des communes
La définition des zones littorales repose principalement sur le concept de commune littorale. Mais, à lecture de l’article L. 146-1 du Code de l’urbanisme et de l’article 2 de la loi du 3 janvier 1986, on peut identifier deux types de communes : celles qui sont considérées comme communes littorales du simple fait de leur riveraineté avec la mer (a) et celles prises en compte au titre de leur participation aux équilibres économiques et écologiques littoraux (b).
a. Un mode de définition des zones littoral reposant sur la contrainte des communes riveraines de la mer ou de certains étangs et lacs
L’article L. 146-1 du Code de l’urbanisme renvoie, pour la définition des communes littorales, à l’article 2 de la loi du 3 janvier 1986317. Cet article prévoit que « sont considérées comme communes littorales, au sens de la présente loi, les communes de métropole et des départements d’outre-mer :
- riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1000 hectares
- (…) ».
Cette définition est simple et ne paraît pas soulever de quelconques difficultés, puisque le seul contact avec la mer, un étang salé ou certains plans d’eau intérieurs
317 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, op. cit.
suffit à qualifier une commune de commune littorale.
On peut ainsi les qualifier de commune littorale de plein droit. L’absence de complexité de cette définition est réelle depuis que la controverse relative à la limite transversale de la mer, délimitant notamment le rivage de la mer, s’est éteinte318.
Il existe pourtant une difficulté particulière concernant les plans d’eau intérieurs d’une superficie de plus de 1000 hectares, plus précisément avec les huit lacs de montagne d’une superficie de plus 1000 hectares319. Ils ont, dans un premier temps, été soumis à la législation sur la montagne issue de la loi du 9 janvier 1985, puis, un an plus tard aux dispositions de la loi littoral du 3 janvier 1986.
Ces deux lois s’appliquaient cumulativement sur ces espaces jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi sur le développement des territoires ruraux. L’applicabilité conjointe de ces deux lois n’était alors pas source de problèmes juridiques, mais a soulevé la contestation des élus locaux jugeant cette situation trop contraignante dès lors qu’il s’agissait de prévoir l’édification de constructions ou d’équipements aux bords de ces lacs. Le rapport GÉLARD320 prenait comme exemple la grande difficulté, pour les élus, de mettre en place des stations d’épuration dans ces zones321.
La loi du 23 févier 2005322 est venue restreindre l’application de la loi montagne autour des lacs de plus de 1000 hectares323. L’article L. 145-1 al. 2, issu de cette loi, prévoit qu’« autour des lacs de montagne d'une superficie supérieure à 1 000 hectares, un décret en Conseil d'Etat délimite, après avis ou sur proposition des communes
318 Décret n° 2004-309 du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des
lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières,
J.O.R.F. du 30 mars 2004, p. 6079.
319 Annecy, Bourget, Granval, Léman, Naussac, Sarans, Serre-Ponçon et Vassivière. Ils représentent la
moitié des lacs de plus de 1000 hectares. Voir P. GÉLARD, « l’application de la loi littoral : pour une
mutualisation de l’aménagement du territoire », rapport du Sénat n° 421, 21 juillet 2004, p. 40.
320 P. G
ÉLARD, « l’application de la loi littoral : pour une mutualisation de l’aménagement du
territoire », op. cit..
321 Selon ce rapport, les différentes contraintes liées à l’application de ces lois et à la nature du relief
contraindraient les élus à prévoir l’acheminement des effluents à une altitude d’environ 1500 mètres, de les traiter puis de les redescendre vers le lac. P. GÉLARD, ibid.
322 Loi n° 2005-157, du 23 février 2005, relative au développement des territoires ruraux, J.O.R.F. du 24
février 2005, p. 3073.
323 Elle ne s’applique qu’aux seuls lacs de plus de 1000 hectares bien que cette application conjointe des
lois montagne et littoral concerne aussi certaines communes qualifiées de littoral du fait de leur riveraineté avec la mer, comme en Corse par exemple.
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riveraines, en tenant notamment compte du relief, un secteur dans lequel les dispositions particulières au littoral figurant au chapitre VI du présent titre s'appliquent seules. Ce secteur ne peut pas réduire la bande littorale de 100 mètres définie au III de l'article L. 146-4. Dans les autres secteurs des communes riveraines du lac et situées dans les zones de montagne mentionnées au premier alinéa, les dispositions particulières à la montagne figurant au présent chapitre s'appliquent seules. ».
Par conséquent, la loi « montagne » s’applique seule pour les lacs d’une taille inférieure à 1000 hectares et la loi « littoral » s’applique seule aux abords des lacs d’une taille supérieure à 1000 hectares.
Toutefois, un décret en Conseil d’État doit intervenir pour délimiter l’étendue de cette application de la loi littoral. Depuis le décret du 1er août 2006324, cette délimitation peut résulter d’une initiative de l’État ou de l’initiative « concordante » des communes riveraines de ces lacs.
Cette réforme de l’article L. 145-1 prévoit peu de critères pour délimiter les secteurs dans lesquels la loi littoral demeurera applicable. Elle se borne à préciser qu’ils ne peuvent être réduits à la bande des 100 mètres et qu’il doit être, notamment, tenu compte du relief lors de leurs délimitations. Comme le précise Patrick HOCREITÈRE, l’utilisation de « l’adverbe « notamment » n’exclut pas de prendre en compte d’autres critères, telle la distance par rapport aux rives des lacs, la visibilité ou la covisibilité appréciée à la fois des rives ou de l’intérieur des terres, la configuration particulière des lieux et en particulier les lignes de crêtes (non limitées forcément à la première), l’existence ou non de coupures physiques (routes, voies ferrées,…), etc. »325.
Cette absence de précision des critères de détermination des secteurs d’application de la loi devra être palliée par la jurisprudence dans un avenir proche.
On peut constater que cette réforme fait prévaloir le souci du développement sur celui de la protection puisque la loi littoral semble à plusieurs égards plus protectrice que la loi montagne. Philippe BILLET fait ainsi remarquer que « le régime des coupures d’urbanisme ou celui de l’obligation de classer en espaces boisés classés les parcs et ensembles boisés les plus significatifs de la commune ou encore le régime de la
324 Décret n° 2006-993 du 1er août 2006 relatif aux lacs de montagne pris pour l’application de l’article
L. 145-1 du Code de l’urbanisme, J.O.R.F. du 5 août 2006, p. 11719.
325 P. H
OCREITÈRE, « L’abrogation partielle de la loi littoral autour des lacs de montagne de plus de 1000
réalisation des routes nouvelles ou, enfin, celui des espaces remarquables »326 ne trouveront plus à s’appliquer sur certaines parties du territoire des communes riveraines des lacs.
À une définition de l’applicabilité de la loi littoral en montagne basée, à l’origine, sur la commune littorale et sa riveraineté avec le lac de plus de 1000 hectares , succède une définition reposant sur des secteurs ayant un lien géographique étroit avec ce lac. On est alors plus proche de la définition de l’applicabilité de la loi montagne que de la loi littoral, la commune n’étant plus au centre de cette définition.
Pour l’instant, l’unité communale demeure dans les autres modes de détermination de l’applicabilité de la loi littoral où les critères économiques et écologiques semblent prédominants. Mais ce n’est pas le seul critère de différenciation entre les deux procédures puisque les communes y interviennent.
b. Un mode de dé finition de s zones littoral reposant sur la contrainte ou l’autodétermination des communes participant aux équilibres économiques et écologiques littoraux ?
Deux autres catégories de communes littorales sont prévues par les articles 2 de la loi du 3 janvier 1986 et L. 146-1 al. 2 du Code de l’urbanisme. Il s’agit des communes riveraines des estuaires et des deltas et des communes qualifiées par Jean- Marie BÉCET327 de « rétro-littorales ».
L’article 2 de la loi du 3 janvier 1986 prévoit que « sont considérées comme communes littorales, au sens de la présente loi, les communes de métropole et des départements d’outre-mer :
- (…)
326 P. B
ILLET, « La mer à la montagne ou la nouvelle application de la littoral aux abords des lacs de
montagne. À propos du décret n° 2006-993 du 1er août 2006 relatif aux lacs de montagne pris pour
l’application de l’article L. 145-1 du Code de l’urbanisme », JCP Administration et collectivités territoriales, septembre 2006, p. 1140.
327 J.-M. B
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- riveraines des estuaires et des deltas lorsqu’elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux. La liste des communes est fixée par décret en Conseil d’État, après consultation des conseils municipaux intéressés. »
Quant à l’article L. 146-1, il précise que les dispositions particulières au littoral s’appliquent « dans les communes qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux, lorsqu’elles en font la demande auprès du représentant de l’État dans le département. La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d’État, après avis du conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ».
La difficulté dans la détermination des communes littorales riveraines des estuaires provenait de l’énorme retard pris dans l’édiction du décret devant fixer la liste de ces communes328. Il a fallu attendre le 29 mars 2004 pour que celui-ci soit adopté329, soit dix-huit ans après la loi littoral et après que le Conseil d’État eut enjoint le Premier ministre de prendre ce décret330, 331. Le débat portait sur la délimitation entre la riveraineté de la mer et la riveraineté des estuaires qui a aussi été déterminée par décret à la même date332. Il ne subsiste aucune obscurité sur cette question qui ne fait plus l’objet de contestations.
Les communes sont simplement consultées. La recherche de leur avis semble être l’une des cause du retard dans la procédure de détermination des communes littorales au titre de cette procédure333 ; toutefois, celui-ci n’est qu’un avis simple et n’emporte aucune conséquence en cas de refus des communes d’être considérées comme communes littorales puisqu’il ne lie pas l’administration centrale chargée d’élaborer le décret
328 Voir à ce sujet L. P
RIEUR, « droit et littoral : recherches sur un système juridique », op.cit., p. 63.
329 Décret n° 2004-309 du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des
lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières,
J.O.R.F. du 30 mars 2004, p. 6079.
330 CE, 28 juillet 2000, Association France-Nature Environnement, req. n° 204024, B.J.D.U., 5/2000,
p. 306.
331 F.-F. L
ISSOUCK, « le littoral entre protection renforcée et pression de l’urbanisme. Réflexion sur la
portée des décrets d’application de mars 2004 », R.J.E., 1/2005, p. 34.
332 Décret n° 2004-311 du 29 mars 2004 fixant la liste des communes riveraines des estuaires et des deltas
considérées comme littorales en application de l’article L. 312-2 du code de l’environnement et la liste des estuaires les plus importants au sens du IV de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, J.O.R.F. du 30 mars 2004, p. 6082.
333 J.-M B
nécessaire à leur détermination334.
La détermination des communes « rétro-littorales » ne soulève pas non plus de problèmes particuliers et permet une meilleure prise en compte du littoral dans sa globalité et dans sa complexité, même si cette dernière demeure dépendante de la volonté des communes d’adhérer ou non au dispositif de protection du littoral mis en place par la loi du 3 janvier 1986.
Le critère de participation aux équilibres écologiques du littoral n’est pas défini par l’article L. 146-1 du Code de l’urbanisme. Mais, il semble raisonnable de s’appuyer sur l’énumération des espaces et milieux à préserver de l’article L. 146-6 qui prévoit la protection de milieux qui dépassent la simple riveraineté avec la mer comme « les forêts et zones boisées côtières (…), les marais, les vasières, les zones humides (…), les zones de repos, de nidification et de gagnage de l’avifaune désignées par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ».
Cette référence, faite dans les deux définitions précitées des communes littorales, à la notion d’équilibre écologique laisserait à penser que « le champ d’application des dispositions d’urbanisme propres au littoral n’est pas conditionné par la qualification de commune littorale mais par celle d’écosystème côtier 335». Suite à cette observation, Jean-Marie BÉCET s’interroge sur le point de savoir si le critère finaliste n’est pas venu se substituer au critère formel336. Si tel était le cas, l’applicabilité de la loi littoral s’étendrait à l’écosystème littoral pris dans son intégralité sans que cette délimitation soit limitée par le territoire d’une commune.
Pour cet auteur, cela ne saurait être le cas puisque la qualification de communes littorales, pour celles qui ne sont pas riveraines de la mer ou d’un estuaire, demeure facultative. Le législateur, s’il avait fait ce choix, aurait pu définir comme communes littorales toutes les communes des cantons côtiers337.
Pourtant, la réforme, introduite en 2005 et 2006 à propos de l’application de la loi littorale en zone de montagne, semblerait indiquer que le législateur s’éloigne du critère formel de la commune littorale évoqué par l’auteur. Mais l’on doit constater que la délimitation des espaces concernés n’est pas liée à une quelconque approche
334 E. L
E CORNEC, « Loi littoral : définitions, applicabilités, contrôles », JurisClasseur Environnement,
fasc. 510-10.
335 J.-M B
ÉCET, « Le droit de l’urbanisme littoral », op. cit. p. 33.
336 Ibid. 337 Ibid.
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écologique, sinon il aurait fallu prendre en compte l’arrière-pays puisqu’il a une influence non négligeable sur ces derniers. Bien au contraire, la réforme est venue réduire l’application « ratione locci » de la loi littoral.
La centralisation de la procédure de détermination des communes littorales est indiscutable. En effet, si la commune doit en faire la demande, celle-ci sera nécessairement examinée par le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et surtout par le préfet ; ces derniers, logiquement, examineront l’effectivité de la participation aux équilibres économiques et écologiques du littoral des communes candidates, laissant entrevoir un possible refus de cette qualification. Il faut signaler que pour l’instant aucun décret n’a encore été adopté en vertu de ces dispositions et par conséquent aucune commune « rétro-littorale » n’est, pour l’instant, concernée par la loi littoral.
Les dispositions, particulières applicables à ces zones, offrent une protection de ces espaces en encadrant l’urbanisation. Elles limitent ainsi la liberté des communes dans leurs choix.
B. Une protection imposée par une réglementation spécifiqu e de l’urbanisme communal
Les lois montagne et littoral prévoient toutes deux qu’une commune ne peut envisager qu’un urbanisme en continuité dans les zones principales (1).
La loi littoral va plus loin et prévoit aussi des règles qui ne seront applicables qu’à ces seules zones (2).