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Les instruments d'action de l'Etat

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Academic year: 2022

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Book

Reference

Les instruments d'action de l'Etat

MORAND, Charles A.

MORAND, Charles A. Les instruments d'action de l'Etat . Bâle ; Genève : Helbing &

Lichtenhahn ; Faculté de droit, 1991, X, 256 p.

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:138205

Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.

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LES

INSTRUMENTS D'ACTION

DE L'ETAT

publié par

Helbing & Lichtenhahn Faculté de Droit de Genève

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El

COLLECTION GENEVOISE

Les instruments d'action de l'Etat

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El

COLLECTION GENEVOISE

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El

COLLECTION GENEVOISE

Les instruments d'action de l'Etat

publié par

C:harles-A.lbertf'vforand

Helbing & Lichtenhahn Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991

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Catalogage en publication de la Deutsche Bibliothek

Les instruments d'action de l'Etat/ publ. par Charles-Albert Morand.

Faculté de Droit de Genève. - Bâle ; Francfort-sur-le-Main : Helbing & Lichtenhahn 1991

(Collection genevoise) ISBN 3-7190-1206-9

NE : Morand, Charles-Albert [Hrsg.] ; Université <Genève> /Faculté de Droit

L'œuvre, ses textes, les illustrations et la forme qu'elle contient sont protégés par la loi.

Toute utilisation en dehors des strictes limites de la loi sur les droits d'auteur sans l'accord de l'éditeur est illicite et répréhensible. Ceci est valable en particulier pour les reproductions, traductions, microfilms et pour la mise en mémoire et le traitement

sur des programmes et des systèmes électroniques.

ISBN 3-7190-1206-9 Numéro de commande 210 1206

© 1991 by Helbing & Lichtenhahn, Bâle Conception graphique: Vischer & Vettiger, Bâle

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LES INSTRUMENTS D'ACTION DE L'ETAT

Le présent ouvrage contient une partie des contributions faites lors du séminaire qui s'est tenu à Crans-sur-Sierre du 17 au 19 mai 1989.

- Gabriel AUBERT, Professeur à l'Université de Genève

- François BELLANGER, Assistant à la Faculté de droit à Genève - Jean-Daniel DELLEY, Maître d'enseignement et de recherche à

l'Université de Genève

- Jacques FAVRE, Adjoint scientifique au Secrétariat de la Commission des cartels

- Blaise KNAPP, Professeur à l'Université de Genève

- Franz KOENIG, Chef de l'Inspection cantonale des finances de l'Etat du Valais, Chargé de cours à l'Institut des Hautes Etudes en administration publique, Lausanne

- Wolf LINDER, Professeur à l'Université de Berne, Directeur du Centre de recherche de politique suisse

- Pierre-Louis MANFRINI, Avocat, Professeur à l'Institut des Hautes Etudes en administration publique, Lausanne, Chargé de cours à la Faculté de droit de Genève

- Charles-Albert MORAND, Professeur à l'Université de Genève - Michel REY, Adjoint scientifique, CEAT-Ecole polytechnique de

Lausanne

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TABLE DES MATIERES

Préface

Wolf LINDER

La planification en tant que processus social Franz KOENIG

Les instruments de la gestion administrative et financière au service d'une amélioration de l'efficience

Blaise KNAPP

Information et persuasion Jean-Daniel DELLEY L'action par la formation Jacques FAVRE

Les modalités d'action de la Commission des cartels et les techniques juridiques utilisées

Pierre-Louis MANFRINI

Les contrats de marchés publics mis au service de la poursuite d'une politique publique Gabriel AUBERT

page 1

7

21

45

89

113

127

Soumissions publiques et conventions collectives de travail 147

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François BELLANGER

Les règles de déontologie comme moyen d'action de l'Etat

à la lumière de la Convention de diligence des banques 177 Michel REY

Mise en oeuvre du droit et politique d'aménagement du territoire au niveau local

Charles-Albert MORAND

Les nouveaux instruments d'action de l'Etat et le droit

VIII

215

237

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AI APG ASB ATF BBZ

BO

ces

COB

CE CFB CFF CIM

CN CO

Cst.

DFEP DT ETS FF ICHA JAAC JT LAT LB LCart

LISTE DES ABREVIATIONS

Assurance-invalidité Assurance perte de gain

Association suisse des banquiers

Recueil officiel des arrêts du Tribunal fédéral Budget base zéro

Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale Code civil suisse

Convention relative à l'obligation de diligence lors de l'acceptation des fonds et à l'usage du secret bancaire Conseil des Etats

Commission fédérale des banques Chemins de fer fédéraux

Fabrication assistée par ordinateur Conseil national

Code des obligations Constitution fédérale

Département fédéral d'économie publique Droit transitoire

Ecole technique supérieure Feuille fédérale

Impôt sur le chiffre d'affaires

Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

Journal des tribunaux

Loi sur l'aménagement du territoire

Loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne Loi sur les cartels

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LECCT LGC CPEP OCDE OFQC OJF

PNB

PTT

RDS

RS RSLG SAPT SJZ SL SSR TF USAM WUR Zbl

X

Loi fédérale permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail

Loi sur la gestion et le contrôle administratif et financier du Valais

Loi fédérale sur la protection des eaux et du paysage Organisation de coopération et de développement économique

Office fédéral des questions conjoncturelles Loi fédérale d'organisation judiciaire Produit national brut

Postes, télégraphes et téléphones Revue de droit suisse

Recueil systématique du droit fédéral Recueil systématique de la loi genevoise

Société anonyme pour la publicité à la télévision Schweizerische Juristenzeitung

Sunset Legislation

Société suisse de radiodiffusion et de télévision Tribunal fédéral

Union des arts et métiers Wirtschaft und Recht Zentralblatt

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PREFACE

L'Etat de droit qui s'est développé et perfectionné au cours du XIXe siècle et de la première moitié du XXe siècle est fondé au moins en théorie sur deux postulats : l'Etat agit par le droit et sur la base du droit.

En simplifiant, on peut dire que l'Etat n'a qu'une fonction, celle de faire respecter par la contrainte un droit de police réduit au minimum ainsi que les conventions librement consenties. La contrepartie de ce pouvoir de contraindre les hommes réside dans la règle selon laquelle les décisions de l'Etat doivent être fondées sur le droit (principes de légalité et de constitutionnalité) et respecter le cadre tracé par celui-ci à son action.

C'est ainsi que la contrainte devient légitime.

A cette structure juridique, qui a été conceptualisée par KELSEN sous la forme d'un système pyramidal, parfaitement logique et clos, si l'on fait exception de la norme fondamentale, se superpose aujourd'hui une deuxième structure beaucoup plus complexe et moins systématique, celle de l'Etat interventionniste. En effet, les pouvoirs publics ont fait l'objet de demandes toujours plus pressantes d'agir sur les comportements pour lutter contre les maux les plus divers ou pour promouvoir le bien-être de la population. Ces demandes se sont traduites par des interventions sur des systèmes autonomes comme la famille, l'entreprise, l'économie, etc. Or, l'Etat s'est rendu compte que l'on ne pouvait pas si facilement intervenir au moyen de commandements sur des systèmes autonomes ayant leur propre logique d'action. En bref, qu'il était souvent plus efficace d'agir par d'autres moyens que la contrainte pour orienter l'économie, la famille, la culture, la science et que l'on risquait en intervenant directement et autoritairement sur ces sous-systèmes sociaux de produire des effets pervers plus graves encore que les maux que l'on cherchait à

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combattre. D'où la naissance d'instruments d'action faisant appel à d'autres médias que le droit comme l'information, la formation, l'argent ou d'autres formes de guidage que le commandement. Se sont ainsi développés des modes de conduite souples des comportements humains recourant à une panoplie de techniques d'incitation et de modes de conduite autonomes fondés sur le dialogue, la concertation.

En Suisse, l'utilisation par la Confédération d'instruments souples d'action s'explique aussi par le fédéralisme. N'étant pas à même d'adopter rapidement des règles obligatoires, mais étant néanmoins sollicitée d'exercer une action minimale, la Confédération s'est mise à agir par l'information, par la formation ou par la planification. L'un des domaines les plus caractéristiques à cet égard est celui des économies d'énergie où l'on a vu fleurir des instruments non contraignants.

On assiste ainsi à un foisonnement de modalités d'action s'écartant du modèle classique de l'action contraignante. C'est pourquoi, il était du plus haut intérêt de réunir des juristes et des personnes venant de plusieurs horizons des sciences sociales pour examiner soit le fonctionnement de ces instruments, soit les problèmes juridiques qu'ils posent. Il n'était pas question de poursuivre à cet égard une approche transdisciplinaire qui aurait nécessité des efforts de formation et de compréhension réciproques qui vont au-delà de ce que l'on peut raisonnablement exiger de l'Université, qui sous les impératifs de la spécialisation a perdu, peut-être pour toujours, sa vocation à l'universalité. C'est dès lors aux lecteurs qu'il appartiendra de poursuivre cette réflexion et d'établir les ponts qui permettent de passer d'une discipline à l'autre. Ceux d'entre eux qui s'intéressent à cette approche théorique et interdisciplinaire se reporteront à l'ouvrage que nous publions sur "L'Etat propulsif'l.

L'intrusion dans l'univers du droit de l'action finalisée, qui caractérise les politiques publiques, a produit des effets de structure qui sont ressentis intuitivement, mais qui sont loin d'avoir été analysés en profondeur. Les juristes constatent et se plaignent de l'apparition d'un droit incertain, aléatoire. On parle de plus en plus couramment d'un droit postmoderne, éclaté et bricolé à la périphérie dans des face-à-face localisés entre les

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C.-A. MORAND, L'Etat propulsif, Contribution à l'étude des instruments d'action de l'Etat, Publisud, Paris, 1991.

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pouvoirs publics et les groupes d'intérêt. S'il est exclu et s'il serait présomptueux de prétendre livrer ici une réflexion définitive sur ces phénomènes complexes, qu'il nous soit permis de présenter quatre modalités d'action qui méritent d'être approfondies :

1) La direction souple et non autoritaire des conduites humaines sous formes d'incitations ou de recommandations, qui est courante en droit international, prend dans les droits étatiques une importance croissante.

Les modes d'incitation sont multiples. Ils peuvent se couler dans des formes analogues à celles qui président à la formulation de règles obligatoires. C'est le cas des recommandations qui singent la forme juridique tout en se bornant à inviter ses destinataires à adopter un comportement. Le droit interne a pourtant sur le droit international cet avantage de pouvoir combiner le recommandé et l'obligatoire. Les recommandations de la Commission des cartels, décrites par FAVRE, illustrent bien le procédé. Le refus d'accepter ou de mettre en oeuvre une recommandation n'entraîne bien sûr pas une sanction, puisque les intéressés restent libres par rapport à l'invitation qui leur est faite, mais il crée le risque qu'une décision obligatoire soit prise par le Département de l'économie publique.

A côté des recommandations qui font l'objet d'un habillage juridique, il y a d'autres modes d'action souples. Certains, comme l'information, suscitent des craintes. KNAPP montre les risques d'une information dirigée et analyse les moyens de protection que le droit offre au destinataire de l'information. DELLEY, de son côté, montre que l'intervention de la Confédération par la formation correspond au besoin d'améliorer les conditions-cadres de la mise en oeuvre de certaines politiques publiques. Il y a dans ces programmes des visées normatives qui vont bien au-delà de l'objectif concret de formation. Il n'est pas certain que le droit soit en mesure de régler convenablement la production de tels effets normatifs.

2) La contractualisation de la formation et de la mise en oeuvre du droit a pris en Suisse des proportions considérables. La démocratie directe et en particulier le référendum facultatif au plan fédéral ont accentué un phénomène que l'on retrouve à des degrés divers dans tous les pays occidentaux. De nombreux textes illustrent l'apparition de conventions

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avec les acteurs que l'Etat tente de diriger et qui correspondent au modèle relationnel que décrit DELLEY. AUBERT et MANFRINI montrent comment à travers des contrats individuels portant sur des marchés publics, il est possible d'établir un régime très semblable à celui de l'extension autoritaire des conventions collectives de travail.

BELLANGER explique le fonctionnement subtil de la convention de diligence, par laquelle la Banque nationale a tenté à l'origine, de concert avec les banques, d'améliorer une image ternie à la suite de certains scandales. L'articulation entre la convention et la disposition de la loi sur les banques qui exige d'elles une activité irréprochable combine de manière originale deux instruments d'action. REY montre de son côté qu'au niveau de la mise en oeuvre du droit de l'aménagement territorial, il y a une place pour de vastes négociations, notamment avec les propriétaires.

3) La planification

Elle constitue une réaction à la sectorialisation des politiques publiques, qui atteint un très haut degré de rigidité, lorsque les groupes d'intérêt participent à leur formation et à leur mise en œuvre. LINDER montre que sa fonction principale réside dans la coordination de diverses activités dans le temps et dans l'espace. Cette spécificité par rapport aux actes juridiques traditionnels ainsi que la nature itérative et non linéaire du processus expliquent la difficulté de couler dans le droit ce type d'action.

4) L'action interne à effets externes

En agissant sur sa sphère interne, l'Etat peut produire des effets externes que le droit a de grandes difficultés à appréhender. Cela est parti- culièrement évident des instruments de gestion administrative et financière, analysés par KOENIG, qui ne se bornent plus à réaliser un contrôle de régularité mais qui visent à réaliser les objectifs d'une politique publique. Par ailleurs le budget, acte purement interne juridiquement, peut servir à la production de vastes effets structurels ou conjoncturels. MANFRINI, de son côté, montre qu'en acquérant les biens et services nécessaires à l'exécution de leurs tâches, les pouvoirs publics peuvent promouvoir divers objectifs de politiques publiques, parfois très éloignés des contrats de marchés publics qu'ils passent. Il va sans dire que ce mode d'action pose de nombreux problèmes juridiques, sous l'angle notamment du respect des exigences de légalité.

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Le présent ouvrage est le fruit d'une réflexion dans le cadre du séminaire du Valais de 1989. Qu'il me soit permis dès lors de remercier les institutions et les personnes qui ont contribué à la réussite de cette entreprise. Mes remerciements vont à l'Etat du Valais et tout particulièrement au Département de l'instruction publique de ce canton, à la Société académique du Valais, à la Banque cantonale du Valais, à la Faculté de droit et au Rectorat de l'Université de Genève, à l'Institut des Hautes Etudes en administration publique (IDHEAP) de Lausanne, qui a partagé la responsabilité de la conception du séminaire, au Conseil académique de Genève enfin qui gère le fonds Logoz. Ils vont aussi à MM. Omar BENDOUROU, Jean-Philippe DUNAND, Jean GOLINELLI, Mmes Shirin HATAM, Valérie MONTAN!, Patricia ROULET-RIME, assistants et assistantes à la Faculté de droit de Genève, qui ont contribué à l'organisation du séminaire et à la relecture des textes, ainsi qu'à Mmes Emmanuelle CHEVALLEY, Ivette KOHLER-URREA et Daphrose BARAMPAMA-NTARATAZE qui ont assuré la dactylographie et la mise en pages de l'ouvrage.

Charles-Albert MORAND

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LA PLANIFICATION EN TANT QUE PROCESSUS SOCIAL

par

Wolf LINDER

1. INTRODUCTION : DE L'INSTRUMENT DU PLAN AU PROCESSUS SOCIAL DE LA PLANIFICATION

La planification est un des instruments les plus anciens du domaine public. L'urbanisme en témoigne. Pensons aux villes de Berne ou de Fribourg, fondées par les Zahringen au moyen âge, pensons aux villes de la Renaissance telles que Karlsruhe ou aux grands boulevards conçus par Haussmann à Paris. A différentes époques, la planification a servi au pouvoir afin de promouvoir ses objectifs politiques. La période à laquelle je me limite est celle de l'après-guerre. A cette époque, la planification se développe en Suisse dans un contexte spécifique, caractérisé par :

- une croissance économique sans précédent du secteur privé, cependant accompagnée, au cours des années septante, d'une des crises structu- relles les plus profondes de cette même économie ;

- une croissance et, en même temps, une diversification de l'activité publique à tous les niveaux du système fédéraliste. Entre 1950 et 1985, la part des dépenses publiques au PNB passe de 19,3 à 30 %.

La planification elle-même devient un instrument privilégié de l'action étatique:

- alors qu'elle se limite au début à un savoir professionnel d'urbanistes ou d'ingénieurs des transports, la planification se transforme en une

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méthode pluridisciplinaire appliquée à la réalisation de quasiment toutes les tâches publiques ;

- sur le plan politique, la planification publique répond à une panoplie d'objectifs très variés, qui vont d'une simple rationalisation de gestion administrative à la réforme économique et sociale. Remarquons cependant qu'une première période d'enthousiasme a été suivie par une déception quant à l'utilité politique de la planification, et même l'abandon de l'instrument au cours des années septante ;

- à l'origine instrument d'experts, la planification s'intègre au processus de décision politique. Cela signifie, d'une part, que la planification dépasse la conception d'une stratégie d'information experte; elle devient instrument de gestion de conflit. D'autre part, la planification se dynamise. L'idée traditionnelle de planification, telle que conçue par les urbanistes, consiste à élaborer un plan intégral pouvant être directement mis en œuvre. Cette idée a engendré des difficultés pour les juristes qui ne savaient pas situer le plan entre la loi formelle et l'acte administratif. Plus important, la conception du plan se voulant définitif et infaillible est inadaptée aux réalités sociales, politiques et économiques qui exigent la révision permanente du plan. A la place de la logique cartésienne s'est imposée la logique dialectique. BRECHT l'exprime par un raccourci saisissant : "Faisons des plans pour les écarter". Cette flexibilité répond aux besoins d'une participation politique plus large. Elle représente, à mon avis, l'innovation la plus importante dans l'évolution de l'instrument de la planification.

Dans mon exposé, j'aimerais traiter des points suivants : A. Approche analytique : ce qu'est la planification.

B. L'application de l'instrument de la planification.

C. Les difficultés.

D. Les adaptations.

E. Les perspectives.

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A. Approche analytique : ce qu'est la planification

1. La coordination

Des maintes définitions de la planification dans le domaine public, j'aimerais choisir celle du politologue Fritz SCHARPF, un des théoriciens les plus fructueux dans ce domaine. La planification, dit-il, c'est la tentative de coordonner des activités fragmentées de la politique pendant une période de temps et selon des objectifs spécifiques.

Cette définition nous enseigne non seulement l'élément clé de la planification, la coordination, mais indique la cause de son besoin, la fragmentation. La planification est la tentative de recoller des fragments d'un problème réel qui forment un ensemble. Pourquoi la politique et l'administration produisent-elles des solutions fragmentées ?

Tout d'abord, les divers groupes de pression n'acceptent que des solutions qui respectent au minimum leurs droits acquis. Notre démocratie référendaire et le pouvoir des groupes professionnels et économiques restreignent particulièrement la marge de manoeuvre. La politique se limite à des changements marginaux du statu quo entre groupes saturés.

C'est la raison pour laquelle, depuis vingt ans, nous parlons de la révision totale de la Constitution, alors que nous n'arrivons même pas à instaurer un régime financier définitif de la Confédération. De même, au lieu de passer à la taxe sur la valeur ajoutée, on nous propose de rafistoler l'ICHA en l'étendant aux services.

La seconde source de la fragmentation est l'administration.

L'organisation administrative suit les principes de la hiérarchie et de la division des tâches. La spécialisation et la différenciation de l'administration permettent la mise en oeuvre permanente, fiable et compétente des tâches publiques. Mais, inévitablement, il s'agit d'une mise en oeuvre fragmentée, dont le citoyen est souvent la victime. Si par hasard, vous déménagez de Lausanne à Pully, vous risquez de vous traîner de guichet en guichet pour régler les formalités auprès du contrôle des habitants, du service des impôts, des services industriels, du chef de section et des PTT. Si vous ne trouvez pas de guichet unique pour

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votre problème de déménagement, c'est que les cinq guichets correspondent à la rationalité interne de l'administration. Elle divise son travail en tâches particulières, fragmentées et formalisées.

2. Dimensions et objectifs de la coordination

Dans l'abstrait, l'objectif de la planification est toujours le même:

améliorer, par un moyen rationnel, la qualité des décisions politiques et administratives. Pourtant, les diverses disciplines ont chacune une représentation différente de cette rationalisation. L'économiste parle d'une optimalisation des investissements, le juriste de la sécurité du droit et moi, en tant que politologue, de la rationalisation du conflit politique.

La coordination d'activités fragmentées élargit la perspective des acteurs politiques dans trois dimensions :

- En premier lieu, la coordination permet de prolonger la perspective temporelle. Le Parlement, par exemple, en traitant du budget de l'année à venir et des comptes de l'année précédente, crée ainsi un laps de temps de deux ans. La planification financière, appliquée aujourd'hui dans beaucoup de cantons et de communes, permet de prendre en considération l'évolution économique sur une période de cinq ans.

- Ensuite, la coordination permet d'élargir le champ d'action politico- administratif. Par exemple, on a essayé de formuler les buts d'une politique des transports qui coordonne les activités dans les domaines de la route et du rail, des transports publics et privés. Autre exemple, l'aménagement du territoire qui vise à harmoniser les activités des communes, des cantons et des départements de la Confédération dans la mesure où elles ont un impact sur l'utilisation du sol.

- Finalement, la coordination donne l'espoir de passer d'une politique réactive à une politique active. La coordination, qui analyse des interdépendances, nous donne souvent une meilleure compréhension des causes et des effets d'un phénomène. Si, dans le passé, beaucoup de communes ont répondu favorablement à la demande de terrains pour la

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construction de villas, c'était une réaction compréhensible, fondée sur l'idée que les propriétaires de villas seraient les meilleurs contribuables. La comparaison approfondie avec d'autres options d'utilisation du sol ainsi que l'analyse des coûts, des revenus et des impacts sur le budget public à moyen terme ont enseigné aux communes que, souvent, d'autres options de développement étaient plus favorables. C'est ainsi qu'une collectivité publique est mieux à même de prendre des décisions appropriées.

Du point de vue théorique, il est évident qu'une perspective élargie du temps, du champ d'action et de la dimension des causes et effets permet une meilleure définition des problèmes et un meilleur choix. En politique, cependant, il faut prendre en considération deux difficultés.

Tout d'abord, les revendications, les intérêts, les options des différents acteurs et même les définitions des problèmes sont contradictoires par nature. De surcroît, il n'est pas certain que les acteurs politiques soient prêts à accepter la perspective élargie offerte par les efforts de la planification. Elargir la perspective signifie une modification du comportement habituel. Cela implique un processus d'apprentissage social et la participation de tous les acteurs politiques touchés par la planification. A vaut d'examiner si cet objectif a été atteint, jetons un coup d'oeil sur les applications de la planification.

B. Les applications de la planification

Il n'est pas facile de donner un aperçu de l'utilisation de l'instrument de la planification. Cependant, il y a lieu de distinguer certains "types"

d'application selon les critères suivants :

1. La dimension du temps

Elle varie selon chaque domaine. Face aux difficultés de prévision, les planificateurs ont raccourci le temps pris en considération. Aujourd'hui, la planification à court terme comprend une perspective de deux à quatre ans, celle à moyen terme de quatre à dix ans, celle à long terme de dix ans et plus.

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2. La dimension du champ d'action

La coordination des activités d'un seul département ou d'une seule direction peut se situer à différents niveaux hiérarchiques. Suivant ce niveau, elle comprend une tâche particulière, par exemple celle des économies d'énergie, ou un ensemble de tâches, soit la production, la distribution et les économies d'énergie électrique. Elle peut aboutir à une conception globale : citons celle de l'énergie, qui tend à formuler une politique cohérente à appliquer dans le domaine de l'approvisionnement énergétique du pays.

Si la plupart de ces planifications restent sectorielles, il existe des domaines de coordination intersectorielle - ou interdépartementale - par nature. Les exemples les plus connus sont la planification financière, l'aménagement du territoire et les lignes directrices gouvernementales.

Ces dernières, élaborées par la Confédération et un bon nombre de cantons, sont une tentative de coordonner toutes les activités gouvernementales dans la perspective d'une législature entière.

3. La relation des acteurs

La coordination est appelée "horizontale" lorsqu'elle se passe entre acteurs d'un même niveau fédéral ou administratif; elle est "verticale"

lorsque elle implique des acteurs de différents niveaux du système fédéral ou administratif.

4. La fonction institutionnelle des acteurs

La planification comprend toutes les phases du "problem solving", processus qui s'étend de la définition du problème et de son analyse au développement d'options et à leur choix ; elle implique également la mise en œuvre et son évaluation. Ainsi, la planification engage souvent la totalité des organes étatiques : l'administration et ses experts, le gouvernement, le Parlement, le peuple et même le pouvoir judiciaire.

Cependant, la planification échappe aux formes traditionnelles de la séparation des pouvoirs où la distinction entre législation et acte

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administratif est essentielle. C'est une des raisons pour lesquelles se sont développés des actes particuliers de planification, tels que le plan directeur ou le plan de portée limitée liant les autorités mais pas les particuliers.

Sans prétendre épuiser le sujet, je me permets la remarque suivante: avec les formes juridiques traditionnelles, ces nouvelles formes tentent d'établir une ce1taine hiérarchie des compétences correspondant au sens constitutionnel : les décisions fondamentales doivent être prises en accord avec le peuple, les décisions de grande importance incombent au Parlement, et celles de moindre importance relèvent de la seule compétence du gouvernement ou de l'administration.

Déterminer, selon le critère d'importance, si une question de planification incombe au peuple, au Parlement ou au gouvernement, est un problème crucial, loin d'être résolu. La pratique nous enseigne que la planification s'insère à tous les niveaux. D'un côté, on voit que la planification sert à mieux cerner les grandes options de la politique fédérale, par exemple le choix entre le nucléaire et l'économie de l'énergie ou les choix de la nouvelle transversale ferroviaire des Alpes. De l'autre côté du spectre, la planification s'est installée comme moyen de gestion interne de l'administration. Conscients de la relativité de la différence, nous pouvons donc distinguer entre planifications "politique" et "administrative".

C. Difficultés

Dans l'histoire de la planification en Suisse, vous trouverez beaucoup d'espoirs et beaucoup de déceptions. La conception globale des transports et la conception globale de l'énergie, par exemple, n'ont pas réussi jusqu'ici. La politique coordonnée des transports a été écartée par le verdict du peuple et des cantons l'année passée ; quant aux choix énergétiques, les conflits concernant l'avenir du nucléaire sont tellement profonds que déjà au niveau du Parlement, le consensus politique semble être impossible.

L'exemple des routes nationales montre que le succès d'une planification sectorielle reste mitigé. En effet, la réalisation du réseau est accompagnée

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d'une résistance croissante de la population confrontée aux impacts négatifs des autoroutes.

Ces deux exemples sont représentatifs des difficultés de la planification qui, aujourd'hui, n'a plus la cote auprès des politiciens. A mon avis, on peut distinguer trois problèmes de nature différente qui ont souvent réduit l'utilité de l'instrument de la planification :

1. Les limites de la prévision

On se souvient des projections à la fin des années soixante, qui prévoyaient une population de dix millions d'habitants en Suisse pour l'an 2000. Le choc du pétrole et la récession économique mondiale des années septante nous ont enseigné la prudence quant aux prévisions. La tentative de deviner l'avenir sur la base de l'expérience du passé est souvent futile.

Cela ne veut pas dire qu'il faut renoncer aux prévisions, aux projections ou aux scénarios à long terme. Cependant, le politicien cherche la certitude quant à l'avenir. Parfois, il est même préoccupé de légitimer ses préférences d'hier pour demain. Il s'avère donc souvent difficile de lui expliquer que les projections d'une planification indiquent plutôt un spectre d'évolutions possibles qu'un développement particulier et souhaitable.

2. La technocratie et la centralisation

La planification a commencé en tant que spécialisation professionnelle et, en bonne partie, elle restera toujours un métier d'experts. Cependant, dans le passé, la planification du secteur.public a souffert d'une relation inappropriée entre experts, politiciens et citoyens. Trop souvent les experts, en croyant que leurs valeurs professionnelles étaient les valeurs de tout le monde, se sont substitués au rôle du politicien. Nous verrons plus tard les tentatives afin de surmonter cette conception technocratique.

Parfois, la planification se fait des ennemis par son "effet centralisateur".

Il est vrai que les planificateurs sont les avocats d'une coordination à un niveau supérieur, dans l'aménagement du territoire par exemple ou dans les économies d'énergie. Là aussi, nous trouvons une optique

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professionnelle, celle de l'expert qui voit l'ensemble du problème. Il faut donc instruire le planificateur afin qu'il ne sous-estime pas la valeur des structures décentralisées. Cependant, il lui reste un point fort : le fait que souvent, la politique helvétique cherche à résoudre des problèmes nationaux, voire européens, dans la perspective et par les moyens du village.

3. Le cumul de conflits suite à la coordination

Le système politique de la Suisse ne connaît pas les changements de rôle entre gouvernement et opposition des démocraties parlementaires. Les risques du référendum populaire poussent toutes les forces politiques à la coopération au niveau parlementaire et gouvernemental, ce que nous appelons la "politique de concordance". Les avantages du compromis helvétique sont évidents mais le consensus est difficile à obtenir. Souvent, les solutions arrivent tard et presque toujours fragmentées à l'extrême.

La planification des experts n'est pas l'instrument approprié pour recoller cette fragmentation. Tout au contraire : la vue synoptique de la planification fait apparaître simultanément un grand nombre de conflits que les acteurs politiques préféreraient résoudre l'un après l'autre. La période relativement favorable à la planification était celle des années soixante, qui réunissait toutes les forces politiques derrière l'objectif de la croissance économique. Nous observons aujourd'hui le changement des valeurs, le conflit entre des normes traditionnelles et l'insécurité liée aux formes nouvelles.

D. Les adaptations

Parler des difficultés, c'est une partie de l'histoire de la planification.

L'autre partie, non moins intéressante, est celle de ses adaptations.

1. Du modèle "linéaire" au modèle "itératif"

Au début des années soixante, le modèle dominant du processus de planification était caractérisé par les éléments suivants :

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- une suite de phases du processus qui allait, une fois pour toutes, dans l'ordre : - analyse du problème - élaboration des options - choix politique - mise en oeuvre ;

- une élaboration séquentielle de ces phases. Par exemple : au stade et au moment où les Chambres fédérales ont choisi le plan directeur des autoroutes en 1960, elles ne savaient rien sur les impacts de la construction des différents tronçons dans les régions. Etudier les effets, puis même l'opportunité de quelques tronçons était la tâche de la mise en oeuvre, confiée aux autorités administratives.

Les inconvénients de cette démarche sont évidents. Une décision concrète sans connaissance de ses effets réels risque d'être erronée. La rigidité du modèle linéaire - souvent voulue pour assurer la mise en oeuvre d'un projet - empêche de réexaminer les décisions antérieures du processus de planification.

Depuis, on sait par expenence que la définition d'un problème, la recherche de solutions, leur choix et l'évaluation des impacts sont des actions concomitantes. C'est l'argument de base d'un modèle que Léopold VEUVE appelle "planification itérative". Dans ce processus, on élabore plusieurs fois toutes les phases de la définition du problème jusqu'à l'étude des impacts. Les différents cycles d'étude servent à la participation des acteurs politiques ainsi qu'à la consultation des milieux touchés par le projet. Ainsi, le pré-projet se développe en projet définitif. Il peut subir des métamorphoses profondes ou même être écarté.

2. La signification de la participation et de la consultation

La large participation des acteurs politiques et la consultation des particuliers touchés par le projet jouent un rôle clef dans le modèle itératif. Tout d'abord, elles permettent de connaître les effets et les impacts sur les consommateurs ce dont toute planification se nourrit.

Puis, dans le modèle itératif, la participation peut être effective non seulement au niveau de la mise en oeuvre mais jusqu'au premier niveau de la définition du problème. Un des exemples les plus convaincants est fourni par les CFF. Au début des années septante, les CFF voulaient

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construire une nouvelle ligne à grande vitesse entre Genève et Saint-Gall.

Suite aux consultations auprès des communes et des cantons, les CFF ont totalement abandonné ce projet en faveur d'une amélioration générale du réseau, projet que nous connaissons aujourd'hui sous le nom de "Rail 2000".

L'aspect le plus important, à mon avis, est le suivant: participation et consultation offrent la chance au processus de planification de devenir un processus d'apprentissage social. Tous les atouts de l'analyse scientifique, tout travail des experts est vain si les acteurs politiques et les particuliers ne l'utilisent pas comme élément de perception, d'évaluation et de décision. Cela exige de la coopération entre planificateurs, politiciens et particuliers, de la confiance et du temps.

Comme tout processus d'apprentissage, la planification itérative peut rater son but. Celui-ci peut ne pas être atteint si les autorités offrent la possibilité de consultation sans vouloir changer leur point de vue. La planification participative est une nouvelle expérience pour tous les acteurs. Une mauvaise expérience peut décourager administration et citoyens. Une fois de plus, il n'y a pas de recette de succès.

E. Perspectives

1. Deux formes de participation : référendum et consultation

Aujourd'hui, l'ouverture de la planification à la participation se fait sous deux formes. Dans les cantons alémaniques, le référendum administratif gagne du terrain. Si la décision sur la construction de nouvelles routes cantonales ou d'une usine hydro-électrique est soumise au vote du peuple, il y a une légitimité des décisions les plus importantes pouvant faciliter la mise en oeuvre d'une planification. Pour stimuler le processus social d'apprentissage, la consultation est l'instrument le plus approprié. De plus en plus, les autorités cantonales et communales s'en servent. Cependant, il y a une différence fondamentale par rapport au référendum. La consultation ne déploie pas d'effets juridiques ; elle ne lie pas les

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autorités. L'appréciation des résultats de la consultation est donc un choix d'opportunité politique.

2. Limites de la stratégie de participation

Du point de vue du politologue, il est intéressant de constater que notre culture politique de la démocratie directe s'étend au champ de la planification. Si notre démocratie directe est unique, elle n'est pas parfaite. Son défaut le plus grave réside dans le fait que la participation démocratique représente les besoins et les intérêts de la génération actuelle mais pas ceux des générations à venir. Est-il légitime de planifier le monde de nos enfants ? Si l'on pose la question autrement : est-il légitime de décider à long terme sans évaluer, par l'instrument de la planification, les impacts sur les générations futures ?

3. Combinaison d'éléments centralisés et décentralisés

Le vocabulaire du politicien, du fonctionnaire et du scientifique évite le mot "planification". Cela n'empêche pas l'utilisation de plus en plus fréquente des instruments de la planification et ce, dans de nombreux domaines. Que nous parlions d'aménagement du territoire, d'agriculture, d'économies d'énergie, de transports ou d'environnement, nous nous heurtons toujours au même problème : il faut gérer de manière rationnelle des ressources limitées qui, du fait de leur rareté, sont sans prix sur le marché économique. S'il n'y a pas de marché, il faut le simuler, et si le marché local ou cantonal ne suffit plus, il faut le simuler au niveau national. C'est ce que fait la planification. Pourtant, la théorie et la pratique de la planification ont peut-être sous-estimé deux éléments : les ressources de mobilisation des structures locales et l'utilité de l'instrument du prix dans le domaine public. L'un des défis de la planification, et non des moindres, réside dans la combinaison d'éléments centralisés et décentralisés.

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BIBLIOGRAPHIE

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(1986) Politique des routes nationales, Acteurs et mise en oeuvre, Lausanne.

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LINDER W. (1987) La décision politique en Suisse, Genèse et mise en oeuvre de la législation (traduit de l'allemand par Jean Daniel DELLEY), Lausanne.

SCHARPF F. (1973) Planung im politischen Prozess, Frankfort.

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LES INSTRUMENTS DE LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE AU SERVICE D'UNE AMELIORATION

DE L'EFFICIENCE

par

Franz KOENIG

I. PLUS D'EFFICIENCE DANS LE SECTEUR PUBLIC:

UNE NECESSITE

Les collectivités publiques se voient reprocher depuis longtemps leur manque de comportement économique. La recherche d'une plus grande efficience s'est toutefois imposée avec plus d'insistance et de détermination durant ces dernières annéesl. Les raisons en sont notamment les suivantes:

A. En dépit des nouvelles tâches confiées au secteur public - communes, cantons et Confédération-, le citoyen n'est plus disposé à accepter des augmentations d'impôts. La même réticence se fait sentir dans le domaine de la parafiscalité qui a été largement développée durant cette dernière décennie en s'appuyant sur le principe du "paiement de la prestation par son utilisateur".

La croissance des recettes fiscales se trouve ainsi réduite, d'autant plus que les effets du tassement de la croissance économique et de la suppression de la progression à froid se font sentir.

1 A. HOFMEISTER (Editeur), "L'efficacité dans le domaine public, un échange international d'expériences", Publications de la société suisse des sciences administratives, vol. 8, Berne, 1988.

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Ces divers éléments requièrent par conséquent une utilisation plus économique et plus efficiente des moyens mis à disposition.

B. La marge de manoeuvre politique s'est retrouvée considérablement réduite durant ces dernières années. Ce resserrement est dû à la réduction de la marge financière certes, mais également aux contraintes institutionnelles, légales, économiques et sociales croissantes auxquelles sont confrontées les collectivités publiques, contraintes découlant en partie des rapides mutations enregistrées dans les domaines de la société, de la technique, de l'environnement et de l'économie, mutations auxquelles le secteur public n'a pas pu s'adapter. Ainsi, en lieu et place d'une politique active et innovatrice et d'une exécution efficace, on se borne à réagir, à apporter des palliatifs, et ce de manière souvent fort onéreuse pour les collectivités. Les structures, l'organisation, les procédures de décision et d'exécution et les instruments de gestion ont de la peine à suivre cette évolution. De surcroît, l'efficience ne constitue à ce jour une priorité ni pour notre Etat de droit, ni pour les règles de la démocratie parlementaire, ni pour notre administration bureaucratique.

Une multiplicité de dispositions légales ont été édictées afin que les pouvoirs publics puissent influencer de manière significative le comportement de l'individu, de la société, de l'économie et de l'environnement. Force est de constater toutefois que bon nombre de ces dispositions engendrent des problèmes, rendent difficile leur résolution et constituent un frein à l'efficience. En outre, les délibérations et les décisions parlementaires sont orientées essentiellement vers la recherche de solutions politiquement possibles et réalisables et non pas nécessairement de solutions plus économiques et plus performantes. Notre administration bureaucratique, enfin, est orientée prioritairement vers l'exécution des tâches et des prestations découlant des dispositions légales et des décisions politiques2. Bien souvent, on ne s'interroge même pas sur les coûts et les effets des prestations fournies qui, dans la plupart des cas, ne sont pas connus. L'activité administrative est rarement guidée par une volonté de produire des effets mais simplement dosée de manière globale

2 Il est intéressant de constater à quel point les caractéristiques typiques du système administratif, telles qu'observées par Max WEBER en 1956, sont encore pertinentes aujourd'hui. Cf. Max WEBER, Economie et société, Paris, 1971, p. 226.

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en fonction des moyens mis à disposition. Une efficience accrue exige par conséquent une adaptation de notre système légal, politique et bureaucratique ainsi que des instruments de gestion et de contrôle correspondants.

II. DEFINITION DE L'EFFICIENCE

Dans un tel contexte politique et administratif, on a essayé, parfois même été contraint à définir de manière claire et applicable la notion d'efficience dans le secteur public. Cette notion d'efficience ne doit pas s'appliquer uniquement à l'exécution mais également aux décisions et aux effets recherchés. En d'autres termes, il n'y a pas seulement lieu de se demander si les tâches et les prestations fixées par la loi ont été exécutées de manière efficiente (contrôle de l'exécution), mais aussi si les effets recherchés ont été produits par les moyens engagés (contrôle des effets) et si les effets visés correspondent aux objectifs fixés et aux problèmes réels (contrôle des objectifs). Dans ce sens, l'évaluation des politiques et le contrôle administratif sont étroitement liés.

La notion d'efficience telle que nous l'avons présentée dans le tableau annexé "Evaluation des politiques et contrôle administratif"J s'articule ainsi à trois niveaux, présentés sur l'axe vertical : décision, effet et exécution. Les principaux critères de mesure de l'efficience, présentés sur l'axe horizontal, sont les suivants : le degré de concordance, le degré d'effectivité et le degré d'efficience proprement dit qui se subdivise en degré d'efficacité et degré d'économicité.

3 Cf. Tableau n° 1 annexé: "Evaluation des politiques et contrôle administratif".

"Création d'un organe parlementaire de contrôle de l'administration. Initiative parlementaire des commissions de gestion", FF n° 9 vol. I, 6 mars 1990.

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III. INSTRUMENTS TRADITIONNELS ET MODERNES AU SERVICE DE L'EFFICIENCE

Comment améliorer l'efficience des décisions, des effets et de l'exécution dans notre système politique et bureautique ? Quels moyens et quelles mesures ont été adoptés à cet effet ces dernières années ? Les réponses à ces questions seront données, dans une optique cantonale, à partir d'exemples concrets issus du canton du Valais.

Le modèle suisse de compte harmonisé, accompagné d'une loi-modèle sur les finances des cantons, a largement contribué à améliorer l'instrument de décision, de direction et de contrôle des collectivités publiques. Ces documents ont été approuvés en 1977 par les directeurs cantonaux des finances dans le sens d'une recommandation aux cantons et aux communes en vue de leur application4.

A ce jour, vingt cantons et la majorité de leurs communes ont appliqué cette recommandation. La Confédération a prévu d'instaurer ce modèle dans le cadre du budget 1991. L'adoption de ce modèle de compte ne résulte pas d'une quelconque contrainte légale mais répond à un réel besoin des collectivités publiques d'être en possession d'un instrument d'information et de gestion efficace et d'un droit financier mieux codifié.

En Valais, la "loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton" (LGC) a été adoptée en 1980. Cette loi :

a) fixe les principes de la gestion administrative et financière auxquels doivent se conformer les décisions politiques, l'activité administrative ainsi que la surveillance et le contrôle;

b) prescrit l'introduction et l'adaptation d'instruments de gestion modernes (crédits d'engagement accompagnés d'analyses préalables et de préavis systématiques, budget, compte, plan financier, etc.) et règle leur interconnexion;

4 Conférence des directeurs cantonaux des finances (Suisse), Manuel de comptabilité publique, Tomes I et II, Berne, 1982.

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c) définit le contrôle et la surveillance internes et externes de la gestion administrative et financière.

A. Les principes de la gestion administrative et financière en tant que normes de décision, d'action et de contrôle

Les principes comptables et budgétaires traditionnels se bornent à réglementer la forme et le contenu du compte, du budget et des décisions budgétaires ; ils limitent le contrôle budgétaire et les tâches de surveillance du Parlement essentiellement au respect de la régularité et de la légalité du ménage financier. Ces principes, basés sur une politique financière empreinte de libéralisme, ne répondent plus aux impératifs d'une gestion moderne des collectivités publiques.

Ainsi, depuis quelques années, sont venus se greffer des principes plus sophistiqués de la gestion administrative et financière, notamment la proportionnalité (nécessité), l'efficacité et la rationalité, l'emploi économique et judicieux des fonds et l'urgences. Ces principes modernes prônent non seulement une exécution efficiente mais également des prises de décision politique orientées davantage vers des objectifs et des effets à atteindre.

L'examen de l'application de ces principes au niveau du législatif, de l'exécutif et de l'administration est pour l'heure très sommaire. Il se limite essentiellement aux nouveaux projets de lois et aux nouveaux engagements de dépenses.

Il est particulièrement difficile de modifier ou de remettre en question les lois existantes, les prestations fournies, les compromis politiques obtenus, les positions budgétaires atteintes ainsi que les structures administratives qui en découlent. Seule une volonté politique ferme aux trois niveaux est apte à le faire6.

5 Cf. tableau n° 2 annexé: "Principes de la gestion administrative et financière".

6 E. BUSCHOR, F. KOENIG, A. REY, E. RONDI, "Neue Finanzpolitik der Kantone", in: Staat und Politik, Bd. 29, Berne, 1984.

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L'application de ces principes est rendue difficile en raison des contraintes institutionnelles, politiques et administratives certes, mais aussi en raison des obstacles techniques auxquels ils sont confrontés. Nous pensons ici en particulier à la mesure empirique de l'efficience de l'activité publique, dont l'utilité ne peut souvent pas être évaluée en termes monétaires. De plus, très souvent, on ne peut établir un prix du marché pour les biens et les services publics si bien que l'on doit se contenter d'analyses coûts/avantages sommaires. Ces obstacles techniques sont dus en majeure partie à une conception encore trop théorique des méthodes d'évaluation et des méthodes de contrôle administratif. Il y a donc lieu, à notre avis, de développer des méthodes d'évaluation et des procédures de contrôles simples et facilement compréhensibles pour le citoyen et notre parlement de milice. Ces méthodes doivent être intégrées dans le processus de décision et de gestion de manière à apporter une motivation et une impulsion permanente pour une gestion plus efficiente et non pas à créer de nouvelles structures encore plus compliquées.

Une adaptation systématique des instruments traditionnels de gestion et une coordination avec les programmes et les décisions politiques est une condition essentielle pour une mise en application des normes de décision et d'action fixées.

B. Les instruments de la gestion administrative, de la gestion financière et du contrôle

Depuis quelques années, l'administration publique utilise un grand nombre d'instruments de gestion. La plupart d'entre eux ont été instaurés afin de surmonter des situations financières précaires ou de résoudre des problèmes de gestion. A des degrés très différents, ils contribuent à améliorer l'efficience dans le secteur public.

Nous allons à présent énumérer les principaux de ces instruments en nous concentrant plus particulièrement sur l'adaptation de ceux qui nous paraissent être les instruments de base, à savoir: le budget, le compte et le rapport de gestion, le plan financier et les lignes directrices du Gouvernement ainsi que le contrôle et la surveillance internes et externes.

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1. Le plafonnement global des recettes et des dépenses

Le plafonnement des recettes et le plafonnement des dépenses sont des instruments d'orientation globale de la gestion financière. Déclenchés souvent par le Parlement, ces plafonnements globaux - qui constituent un frein à l'évolution des dépenses et des recettes - n'ont pas un effet direct sur les tâches, les engagements et les structures administratives. En outre, une telle minimisation des recettes et des dépenses ne conduit pas nécessairement à une optimisation des objectifs, des effets et des prestations. A notre avis, de telles mesures entraînent plutôt une accumulation des engagements décidés mais non encore réalisés et de ce fait, un "vieillissement" des données techniques et financières des projets ainsi que des buts visés. La disposition légale stipulant qu'un crédit d'engagement devient caduc après huit ans ou dès que le but est atteint ou encore dès que l'autorité compétente l'a annulé', change peu cet état de fait. Le plafonnement global des recettes et/ou des dépenses a un effet prohibitif sur les nouveaux engagements qui n'est pas nécessairement synonyme d'efficience.

Dans le domaine du plafonnement des dépenses, deux instruments ont été développés aux Etats-Unis, l'un dénommé "Sunset legislation" (SL) et l'autre "le Budget Base Zero" (BBZ). Tous deux sont toutefois davantage orientés vers des objectifs et des effets que vers le plafonnement global.

Le "SL" limite les programmes publics dans le temps et exige un réexamen ou une suppression dès que les moyens de financement sont épuisés; le "BBZ" exige un réexamen systématique des projets et des prestations lors de l'établissement du budget. Ces instruments constituent un frein à l'augmentation systématique des positions budgétaires. Des dispositions concernant ces deux instruments sont contenues dans la LGC.

Notamment celles relatives au crédit d'objet et au crédit-cadres et aux tâches du Département des finances qui doit, entre autres, examiner, à l'intention du Conseil d'Etat, tous les projets qui ont une incidence financière sous l'angle de l'emploi économique et judicieux des fonds et de la charge financière9.

7 LGC, art. 16, ch. 4.

8 LGC, art. 17 et 18.

9 LGC, art. 34, ch. 3.

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2. Le plafonnement des effectifs

A l'instar du plafonnement des dépenses, le plafonnement des effectifs augmente l'efficience pour autant que l'on réalise des économies dans le cadre des prestations définies. La privatisation ou la réduction interne des tâches conduisent souvent, par cette mesure d'économie peu différenciée, à des paralogismes. Toutefois, à notre avis, un plafonnement des effectifs bien maîtrisé a contribué à réduire la forte croissance dans les dépenses du personnel et a contraint l'exécutif et l'administration à comprimer les réserves de postes de travail et à favoriser, du moins partiellement, la mobilité sectorielle du personnel. Dans certains cas, il a favorisé un réexamen des structures et des procédures surannées de l'administration.

Force est toutefois de constater que l'on se trouve encore bien éloigné, dans le secteur public, d'une politique du personnel motivante, politique présentant à notre avis encore un potentiel d'efficience considérableto.

3. Les analyses d'utilité et d'effectivité

L"'analyse de l'utilité" et I"'analyse de la valeur administrative" examinent les prestations des collectivités publiques, en particulier sous trois angles : - quelles sont les prestations de l'administration s'avérant effectivement

nécessaires ?

- quel degré de qualité doivent-elles au minimum atteindre ?

- quelle organisation, quelles procédures de travail doivent être instaurées afin de réaliser les prestations définies de la manière la plus avantageuse ?

L'analyse de la valeur administrative a été particulièrement utilisée durant ces dernières années dans les administrations publiquesll. Par rapport à

10 Cf. "Organisation de l'administration du canton du Valais", Rapport final de l'Institut Battelle, Genève, 1985 ; P. HABLUETZEL, "Die innovative Verwaltung", Verwaltung und Organisation 9/1989, pp. 220 ss.

11 Cf. projets "ORAL" et "EFFI" de la Confédération ; A. HOFMEISTER (Editeur)

"Effizienz im ôffentlichen Bereich, eine Methodendiskussion", Schriftenreihe der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften, Bd. 1, Berne,

1986.

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d'autres méthodes de rationalisation, elle a, entre autres l'avantage de ne pas être orientée vers des objectifs quantitatifs mais qualitatifs, notamment:

- des objectifs concrets et différenciés pour chacune des unités administratives ;

- des objectifs pour lesquels les moyens et les mesures correspondants ont été attribués ;

- des objectifs dont la réalisation ou la non-réalisation peuvent être contrôlées a posteriori.

Avec cette méthode, le "potentiel d'économies" n'est pas établi de manière globale mais sur la base d'économies concrètes sans toutefois réduire les prestations nécessaires et définies.

Les analyses d'effectivité examinent si les objectifs fixés dans les lois et les documents politiques ont été atteints ou dans quelle mesure nos lois, moyens et mesures favorisent la réalisation des objectifs fixés et des effets souhaités. Ces analyses sont relativement peu utilisées dans le secteur public, notamment pour les raisons suivantes :

- bien souvent les objectifs et les tâches sont décrits de manière lacunaire dans les bases légales ;

- les perspectives à long terme ne sont pas toujours exprimées de manière concrète et cohérente par les responsables politiques ;

- le mode de penser en termes d'exécution est encore rigide non seulement au niveau de l'administration mais également de l'exécutif et du Parlement ;

- les instruments de gestion traditionnels des collectivités publiques sont encore orientés essentiellement vers l'exécution des tâches fixées et moins vers une stratégie de gestion permanente.

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4. Eléments pour une gestion stratégique de l'administration

Nous ne vivons plus la période euphorique de planification des années 60.

Nous avons également franchi la période de scepticisme qui s'ensuivit et d'opposition à tout ce qui touchait à la planification. A ce jour, on s'efforce davantage - au niveau des communes, des cantons et de la Confédération - de planifier, d'exécuter et de contrôler dans le sens d'une direction stratégique de l'administration. Le plan financier, le budget, la comptabilité et le contrôle ont été élaborés comme instruments de gestion et étroitement coordonnés. En particulier dans les cantons avec les concepts de développement et les plans financiers régionaux, on a atteint non seulement une coordination horizontale (intercommunale) mais en partie aussi une coordination verticale des objectifs, des résolutions de problèmes, d'accomplissement des tâches et de la mise en oeuvre des moyens engagés12.

La direction par objectifs présuppose que les options ainsi que la nécessité matérielle et les priorités temporelles de l'activité administrative soient au préalable clairement définies pour les différents secteurs politiques au niveau de l'exécutif et du législatif. Ces options doivent découler des bases légales, être coordonnées politiquement dans le cadre de la conception directrice (planification à long terme) des lignes directrices (planification à moyen terme) de la discussion budgétaire (planification à court terme) et être définies par le biais d'un processus itératifl3.

La marge d'interprétation politique et matérielle, délimitée par les dispositions légales, est en règle générale plus importante que présumée.

Ce sont plutôt la rigidité des structures administratives et la lourdeur du système politique qui freinent l'exploitation flexible et adéquate des marges de manoeuvre données par la loi.

12 Le canton du Valais, par exemple, est organisé en huit régions socio- économiques qui réexaminent chaque quatre ans leurs concepts de développement économique spatial et financier sur lesquels se base le canton pour élaborer les lignes directrices et le plan financier.

13 A. MEIER, "Planung in Behürden und Verwaltung", Schriftenreihe Finanz- wirtschaft und Finanzrecht, Bd. 18, Berne, 1976, pp. 55 ss.

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Dès lors, une évaluation des effets de la législation doit être entreprise régulièrement14.

La deuxième phase de la gestion stratégique de l'administration consiste à transposer les options politiques fixées en objectifs d'exécution concrets et en allocation des ressources correspondantes. L'expérience nous montre, dans ce domaine, qu'une collaboration étroite entre les responsables politiques, les supérieurs et les collaborateurs de l'administration recèle encore un important potentiel de motivation.

Ces deux premières phases de la gestion stratégique doivent être doublées d'un contrôle de gestion systématique susceptible de vérifier :

- si les options et les priorités définies sont opportunes ;

- si elles sont à même de répondre aux objectifs fixés et de déployer les effets souhaités ;

- si l'allocation des ressources est efficiente.

Ce contrôle doit permettre de définir les mesures correctives adéquates aux niveaux de la décision, des effets et de l'exécution. De cette manière, il est possible d'influencer les décisions politiques et de "piloter" l'activité administrative non seulement de manière unilatérale par une mise à disposition différenciée de moyens mais, dans une plus grande mesure, par une analyse critique des résultats, des effets et des objectifs atteints ou non atteints.

Les instruments de gestion et de contrôle traditionnels, basés jusqu'à présent sur une conception statique de l'administration, ont été partiellement adaptés à cette conception dynamique de la gestion. Cette adaptation s'est avérée nécessaire non seulement en raison de la modification des fonctions de l'EtatlS mais également de l'instauration de normes de gestion modernes dans les collectivités publiques, normes auxquelles ces instruments doivent inéluctablement s'adapter.

14 L. MADER, L'évaluation législative. Pour une analyse empirique des effets de la législation, Collection juridique romande, Lausanne, 1985, pp. 97 ss.

15 Cf. Tableau n° 3 annexé : "Les fonctions des instruments de gestion et du contrôle".

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