entre autres par Felix Guattari²³ – naît donc à cette époque. Le territoire est ainsi envisagé par d’autres acteurs sociaux. « En 1977, Habitat et vie sociale intervient sur 39 sites, soit 60 000 logements, alliant rénovation du bâti et actions interministérielles d’"animation". »²⁴ A sa suite vont se succéder de (trop) nombreux dispositifs qui vont un à un contribuer à décrédibiliser l’action de l’Etat dans la gestion urbaine mais qui, parallèlement, vont participer de l’institutionnalisation, de la professionnalisation et de la spécialisation des structures associatives, qui occuperont une place toujours grandissante dans la gestion de ces territoires dits sensibles.

I.1.4. La « Politique de la ville », un label lié aux premières « émeutes urbaines » et à la multiplication des rapports instituant de nouveaux « dispositifs »

Ce que Bachmann et Le Guennec appellent « le mythe de 1981 »²⁵ résume la stratégie politique de la droite depuis cette époque qui lie intrinsèquement l’arrivée de la gauche au pouvoir avec l’élection de François Mitterrand à la présidence de la République et la logique de gestion urbaine que nous connaissons. Ce qui est concomitant c’est l’arrivée des émeutes.

21 Nous verrons à quel point cette notion et cette logique d’innovation est inhérente à l’action associative à partir de cette époque qui crée de nouveaux rapports entre le local et le global et entre les élus et ce que l’on nomme la société civile.

22 « Participation » est envisagée par les institutionnels comme une « participation-gestion », selon la terminologie mobilisée par Abdelmajid Bennour, c’est-à-dire une participation qui cherche à impliquer davantage de personnes dans la prise de décision. A côté de ce mode participatif, l’auteur distingue la « solidarité » (qui développe une cohésion autour de valeurs communes) et la « participation-contestation » (qui revient à s’engager contre un changement proposé, le plus souvent, par les acteurs institutionnels locaux). Ces trois modes coexistent au sein des quartiers dits sensibles. Bennour A., Logiques des

participations citoyennes. Solidarité, contestation, gestion, L’Harmattan, Coll. Logiques sociales, Paris, 2006,

191p.

23 Bachmann Ch., Le Guennec N., Op. cit., 1996, p. 283-296 ; Les régies de quartier, expérience et

développement, Plan urbain, 1994, 159p. 24 Ibid., 1996, p. 334.

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1981 connaît sa première « émeute des banlieues » (juillet 1981) et connaît alors le début des dispositifs²⁶ pris dans une logique de Politique de la ville étiquetée en tant que telle. Cependant, comme on l’a vu, la logique de gestion est présente depuis les années cinquante avec les différentes lois qui ont introduit de nouveaux acteurs dans la politique urbaine : les élus locaux, les professionnels du social et de l’éducatif, les structures associatives jusqu’aux habitants eux-mêmes. Elle se concrétise même dès 1977 avec Habitat et vie sociale. Les années quatre-vingt connaissent une accentuation de ce mode de prise en charge avec les premiers dispositifs : en juillet 1981, les zones d’éducation prioritaires (ZEP) sont créées par Alain Savary « en calquant la formule anglaise des Educational Priority Areas et en reprenant les suggestions du SGEN »²⁷ ; à la suite du rapport de Bertrand Schwartz²⁸, sont créées les « missions locales pour l’emploi » (septembre 1982) ; à la suite du rapport de Hubert Dubedout²⁹, sont créés les « quartiers » qui deviennent des « laboratoires où se réinventeront le social et l’urbain »³⁰ (dispositif qui prendra l’appellation DSQ, Développement social des quartiers avec les décrets d’application en 1986 puis, en 1989, DSU, Développement social urbain³¹) ; suite au rapport de Gilbert Bonnemaison³², c’est la délinquance qui devient un dispositif avec l’apparition des Conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD), dépendants du Conseil national de prévention de la délinquance (CNPD) ; enfin, le dernier de cette période est « Banlieues 89 »³³, créé en 1983, qui est la petite sœur de la commission de développement social des quartiers. Ces dispositifs, tous contractuels, se caractérisent par une prise en charge « globale », transversale puisque le partenariat (élus, administrations et structures associatives) s’institutionnalise, basée sur des projets³⁴ (et non plus des programmes) ancrés et inscrits territorialement puisqu’ils sont portés localement (la commune, le quartier) et doivent porter prioritairement sur les territoires défavorisés. Ces nouvelles modalités et injonctions étatiques de prise en charge tendent alors vers un rattrapage

26 Terme ici faisant référence tant à la rhétorique politique, administrative voire du travail social et associatif qu’à la conceptualisation de Michel Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Gallimard, Coll. Tel, Paris, 1975, 360p.

27

Anderson A., Vieillard-Baron H., La politique de la ville. Histoire et organisation, Editions ASH, Paris, 2003, 236p., p. 29.

28 Schwartz B., L’insertion professionnelle des jeunes, La Documentation française, Paris, 1982.

29 Dubedout H., Ensemble, refaire la ville, La Documentation française, Paris, 1983.

30

Bachmann Ch., Le Guennec N., Op. cit., 1996, p. 378.

31

Anderson A., Vieillard-Baron H., Ibid., p. 32.

32 Bonnemaison G., La sécurité en liberté, Syros, Paris, 1987, 155p.

33 Bachmann Ch., Le Guennec N., Ibid., p. 381-382 : « Le nom de « banlieues » - avec un « s » pour tenir compte de leur diversité - sert d’emblème aux deux architectes, tout comme le chiffre de 89 choisi pour une double raison politico-électorale : l’abolition des privilèges en 1789 et le renouvellement des mandats municipaux en 1989 – les maires y seront sensibles, dit-on. »

34 Ce qui construit un nouveau mode de gestion et d’organisation suivant « le nouvel esprit du capitalisme ». Voir Boltanski L., Chiapello E., Le nouvel esprit du capitalisme, , Gallimard, Coll. essais, Paris, 1999, 843p.

des territoires les moins dotés, les moins équipés visant à contrecarrer le développement « radio-concentrique » des villes – à savoir plus on s’éloigne du centre de la ville et moins on dispose d’équipements sociaux, culturels, sanitaires, etc. – qu’ont décrit Monique Pinçon-Charlot, Edmond Préteceille et Paul Rendu à propos de l’Ile-de-France³⁵.

A ces dispositifs s’ajoutent également des « coups », comme les nomme entre autres Didier Lapeyronnie³⁶ : ce sont notamment les « opérations anti-été chaud » (qui prendront le nom d’« opérations prévention été » à partir de 1984-85³⁷) qui consistent en l’organisation de vacances pour des jeunes des « communes sensibles ». C’est également par ces évènements que le partenariat s’institutionnalise et devient un réel nouveau mode d’intervention politique et sociale, avec la création de nouveaux métiers : le « chef de projet », le « chargé de mission » ou encore l’« animateur issu du milieu »³⁸. Ces évènements, ces « coups » participent de la gestion étatique de la ville, de l’urbain et joueront également sur l’image que cette prise en charge acquiert : l’image d’une dispersion (de moyens, de personnels, etc.), d’une accumulation, de concurrence parfois même entre dispositifs. L’idée d’un catalogue de mesures voire d’une « potion magique »³⁹, selon Bachmann et Le Guennec, rappelant les propos d’un maire, illustrant assez justement l’image dominante des dispositifs de la Politique de la ville depuis cette époque :

« le maire de Rezé, Jacques Floch, constate en 1990 : "Dans ma commune, il y a tous les équipements, tous les monuments. Une église, une mairie, une unité d’habitation construite par Le Corbusier. Mais il n’y a pas de ville." Car la ville est aussi affaire de représentation : c’est un lieu d’identification, un morceau de territoire qu’on fait sien. Un adage puritain semblait présider à la multiplication des services publics : qu’importe l’ivresse, pourvu qu’on ait le

flacon… Dans la conception classique des équipements, le flacon est là. Mais pas l’ivresse. »⁴⁰

Je montrerai au cours de cette étude combien l’appropriation de l’espace urbain – appropriation individuelle et collective inséparable d’un travail de traduction, au sens sociologique,⁴¹ des dispositifs étatiques de gestion de la ville, de politiques publiques et d’inscription territoriale – est nécessaire pour assurer le développement de l’urbanité. En

35 Pinçon-Charlot M., Préteceille E., Rendu P., Ségrégations urbaines, Editions Anthropos, Paris, 1986, 290p.

36 Lapeyronnie D., « Les limites d’une stratégie », in Les opérations « été-jeunes ». Analyse longitudinale d’une

politique publique, in MIRE/IDEF, recueil collectif par Dubet F., Dupe M., Duprez D., Jazouli A., Lapeyronnie

D., Lefebvre B., Pitaud Ph. Et Porter F., Publications du CTNERHI, diffusion PUF, 1986, 2990p.

37

Anderson A, Vieillard-Baron H., Op. cit., 2003, p. 33.

38 Bachmann Ch., Le Guennec N., Op. cit., 1996, p. 396-397 et p. 435. Nous reviendrons sur cette notion de « nouveau métier » : s’agit-il de nouveaux métiers ? de nouvelles fonctions ? de redéfinition de métiers et fonctions ? de nouvelles compétences ?

39 Ibid., p. 392-395.

40 Ibid., p. 153.

41 Callon M., « Eléments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc » in L’année sociologique, n°36, 1986, p. 169-208.

l’absence de cette appropriation, démocratie participative, mobilisation citoyenne, investissement local, etc. ne restent qu’à l’état larvaire et ne produisent pas de réels effets à long terme. D’autres évènements vont marquer et orienter fortement la politique du logement en France de sorte que ces territoires progressivement stigmatisés vont devenir, selon les auteurs, le symbole de l’exclusion⁴², de la désaffiliation⁴³, de la désinsertion⁴⁴, de la disqualification⁴⁵, de la déliaison⁴⁶, de la désagrégation⁴⁷, de la déliance⁴⁸ ou encore de la dissociation⁴⁹, etc.

Ce début des années quatre-vingt⁵⁰ opère également un changement de regard, qui s’oriente vers les immigrés⁵¹ et l’étranger devient le bouc émissaire. Sans être une réelle novation sociale⁵², ce changement va déclencher des actions et des prises de position politiques. Ainsi, le 9 octobre 1981, une loi est votée et abroge le décret-loi de 1939, qui restreignait les droits des étrangers à se constituer en association de 1901. Cette nouvelle loi, essuyant quelques critiques au nom d’un refus de la « récupération », donnera cependant lieu à la création de nombreuses structures associatives, qui bénéficieront de subventions publiques. Comme le notent Bachmann et Le Guennec, « le paysage associatif de la migration s’en trouvera transformé. Contrairement à ce que suggèrent ceux qui se désolent du "vide associatif" des banlieues, il n’est pas de quartier où les migrants, jeunes et moins jeunes, n’aient créé de structure de regroupement. Sans créer toutefois de mouvement unifié et sans recevoir d’aide

42 Elias N., Logiques de l’exclusion, Fayard, Coll. Pocket Agora, Paris, 1997 (1965, The Established and the

Outsiders, Sage Publications), 341p. 43 Castel R., Op. cit., 1995.

44

Gaulejac V. De, La lutte des places, Desclée de Brouwer, Paris, 1997, 286p.

45 Paugam S., La disqualification sociale, PUF, Coll. Quadrige, Paris, 2004, 280p.

46 Moncomble F., La déliaison. La politique de la ville en question ?, L’Harmattan, Coll. logiques sociales, Paris, 2001, 178p.

47

Foot White W., Street corner society. La structure sociale d’un quartier italo-américain, La Découverte, Coll. Sciences humaines et sociales, Paris, (The University of Chicago Press, Chicago, 1943) 2002), 403p.; Shaw C.,

The Jack-Roller. A Delinquent Boy’s Own Story, University of Chicago Press, Chicago, 1930, 225p. ; Sutherland

E., The Professional Thief, University of Chicago Press, Chicago, 1937, 268p.

48

Bolle de Bal M., La tentation communautaire, EUB, Bruxelles, 1985, 264p.

49 Waltzer M., « Individus et communautés : les deux pluralismes », Esprit, juin 1995, p. 103-113.

50 Ce tournant des années quatre-vingt ne constitue pas une première dans l’histoire puisque, de façon assez classique, toute crise économique, politique et sociale s’est accompagnée d’un changement de ce type, l’immigré du moment servant alors de bouc émissaire. Voir Noiriel G., Le creuset français. Histoire de l’immigration

XIX-XXè siècle, Editions du Seuil, Coll. Points, Paris, 1988, 437p. Voir particulièrement p. 262 et suivantes.

51 Pour une analyse fine des rapports entre immigrés, étrangers et gestion urbaine dans différents contextes nationaux (Allemagne, Etats-Unis, Frances, Grande-Bretagne), voir Blanc M., Le Bras S., Les minorités dans la

cité. Perspectives comparatives, L’Harmattan, Coll. Logiques sociales, Paris, 1993, 214p. 52

Des auteurs tels que Bernard Ph., Blanc-Chaléard M.-C., Khellil M., Lemoigne G., Lebon A. ou Réa A. et Tripier M. ont montré comment, historiquement, chaque flux migratoire – en France comme ailleurs – suit un même processus social d’intégration et d’insertion, qui prend les mêmes chemins et même cycles de rejet, de haine avant d’arriver à une acceptation progressive puis à une intégration, une insertion. Bernard Ph.,

L’immigration, Le Monde Poche, Paris, 1993, 177p. ; Blanc-Chaléard M.-C., Histoire de l’immigration, La

Découverte, Coll. Repères, Paris, 2001, 121p. ; Khellil M., Sociologie de l’intégration, PUF, Coll. Que sais-je, Paris, 1997, 127p. ; Lemoigne G., Lebon A., L’immigration en France, PUF, Coll. Que sais-je, Paris, (1986) 2002, 125p. ; Réa A., Tripier M., Sociologie de l’immigration, La découverte, Coll. Repères, Paris, 2003, 122p.

substantielle des pouvoirs publics, le plus souvent. »⁵³ Nous verrons dans le chapitre suivant que le « vide associatif » ne concerne pas non plus les quartiers⁵⁴ que nous avons analysés. Il y existe de très nombreuses structures associatives. L’existence de cette force associative est entre autres ce qui permettra en 1983 la désormais célèbre « marche des Beurs », qui, débutée à dix de la cité de la Cayolle à Marseille le 15 octobre, passant par Lyon et « par un prompt renfort »⁵⁵, arriva à Paris à environ 100 000 le 3 décembre. Mobilisation associative (plusieurs mouvements et structures associatives y participent), simplement citoyenne (individus aux origines sociales et ethniques diverses) et politique (de la gauche trotskiste ou de ministres en poste), elle rendra médiatique la situation des habitants des banlieues françaises sans devenir pour autant un lieu de contestation possible pour ces territoires. Le sentiment éprouvé par certains participants d’une « récupération » politique du mouvement par le parti socialiste contribuera à l’étiolement de la mobilisation⁵⁶. De plus, ces structures associatives d’un genre nouveau (communautaire, ethnique ou religieuse) ne seront que très faiblement investies par les pouvoirs publics et très peu associées à la gestion des villes.