Le législateur a souhaité mettre en place deux zonages complémentaires au sein des zones littorales pour apporter une protection particulière à certains espaces. Ces zonages s’accompagnent de mesures limitatives de l’urbanisme et doivent être pris en compte dans les documents locaux d’urbanisme. Il s’agit d’une protection croissante en fonction de la proximité du rivage. Le législateur a imposé aux communes l’inconstructibilité de la bande des 100 mètres (a) puis l’extension limitée de l’urbanisme dans les espaces proches du rivage (b).
a. La bande de s 100 mètres
Ce zonage n’est pas une innovation de la loi du 3 janvier 1986. La directive d’aménagement national relative à la protection et à l’aménagement du littoral prévoyait l’instauration d’une zone d’une profondeur de l’ordre de 100 mètres384, 385. Il est à noter que ce zonage écologique n’est pas défini par sa qualité intrinsèque mais par sa distance par rapport au rivage. Sa qualité écologique n’en est pas, pour autant, contestée.
L’article L. 146-4 III du Code de l’urbanisme impose l’inconstructibilité dans une bande de 100 mètres qui s’applique tant aux rivages de la mer qu’aux plans d’eau intérieurs soumis aux dispositions de la loi littoral. Les 100 mètres doivent, selon cet article, être calculés « à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs ».
La jurisprudence est venue préciser que le calcul devait se faire sans considération des reliefs du terrain, par exemple, une falaise quasi-verticale, et d’une hauteur importante, qui serait située au bord du rivage ne devra pas être prise en
384 Décret n° 79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d’aménagement national relative à la
protection et à l’aménagement du littoral, J.O.R.F. du 26 août 1979, p. 2098.
385 Y. T
ANGUY, « Inconstructibilité dans la zone des 100 mètres : la jurisprudence du tribunal
compte même si cette dernière est d’une hauteur importante386, le calcul devant être fait « jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles »387.
Un plan local d’urbanisme peut prévoir l’extension de cette zone si la sensibilité du milieu ou l’érosion des côtes la rend nécessaire388. Ce document ne peut prévoir une zone inférieure à 100 mètres, contrairement aux dispositions de la directive sur la protection et l’aménagement du littoral qui prévoyait cette hypothèse lorsqu’elle était explicitement justifiée par des « motifs urbanistiques ou des contraintes topographiques »389.
Pour Jean-Marie BÉCET, l’État pourrait fixer cette extension vers l’intérieur des terres par le biais d’une D.T.A. qui s’impose, selon l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme, aux documents locaux d’urbanisme390.
Selon cet auteur391, les communes qui souhaiteraient élargir ce zonage ne peuvent le faire que dans les cas énumérés par le Code. On ne peut, en la matière, s’appuyer sur la jurisprudence. En effet, le Conseil d’État, dans un premier arrêt, précise que « ces dispositions n’ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet d’interdire aux auteurs d’un plan d’occupation des sols de délimiter une zone littorale ND inconstructible excédant la largeur de 100 mètres à compter du rivage, alors même qu’aucun motif lié à l’érosion des côtes ou à la « sensibilité du milieu » ne serait invoqué »392. Mais dans une seconde espèce393, celui-ci se borne à effectuer un « contrôle normal de l’utilisation de cette faculté par rapport aux critères législatifs »394.
L’inconstructibilité de la bande des 100 mètres ne s’applique pas à tous les
386 CAA Nantes, 11 avril 1996, Association les Amis du pays entre Mès et Vilaine, Études foncières,
n° 75, juin 1997, p. 61.
387 CE, 22 octobre 1999, Commune de Penestin-sur-Mer et autres, req. n° 180422, 180447, Rec. tables. 388 Article L. 146-4 III al. 3 du Code de l’urbanisme.
389 Décret n° 79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d’aménagement national relative à la
protection et à l’aménagement du littoral, op. cit. 390 J.-M B
ÉCET, « Le droit de l’urbanisme littoral », op. cit., p. 158.
391 Ibid.
392 CE, 21 avril 1997, Conan et autres, req. n° 137565, B.J.D.U., 3/97, p. 220.
393 CE, 17 juin 1998, Association de défense des propriétaires langevillais, req. n° 169463, Rec., tables. 394 J.-M B
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espaces de la bande des 100 mètres : elle n’est prévue qu’en dehors des zones déjà urbanisées.
Pour déterminer ces espaces, le juge ne tient pas compte des zonages prévus dans les P.O.S. ou dans les P.L.U. mais se réfère à l’urbanisation existante dans ces espaces395. La jurisprudence a établi un critère principal permettant d’identifier le caractère urbanisé d’un espace : le voisinage de constructions en nombre suffisant. Parfois, certains critères secondaires sont utilisés pour confirmer le premier : il en est ainsi de la présence d’équipements publics ou du caractère de l’habitat régional.
De l’étude de la jurisprudence, on peut affirmer que la condition liée au voisinage de constructions ne peut être satisfaite lorsque ce voisinage n’existe que sur un seul côté du fonds396, même la contiguïté avec un lotissement ne suffit pas397. Il faut donc que le fonds se situe soit à l’intérieur d’une zone déjà urbanisée398 ou qu’il soit bordé d’une399 ou de plusieurs constructions sur plusieurs côtés400.
La présence d’équipements publics est parfois utilisée pour caractériser l’urbanisation d’une zone, tels les réseaux d’eau et d’électricité401. Si l’existence d’une route peut parfois être utilisée pour déterminer un espace urbanisé402, elle peut aussi, selon les cas, être entendue comme une rupture d’urbanisation403.
Le caractère de l’habitat régional a été utilisé dans certaines espèces. Le tribunal administratif de Bastia a précisé qu’eu « égard à la configuration particulière des lieux et au caractère individuel des constructions qui y sont implantées, qui entraînent nécessairement une forme d’habitat peu groupé, la partie du littoral où est prévue la
395 CE, 7 juin 1985, Ministre de l’urbanisme et du logement c/ Gautier, req. n° 48390, Rec., p. 806. 396 CE, 12 avril 1995, Kirche, req. n° 146508, B.J.D.U., 3/95, p. 191.
397 T. O
LSON, « Comment apprécier l’urbanisation dans la bande des 100 mètres ? Conclusions sur
CE, 12 janvier 2005, Commune d’Arzon, req. n° 226269 », B.J.D.U., 2/2005, p. 135.
398 CE, 21 juin 1989, Toujas, req. n° 74910 399 I. D
E SILVA, « Bande des 100 mètres : que faut-il entendre par « espaces urbanisés ? Conclusions sur
CE, 10 novembre 2004, Mme Olivier-Delmas, req. n° 258768», B.J.D.U., 2/2005, p. 94.
400 CAA Bordeaux, 13 juin 1996, Comité de liaison des étang Montpelliérains, req. n° 951147, B.J.D.U.,
5/96, p. 377.
401 CE, 21 juin 1989, Toujas, req. n° 74910 ou encore CAA Bordeaux, 13 juin 1996, Comité de liaison des
étangs Montpelliérains, req. n° 951147, op. cit.
402 TA Nice, 28 mars 1991, Association amitiés socialistes Laurentines, req. n° 902354, cité in N.
CALDERARO, « Loi littoral et loi montagne », op. cit., p. 197.
403 CE, 5 juillet 1995, Ministre de l’Équipement, du Logement et des Transports c/ Laurelli, req.
construction litigieuse peut être regardée comme constituant un espace urbanisé »404. De même, le tribunal administratif de Grenoble a qualifié d’espace urbanisé une zone dans laquelle « l’urbanisation existante n’est que diffuse en raison de la superficie des propriétés existantes »405.
Il existe deux autres exceptions, à cette inconstructibilité, prévues par les textes : les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Ces constructions ne pouvant être réalisées qu’après enquête publique, exigent une autorisation de construire express406.
L’exigence de la proximité immédiate de l’eau évoque le fait, à l’instar de la loi montagne, que tout développement économique n’est pas banni de ce zonage écologique comme le rappelle l’article 1 de la loi du 3 janvier 1986407. De l’étude de certaines décisions de la jurisprudence administrative408, on pourrait conclure que cette exigence se caractérise par « une nécessité technique impérative, indépendante de la question des coûts nécessaires à l’acheminement éventuel de l’eau de mer vers l’intérieur »409. Par conséquent, seule l’impossibilité technique de l’implantation d’une construction en d’autres lieux permettrait la réalisation d’une construction dans la bande des 100 mètres en dehors des espaces déjà urbanisés410.
Le juge recherche plutôt l’objet de l’activité. Ce qui est confirmé par le commissaire du gouvernement, Marcel Pochard, qui, se rappelant les propos du
404 TA Bastia, 23 septembre 1990, Préfet de Haute-Corse c/ Commune de Brando, req. n° 90340, cité in
N. CALDERARO, « Loi littoral et loi montagne », op. cit., p. 208.
405 TA Grenoble, 4 mai 1995, Pierre Suard, req. n° 943953, ibid. 406 Article R. 421-19 du Code de l’urbanisme.
407 « Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de
protection et de mise en valeur. La réalisation de cette politique d'intérêt général implique une coordination des actions de l'État et des collectivités locales, ou de leurs groupements, ayant pour objet : (…) la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l'érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine ; la préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l'eau ».
408 Voir notamment : CE, 19 mai 1993, Association les Verts Var, req. n° 124983, Rec., p. 162 (Pour une
station d’épuration avec rejet d’effluents en mer et dont l’administration n’allègue pas « que l’installation litigieuse exige la proximité immédiate de l’eau). TA Nice, 17 décembre 1987, req. n° 1452/87/II (« un centre de thalassothérapie ne saurait être regardé, eu égard aux possibilités techniques, comme une installation exigeant, impérativement, la proximité immédiate de l’eau »)
409 H. C
OULOMBIE et J.-P. REDON, « Le droit du littoral », Litec, 1992, p. 149.
410 A. G
RABOY-GROBESCO, « Les équipements autorisés sur le littoral, la notion de proximité immédiate
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rapporteur du projet de loi devant l’Assemblée nationale, précisait qu’il était important « de conserver à tout prix leur place sur le littoral à ce qu’il appelle [le rapporteur du projet de loi] « les activités traditionnelles liées à la mer » (…)par opposition aux activités nouvelles du type grande industrie ou tourisme »411.
Cette vision n’est pas sans rappeler l’article R. 146-2 d) 2ème alinéa. Cet article fait notamment référence aux zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d’élevage d’ovins de prés salés et aux constructions et aménagements liés à ces activités traditionnellement implantées dans ces zones. Il termine en exprimant une condition à leur implantation, à savoir que leur localisation doit être rendue « indispensable par les nécessités techniques ».
Loïc PRIEUR estime que cette nécessité technique doit être nuancée par le « coût du recul de l’installation » qui doit demeurer compatible avec sa rentabilité412. Cette vision technique et économique de l’exigence de la proximité immédiate de l’eau a été utilisée par la Cour administrative d’appel de Nantes413 qui, dans un arrêt du 7 avril 1999, précise, à propos d’un projet d’aménagement lié aux activités de la pêche et de la conchyliculture, qu’il n’est pas démontré « que ces installations pourraient être implantées dans des conditions économiques normales sur des terrains plus éloignés du rivage ».
Il ressort de l’étude de ce zonage écologique que tout d’abord et malgré les quelques exceptions prévues, cet espace demeure relativement bien protégé par le Code de l’urbanisme. Ensuite, ce dispositif n’a pas fait l’objet d’une réelle décentralisation, les communes doivent se conformer au dispositif législatif et ne peuvent, en aucun cas, y déroger dans des situations autres que celles prévues par le Code de l’urbanisme. La commune ne dispose « d’aucune liberté d’appréciation » en la matière414. Les communes peuvent néanmoins adopter un schéma d’aménagement de ces zones prévoyant, de manière dérogatoire, le maintien ou la reconstruction d’une partie des équipements ou
411 M. P
OCHARD, « Qu’est-ce qu’une activité exigeant la proximité immédiate de l’eau ? Conclusions sur
CE, 23 juillet 1993, Commune de Plouguerneau c/ M. Roudaut et autres, req. n° 127513 », B.J.D.U., 1/1994, p. 3.
412 L. P
RIEUR, « Droit et littoral : recherches sur un système juridique », op. cit., p. 376.
413 CAA Nantes, 7 avril 1999, Association « collectif de protection de la pointe d’Argon, req. n°
97NT00926, 97NT01105.
414 L. P
constructions existantes s’ils « permettent de concilier les objectifs de préservation de l’environnement et d’organisation de la fréquentation touristique »415. Mais ici encore, le législateur n’a pas souhaité opérer une décentralisation complète puisque ce document doit être approuvé par décret en Conseil d’État416.
Le législateur a instauré un second zonage écologique qui n’exclut pas réellement, tout comme la bande des 100 mètres, toute perspective de développement économique.
b. Les e spaces proches du rivage
L’article L. 146-4 II du Code de l’urbanisme prévoit l’urbanisation limitée des espaces proches du rivage, sans toutefois définir cette catégorie d’espace.
Ce zonage écologique souffre d’une absence de définition dans ses limites territoriales417.
Jean-MarieBÉCET évoque cette difficulté et précise qu’elle apparaît dès que l’on tente de déterminer sa limite « côté mer »418. Il rapporte que cette épineuse question ne se posait pas les premières années et que la doctrine admettait largement l’absence de superposition entre la bande des 100 mètres et les espaces proches du rivage.
Plusieurs décisions sont venues troubler cette entente doctrinale en admettant l’application du régime spécifique aux espaces proches du rivage à des fonds situés au sein de la bande des 100 mètres ; plus précisément, le tribunal administratif de Nice a cumulé les dispositions relatives à ces deux zones que l’on pensait distinctes en appliquant le principe d’extension limitée de l’urbanisme à un espace urbanisé de la bande littorale419.
Pour autant, le Conseil d’État ne s’étant pas encore prononcé sur cette question,
415 Article L. 146-6-1 du Code de l’urbanisme. 416 Ibid.
417 P. F
RAISSEX, « Le juge administratif et l’article L. 146 du code de l’urbanisme : onze années
d’interprétation prétorienne », R.F.D.A., n° 14, juillet-août 1998, p. 836.
418 J.-M. B
ÉCET, « Le droit de l’urbanisme littoral », op. cit., p. 136.
419 TA Nice, 31 octobre 1996, Syndicat des propriétaires de la presqu’île de la Pointe Croisette, D.M.F.,
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la réponse n’est pas absolument certaine420 ; certains auteurs optent pour cette acception se basant « sur les contraintes liées à leur régime » puisque le Code de l’urbanisme fait référence aux activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, comme pour la bande des 100 mètres421. Cette solution renforcerait la protection apportée par cette dernière, car elle aurait pour effet de renforcer l’insconstructibilité de cette zone.
La définition des limites des espaces proches du rivage à l’intérieur des terres n’est guère plus aisée. L’unique indication réside dans le qualificatif « proche » qui n’apporte, en définitive, qu’une vague idée des limites de cet espace. Selon le commissaire du gouvernement Gilles LE CHATELIER, s’exprimant dans le cadre de ses conclusions sur l’arrêt « Commune de Gassin »422, quatre éléments doivent être pris en considération :
- le critère de visibilité, devant être pris en compte tant du rivage de la mer que de l’intérieur des terres ;
- le critère de distance, entendu à l’aune de l’article L. 146-7 du Code de l’urbanisme, c’est-à-dire deux kilomètres ;
- le critère du relief et de la configuration des lieux ;
- le critère de l’état antérieur des lieux et surtout des atteintes déjà portées à l’environnement.
Certains auteurs affirment que les critères écologiques sont d’une importance capitale423 et qu’il est « possible d’estimer que fait partie des espaces proches « la zone naturelle constituant un écosystème littoral quelle que soit sa profondeur vers l’intérieur des terres »424.
L’arrêt « Mme Barrière »425, appliquant ces principes, est venu apporter quelques précisions supplémentaire426. En effet, comme le précise Jean-Claude
420 J.-M. B
ÉCET, « Le droit de l’urbanisme littoral », op. cit. 421 G. L
E CHATELIER, « Conclusions sur CE, sect, 12 février 1993, commune de Gassin, req. n° 128251 et 129406 », J.C.P. édition générale, 1993 II, 22163.
422 CE section, 12 février 1993, Commune de Gassin, req. n° 128251, 129406, Rec., p. 26. 423 J.-M B
ÉCET, « Le droit de l’urbanisme littoral », op. cit. 424 H. C
OULOMBIÉ, P. TRONCHON, « Aménagement et protection du littoral », JurisClasseur Construction, 1996, fasc. 9-10.
425 CE, 3 mai 2004, Mme Barrière, req. n° 251534, Rec., tables. 426 H. C
BONICHOT, on peut maintenant affirmer que « ne peuvent être regardés comme [espaces proches du rivage], au sens de la loi, que ceux qui sont à faible distance du rivage mais aussi sont visibles de la mer et n’en sont pas séparés par des espaces déjà construits »427.
Si la détermination de cette catégorie d’espace offre à la commune un large pouvoir d’appréciation, puisqu’il lui revient de déterminer ce zonage dans son P.L.U., cette « liberté » peut n’être que temporaire, puisque l’État peut intervenir quand il le souhaite par le biais d’une D.T.A. qui viendrait définir ces espaces. La commune n’aurait alors comme seule option que d’apporter les modifications nécessaires dans son document d’urbanisme. De plus, la jurisprudence intervient largement dans la détermination de cette définition comme nous venons de la préciser.
La contrainte imposée par l’article L. 146-4 II est l’extension limitée de l’urbanisation. Le législateur est resté évasif et n’a pas déterminé les critères devant être retenus pour une telle qualification.
Une fois encore, la jurisprudence a dû rechercher des critères pouvant apporter une réponse à ce vide juridique. Le juge se base principalement sur une donnée physique constituée par la surface hors œuvre nette (S.H.O.N.) totale des constructions prévues qui ne doit pas être trop importante428. Mais, il peut aussi avoir recours à des critères complémentaires comme le caractère et la destination des bâtiments429 et les caractéristiques de la commune d’accueil430.
Cette extension, lorsqu’elle est admise, doit répondre à certains impératifs. Le Code différencie deux situations :
Lorsqu’il existe un P.L.U., la commune doit justifier et motiver l’extension prévue au vu de critères tenant à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité de l’eau. La commune est dispensée de cette obligation lorsque le P.L.U. est conforme aux dispositions d’un SCOT, d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec les dispositions d’un schéma de mise en
427 J.-C. B
ONICHOT, « Comment déterminer les « espaces proches du rivages » ? Observations sous
CE, 3 mai 2004, Mme Barrière, req. n° 251534 », B.J.D.U., 2/2004, p. 91.
428 CE section, 12 février 1993, Commune de Gassin, req. n° 128251, 129406, op. cit.
429 CE, 27 février 1995, Association de défense des quartiers de Fréjus, Fréjus-plage, Villepey et Saint-
Aygulf, req. n° 118644, D., 1995, n° 15, p. 100.
430 CAA Lyon, 8 avril 1997, Commune de Margencel et Mr et Mme Duchamp, req. n° 96LY02094,
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valeur de la mer (S.M.V.M.) prévoyant cette extension.
Lorsqu’il n’y a pas de document d’urbanisme, l’article L. 146-6 II prévoit que cette extension ne peut être réalisée qu’avec l’accord du préfet sur avis motivé de la commune et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Le préfet, s’il n’est pas tenu par la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité de l’eau, demeure naturellement tenu par le caractère limité de l’extension prévue431.
On peut affirmer que la décentralisation opérée au titre des espaces proches du rivage demeure ténue et lorsqu’elle existe la commune demeure soumise à des contraintes importantes.
Comme le note Jean-Marie BÉCET, les tribunaux administratifs et le Conseil d’État « se montrent (…) extrêmement réticents à admettre que l’extension nouvelle présente un caractère limité »432. Ce qui ne fait pas une place importante pour l’exercice d’un quelconque pouvoir discrétionnaire des communes.
Le législateur de 1986 a aussi prévu la détermination de zonages particuliers par la commune. Cette décentralisation n’existe pas réellement dans les faits puisque la commune est dans l’obligation de les adopter et ses choix sont alors limités.
B. L’instauration obligatoire de zonages écologique s complémentaires par la commune
La loi du 3 janvier 1983 a prévu des zonages adaptés aux particularités locales pour une meilleure prise en compte de la diversité des situations rencontrées sur le littoral.
431 CE, 29 mars 1993, Commune d’Argelès-sur-Mer, req. n° 128204, Rec., p. 1078. 432 J.-M. B
ÉCET, « Observations sous CE, 27 février 1995, Association de défense des quartiers de Fréjus,
Fréjus-plage, Villepey et Saint-Aygulf ; CE, 1er Juillet 1994, Ministre de l’environnement, du logement,
des transports et de la mer et commune du Lavandou ; TA Rennes, 16 novembre 1995, Association « les amis de Carantec », D.M.F., n° 558, mars 1996, p. 334.
On peut identifier deux catégories de zonages répondant à cette nécessité. La première est caractérisée par la volonté du législateur de prendre en compte des espaces dont la diversité et la qualité écologique justifient la protection (1).
La seconde catégorie correspond à une adaptation des zonages instaurés par le législateur que sont la bande des 100 mètres et les espaces proches du rivage aux particularités des départements d’outre-mer (2).