Cette obligation commune aux zones de montagne et aux communes littorales se traduit différemment selon les milieux pouvant être concernés. Cette obligation, faute d’une définition claire de la part du législateur, a été largement précisée par la jurisprudence (a). Cette protection peuvent souffrir d’exceptions limitativement énumérées par le Code de l’urbanisme (b).
a. Une obligation commune aux différe nts zonages
Ce sont les articles L. 145-3 II338 et L. 146-4 I339 du Code de l’urbanisme qui prévoient cette obligation et ses exceptions. Il s’agit « d’un dispositif anti-mitage destiné à éviter une occupation désordonnée du sol »340. La limitation de l’urbanisme
338 « Sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée
des constructions existantes et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants.
Lorsque la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux.
Lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, les notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants doivent être interprétées en prenant en compte les critères mentionnés à l'alinéa précédent.
Les dispositions du premier alinéa ne s'appliquent pas dans les cas suivants :
a) Lorsque le schéma de cohérence territoriale ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels ; l'étude est soumise, avant l'arrêt du projet de schéma ou de plan, à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites dont l'avis est joint au dossier de l'enquête publique ; le plan local d'urbanisme ou la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude ;
b) En l'absence d'une telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, si le respect des dispositions prévues aux I et II ou la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante ;
c) Dans les communes ou parties de commune qui ne sont pas couvertes par un plan local d'urbanisme ou une carte communale, des constructions qui ne sont pas situées en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants peuvent être autorisées, dans les conditions définies au 4º de l'article L. 111-1-2, si la commune ne subit pas de pression foncière due au développement démographique ou à la construction de résidences secondaires et si la dérogation envisagée est compatible avec les objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II. La capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles mentionnés aux I et II du présent article.».
339 « L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages
existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement.
Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l'accord du préfet après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. Les dispositions du premier alinéa ne font pas obstacle à la réalisation de travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d'origine animale ne soient pas accrus. »
340 H. C
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qui en découle apparaît donc comme un moyen de protection efficace contre la disparition d’espaces naturels convoités.
La rédaction des dispositions pertinentes diffère quelque peu. L’article L. 145-3 III fait référence aux « hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants », alors que l’article L. 146-4 I évoque les « agglomérations et villages existants ». Malgré cette différence dans l’évocation de l’urbanisme préexistant pouvant servir de base à une urbanisation en continuité, on peut relever l’absence commune de définition de l’urbanisation visée par ces textes. Il est donc revenu à la jurisprudence de clarifier ce point.
La jurisprudence, pour déterminer si une opération doit être considérée comme une urbanisation, peut se référer :
soit à la parcelle, d’un P.O.S. ou d’un P.L.U., concernée par l’opération et celle-ci sera alors appréciée par rapport au C.O.S et à la superficie des fonds sur lesquels l’urbanisation est envisagée, ce qui semble être le cas de nombreuses jurisprudences concernant l’urbanisation en montagne341 ;
soit à la construction envisagée et c’est alors la surface hors d’œuvre qui est analysée, ce qui paraît correspondre à l’approche de la jurisprudence en matière d’urbanisme littoral342.
Quant aux critères permettant une urbanisation en continuité, la jurisprudence est venue apporter quelques éléments de clarifications. Dans tous les cas de figure, une urbanisation diffuse ou composée de quelques habitations343 ne saurait jamais être considérée comme permettant une extension de l’urbanisation344. Une urbanisation en continuité présuppose donc l’existence d’une certaine densité de l’urbanisation. Par conséquent, elle ne peut être satisfaite que par une urbanisation existante et non à
341 Voir : CE, 14 décembre 1992, Commune de Saint-Gervais-les-Bains, req. n° 115359, Rec., tables ; CE,
7 octobre 1994, Rochet, req. n° 97646.
342 Voir : CAA Nantes, 27 décembre 2002, M. et Mme Mary, req. n° 98NT02744, A.J.D.I., 2004, n° 11,
p. 492. TA Rennes, 14 mai 1997, Trelhu, req. n° 912312, Droit de l’environnement, 1997, n° 52, p. 14.
343 S. P
LUNIAN, « La notion de « groupe de constructions » pour l’application des règles prescrivant
l’urbanisation en continuité », Droit administratif, août 2006, n° 8, comm. n° 142.
344 CE, 7 octobre 1994, Rochet, req. n° 97646 ; CE, 9 octobre 1996, Union vie et nature, req. n° 161555,
venir345 et non interrompue par des éléments naturels346 ou artificiels347.
La commune n’est donc pas libre dans la détermination de ses projets d’urbanisation puisqu’elle est soumise à cette obligation. Il existe, toutefois, des exceptions permettant de contourner cette contrainte348.
b. Des exceptions liées au développement économique de ces zones ou à certaines activités
Les exceptions apportent une certaine autonomie aux communes qui peuvent prévoir, de ce fait, une urbanisation en dehors des espaces déjà urbanisés préexistants.
Il existe deux exceptions communes aux deux zonages : Les ouvrages liés à certaines activités et la création d’un hameau nouveau intégré à l’environnement.
Les activités spécifiques n’étant pas concernées par les obligations des lois « montagne » et « littoral » sont limitativement énumérées aux articles L. 145-8 et L. 146-8 du Code de l’urbanisme et il est impératif que leur localisation dans en zone de montagne ou sur le littoral soit rendu nécessaire par une nécessité technique.
Pour les zones de montagne, sont ainsi prévues « les installations et ouvrages nécessaires aux établissements scientifiques, la défense nationale, aux recherches et à l’exploitation de ressources minérales d’intérêt national, à la protection contre les risques naturels et aux services publics autre que les remontées mécaniques ».
Pour le littoral, il s’agit des « installations, constructions, aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile et ceux nécessaires au fonctionnement des aérodromes et des services publics portuaires autres que les ports de plaisance ».
345 CE, 9 novembre 1994, Costantini et autre, req. n° 121297.
346 CAA Marseille, 28 juin 2001, M. et Mme Mandonna, req. n° 98MA00353 (pour une parcelle située à
80 mètres de parcelles construites mais séparées par des boisements) ; CAA Bordeaux, 17 janvier 2002, M. Isabal, req. n° 99BX00487 (pour une parcelle séparée des autres par un ruisseau).
347 CAA Lyon, 15 mars 1994, Brunet, req. n° 93LY00559 (pour des terrains situés de l’autre côté d’une
voie départementale).
348 B. D
ROBENKO, « les paradoxes de la légalité en droit de l’urbanisme », in mélanges en l’honneur de
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On constate que sont ainsi répertoriées deux catégories d’activités : celles liées à la défense nationale et celles liées à des activités jugées d’un intérêt supérieur à celui de la protection de ces espaces.
La création d’un hameau nouveau intégré à l’environnement et de taille limitée349 ne répond pas aux mêmes exigences selon les espaces concernés.
Pour le littoral, l’article L. 146-4 I, ne prévoit pas de conditions particulières pour la mise en place d’un tel hameau, mais offre le choix à la commune entre le développement de l’urbanisation en continuité ou par le biais des hameaux nouveaux.
Les dispositions relatives à la loi montagne, par le biais de l’article L. 145-3 III, ouvrent cette possibilité aux communes lorsque celles-ci sont dotées d’un P.L.U. ou d’une carte communale et si ces hameaux doivent être envisagés dans le cadre de la préservation de l’agriculture et de la préservation des espaces, paysages et milieux montagnards protection ou lorsqu’ils sont rendu nécessaire du fait de la protection contre les risques naturels.
Ce même article instaure une autre exception permettant aux communes de zones de montagne de ne pas être tenues par l’obligation d’urbanisation en continuité.
Elle est possible lorsque le SCOT ou le P.L.U. comporte une étude permettant de justifier la nécessité de prévoir une urbanisation qui ne soit pas en continuité mais respectueuse des objectifs de préservation de l’agriculture et de préservation des espaces, paysages et milieux caractéristique du patrimoine naturel et culturel montagnards et avec ceux de protection contre les risques naturels.
Certaines constructions peuvent être autorisées en discontinuité dans les communes qui ne seraient pas couvertes par un P.L.U. ou une carte communale si le commune ne subit pas « de pression foncière due au développement démographique ou à la construction de résidences secondaires »350. Ces constructions doivent respecter les mêmes conditions que celles prévues dans l’hypothèse précédente.
349 Si la taille est limitée, ce hameau ne peut être toutefois pas être caractérisé s’il ne comporte que
quelques constructions puisqu’il ne pourra être considéré comme autonome. CE, 24 mars 1989, Ministre de l’Équipement c/ M Rochet, req. n° 71717 ; CAA Lyon, 8 avril 1997, Commune de Margencel et Mr et Mme Duchamp, req. n° 98LY02094.
350 B. D
On retrouve une exception liée à l’agriculture dans la législation concernant le littoral. En effet, l’article L. 146-4 I prévoit aussi une telle possibilité de déroger à la règle dans le cas de constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui seraient incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Il n’y a aucune décentralisation puisque cette autorisation ne peut être accordée qu’avec l’accord du préfet, accord qui sera refusé « si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages »351.
Une dernière exception a été prévue pour permettre un type particulier de développement économique de la montagne : la création d’une unité touristique nouvelle. L’article L. 145-9 du Code de l’urbanisme précise que sont considérées comme telle les opérations ayant pour objet la construction de surfaces destinés à l’hébergement touristique ou un équipement touristique comprenant des surfaces de plancher, mais aussi les remontées mécaniques ou les aménagements touristiques ne comprenant pas de surfaces de plancher et dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État.
Cette possibilité est relativement encadrée. Pour qu’elle puisse être mise en place par la (ou les) commune(s), il faut qu’elle ait été prévue par un SCOT352. Si tel n’est pas le cas, cette unité touristique nouvelle ne pourra exister qu’après autorisation du préfet353.
Le législateur, au-delà de cette obligation d’urbanisme en continuité ne laissant aux communes qu’une liberté très encadrée, a prévu d’autres obligations pour les zones littorales.
351 L. 146-4 I du Code de l’urbanisme.
352 Article L. 145-11 et L. 145-12 du Code de l’urbanisme. 353 Article L. 145-11 du Code de l’urbanisme.
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