la loi littoral
L’applicabilité différente des dispositions du Code de l’urbanisme ne vaut que pour le littoral. En effet, les dispositions de la loi montagne prévues par le Code de l’urbanisme ne sont pas applicables dans les départements d’outre-mer.
Elle résulte principalement de l’article 98 de la loi du 9 janvier 1985 qui précise que « les articles 7, 23 à 26, 42 à 54, 71 à 75, 81 à 89 ne sont pas applicables dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ».
458 L. B
ORDEREAUX, « La circulaire du 15 septembre 2005 sur les espaces remarquables du littoral »,
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Il faut préciser que l’article 72 du Code de l’urbanisme est relatif au chapitre V inséré dans le titre IV du livre I du code de l’urbanisme, rendant ainsi inapplicables toutes les dispositions protectrices de ce dispositif.
L’inapplicabilité de ces textes vaut aussi pour la Guyane puisqu’il n’existe aucune définition des zones de montagne relative à ce département dans les articles 3 et 4 de cette loi de 1985, ce qui laisse supposer que le législateur n’a pas souhaité l’application de ces dispositions à ce département459.
Ainsi, les dispositions relatives à la préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine montagnard ainsi que le principe d’urbanisation en continuité ne trouveront pas à s’appliquer à ces espaces particuliers.
Le Code de l’urbanisme organise, à travers les articles L. 150-1 à L. 156-4, un régime dérogatoire pour les départements d’outre-mer basé notamment sur une plus grande prise en compte des nécessités du développement économique au détriment de la protection des espaces.
Ces dispositions particulières entraînent une plus grande liberté des communes du fait de contraintes moins importantes. Elles concernent la bande littorale (a) et les espaces proches du rivage (b).
a. L’adaptation de la bande côtière : de faibles prescriptions
Il existe, depuis le XVIIème siècle, une réserve domaniale dite « zone des 50 pas géométriques » rattachée au domaine de la couronne puis au domaine public de l’État, constituée par une bande de terrain de 81,20 mètres de large à partir du rivage de la mer460.
L’article L. 156-2 du Code de l’urbanisme prévoit qu’il « est déterminé une bande littorale comprise entre le rivage de la mer et la limite supérieure de la réserve domaniale dite des cinquante pas géométriques définie à l’article L. 86 du code du
459 D. B
LANCHET, « Le droit de l’urbanisme dans les départements et les régions d’outre-mer »,
D.A.U.H., n° 8, 2004, p. 222.
460 P. C
OLLIN, « Quel est le régime juridique de la zone des « cinquante pas géométriques ». Conclusions
sur CE, 18 févrer 2004, Consorts Gallet de Saint-Aurin, req. n° 256217 », Bulletin juridique des Collectivités territoriales, n° 5/2004, p. 325.
domaine de l’État. À défaut de délimitation ou lorsque la réserve domaniale n’a pas été instituée, cette bande présente une largeur de 81,20 mètres à compter de la limite haute du rivage ».
Le Code de l’urbanisme ne prévoit pas de possible extension de la bande littorale comme c’est le cas en métropole ; il y a donc superposition parfaite entre la réserve domaniale et la bande littorale même si leur régime juridique respectif diffère.
La première grande différence entre le régime de la bande littorale en métropole et celle des départements d’outre-mer réside dans l’absence « d’interdiction générale de construire »461.
Cette inconstructibilité, depuis la réforme apportée par la loi du 30 décembre 1996462, est uniquement prévue par l’article L. 156-2 du Code de l’urbanisme pour les espaces naturels ouverts sur le rivage et présentant le caractère d’une coupure d’urbanisme, c’est-à-dire une absence de construction même diffuse ou éparse.
On retrouve les mêmes exceptions que pour la bande des 100 mètres, à savoir les installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques auxquels s’ajoutent les équipements collectifs463. L’exigence de la proximité immédiate de l’eau de ces activités n’est plus requise. L’article L. 156-2 évoque cette possibilité pour les activités lorsqu’elles sont liées à l’usage de la mer, ce qui apparaît comme une condition nettement moins restrictive.
L’article L. 156-3 du Code de l’urbanisme prévoit la protection des « terrains à usage de plage, d’espaces boisés, de parcs ou de jardins publics », même lorsqu’ils sont situés dans une zone actuellement urbanisée. Mais, cette protection demeure précaire, puisque l’existence d’un intérêt public, exposé dans le cadre d’un P.L.U., peut justifier une autre affectation. Or, le développement économique, « y compris touristique, constitue un intérêt public »464.
Il est à noter que ces espaces peuvent toutefois être qualifiés d’espaces
461 J. L
ARRIEU, « Du nouveau à propos des « cinquante pas géométriques » dans les départements
d’outre-mer », Les petites affiches, n° 4, 6 janvier 1994, p. 9..
462 Loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la
zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer, J.O.R.F. du 1 janvier 1997, p. 24.
463 J.-B. A
UBY, « Le statut des espaces naturels littoraux : décrets n° 89-694 du 20 septembre 1989 et
n° 89-734 du 13 octobre 1989 », R.D.I., avril-juin 1990, p. 159.
464 J.-M. B
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remarquables ou caractéristiques en vertu de l’article L. 146-6 du Code de l’urbanisme qui demeure applicable dans les départements d’outre-mer.
Les articles L. 156-3 et L. 156-4 organisent les conditions de la constructibilité dans les zones déjà urbanisées ou soumises à une urbanisation diffuse qui sont, ici aussi, relativement difficiles à déterminer465.
Dans les zones déjà urbanisées des communes, la règle est que l’urbanisation est possible, dès lors qu’il s’agit de secteurs occupés ou équipés, pour un certain nombre d’activités énumérées par l’article L. 156-3 du Code de l’urbanisme.
Il s’agit « des services publics, des équipements collectifs, des opérations de réaménagement de quartier, de logement à caractère social et de résorption de l'habitat insalubre, des commerces, des structures artisanales, des équipements touristiques et hôteliers ainsi qu'à toute autre activité économique dont la localisation à proximité de la mer est justifiée par son usage ou par une nécessité économique de desserte par voie maritime ».
Cette possibilité laisse une plus grande liberté aux communes des départements d’outre-mer puisqu’elles peuvent prévoir la constructibilité dans des secteurs qui ne sont que simplement équipés, ce qui n’est pas le cas pour les communes de métropole466.
Dans les zones d’urbanisation diffuse, l’article L. 156-4 du code de l’urbanisme précise que l’urbanisation est possible pour les terrains situés à proximité des zones urbanisées des communes qui peuvent être affectées à « des services publics, des équipements collectifs ainsi que des commerces, des structures artisanales, des équipements touristiques et hôteliers ».
Cette possibilité n’est ouverte que si l’éventualité est prévue par un schéma régional, adopté par décret, valant schéma de mise en valeur de la mer. Là encore, on pressent la possibilité pour les communes d’accentuer le mitage du littoral avec des équipements relativement lourds467.
465 E. L
E CORNEC, « La loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone des 50
pas géométriques dans les départements d’outre-mer », D.M.F., n° 570, avril 1997, p. 422.
466 J.-M. B
RETON, « Urbanisme touristique littoral et environnement entre fait et droit : enjeux et limites
de la démarche normative (le cas de la Guadeloupe) », R.J.E., 1/2003, p. 62.
467 E. L
E CORNEC, « La loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone des 50
Dans tous les cas, des mesures compensatoires doivent être envisagées devant permettre le maintien de l’équilibre du milieu marin et terrestre. Cette notion n’est pas définie et laisse, ici aussi, une grande liberté aux communes dans leur réalisation.
On constate qu’à travers l’adaptation des dispositions prévues pour la bande des 100 mètres, le législateur a procédé à un plus important transfert de compétences en matière d’aménagement et de protection du littoral. Il a aussi prévu des assouplissements des règles relatives aux espaces proches du rivage.
b. L’adaptation des espaces proche s du rivage : l’absence de l’obligation d’urbanisation limitée
Une fois encore, l’adaptation aux particularités locales se traduit par une diminution des contraintes sur ces espaces densément peuplés puisque la majeure partie de la population de ces départements se situe sur le littoral des 93 communes concernées468.
L’article L. 156-2 du Code de l’urbanisme précise que les paragraphes I et II de L. 146-4 ne sont pas applicables aux espaces proches du rivage dans les départements d’outre-mer.
Cet article n’offre pas de définition de ces espaces, ni de critères pouvant en exprimer les contours géographiques.
Jean-Marie BÉCET propose, pour les déterminer, d’utiliser le critère du relief, « les espaces proches seraient alors compris entre la limite supérieure de la zone des cinquante pas et le début des pentes proches du littoral, lorsqu’elles se trouvent à moins de 2000 m du rivage »469. Cette définition permet, en effet, de tenir compte des spécificités locales en se basant sur un critère alternatif : la topographie des lieux ou leurs distanciations.
De l’étude de cet article L. 156-2, on peut déduire que la notion d’espaces proches du rivage ne s’applique pas à la bande littorale puisque les régimes applicables à ces espaces ne sont pas compatibles.
468Op. cit., p. 419.
469 J.-M. B
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Le qualificatif « limité » n’apparaît pas à l’article L. 156-2 pour définir les possibilités d’urbanisation. Ce qui signifie que le critère de superficie n’est pas aussi déterminant pour examiner la légalité des constructions dans les espaces proches du rivage d’outre-mer qu’en métropole.
Cet article remplace les dispositions applicables en métropole par deux possibilités d’urbanisation dans ces espaces proches du rivage :
- l’extension de l’urbanisation dans les secteurs déjà occupés par une urbanisation diffuse. On peut penser qu’il s’agit de constituer des zones homogènes, plus denses, permettant d’éviter l’édification de construction sur des espaces encore vierges.
- les opérations d’aménagement, si elles ont été préalablement prévues par le chapitre individuels du schéma d’aménagement régional valant S.M.V.M.. Les opérations d’aménagement ne concernent que des projets importants d’urbanisation470 prévus à l’article R. 300-1 du code de l’urbanisme, ce qui justifie la possible lourdeur de cette procédure. En effet, si l’opération d’aménagement n’est pas prévue par le schéma régional, la commune devra rechercher l’accord conjoint des ministres chargés de l’urbanisme, de l’environnement et des départements d’outre-mer, après avis de la région sur la
470 Sont ainsi concernés :
« 1. L'opération ayant pour objet dans une commune non dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ayant fait l'objet d'une enquête publique, la création de plus de 5 000 mètres carrés de surface hors oeuvre brute ou la restauration, dans les conditions définies à l'article L. 313-4-1, d'un ensemble de bâtiments ayant au moins cette surface ;
2. La réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 1 900 000 euros, et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants ;
3. La transformation d'une voie existante en aire piétonne d'une superficie supérieure à 3 000 mètres carrés ou la suppression d'une aire piétonne d'une même superficie ;
4. La création d'une gare ferroviaire ou routière de voyageurs, de marchandises ou de transit ou l'extension de son emprise, lorsque le montant des travaux dépasse 1 900 000 euros ;
5. Les travaux de modification de gabarit, de détournement ou de couverture de cours d'eau dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant des travaux dépasse 1 900 000 euros ;
6. Les travaux de construction ou d'extension d'infrastructures portuaires des ports fluviaux situés dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant de ces travaux dépasse 1 900 000 euros, ainsi que la création d'un port fluvial de plaisance d'une capacité d'accueil supérieure à 150 places ou l'extension d'un port de plaisance portant sur au moins 150 places ;
7. Dans une partie urbanisée d'une commune, la création d'un port maritime de commerce, de pêche ou de plaisance, les travaux d'extension de la surface des plans d'eau abrités des ports maritimes de commerce ou de pêche d'un montant supérieur à 1 900 000 euros, ainsi que les travaux ayant pour effet d'accroître de plus de 10 p. 100 la surface du plan d'eau abrité des ports maritimes de plaisance ;
8. Les ouvrages et travaux sur une emprise de plus de 2 000 mètres carrés réalisés sur une partie de rivage, de lais ou relais de la mer située en dehors des ports et au droit d'une partie urbanisée d'une commune. ».
compatibilité du projet avec les orientations du schéma régional et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites qui doit apprécier son impact sur la nature.
Dans le cadre des zonages écologiques littoraux, la commune, malgré une apparente décentralisation, demeure très souvent soumise aux volontés de l’État. Il ne subsiste que de rares cas dans lesquels son pouvoir discrétionnaire peut être reconnu.
Il faut souligner que l’adaptation aux spécificités des départements d’outre-mer a été faite sous le signe du développement économique plus que de la protection des espaces, ce qui profite aux communes qui disposent ainsi d’une plus grande liberté pour déterminer leurs objectifs de planification du sol, mais elle soumet ces espaces aux risques du développement excessif du littoral.
Ces aménagements spécifiques aux départements d’outre-mer font référence au schéma de mise en valeur de la mer. Ce document est l’instrument de base de la planification du littoral. Il permet notamment à l’État de prévoir une régulation des activités pouvant s’exercer sur le littoral et peut prévoir des dispositions spécifiques de l’urbanisme sur les espaces qu’il couvre.
L’État peut aussi intervenir par le biais de D.T.A. pour préciser l’application des dispositions des lois montagne et littoral. L’État dispose donc de deux outils particuliers, en droit de l’urbanisme, pour préserver certains espaces.
S
ECTION2 - L
A PLANIFICATION STRATÉGIQUE MIS E EN PLACE PAR L’
ADMINISTRATION CENTRAL E : L ES ZONAG ESÉCOLOGIQUES DE PROTECTION D
’
ES PAC ES SOUMIS À D ES ENJEUX PARTICULIERSLes directives territoriales d’aménagement (D.T.A.) et les schémas de mise en valeur de la mer (S.M.V.M.) sont venus remplacer des outils de planification qui souffraient de difficultés de mise en place.
Les D.T.A., créées par la loi du 4 février 1995471, succèdent « à la notion plutôt mal formée »472 de prescriptions d’aménagement et d’urbanisme473. Le Conseil d’État, dans son rapport de 1992 intitulé « l’urbanisme : pour un droit plus efficace »474 préconisait la création d’un nouvel outil pour remplacer les schémas directeurs qui, selon lui, étaient largement inadaptés et souvent conçus comme des « super-P.O.S. »475, mais aussi pour « encadrer efficacement les P.O.S. »476.
La réforme tant attendue ne va pas supprimer ces schémas, qui seront revus et transformés en SCOT par la loi du 13 décembre 2000477, mais elle met en place un nouvel outil permettant à l’État « d’exprimer ses choix stratégiques en matière d’aménagement du territoire à un niveau géographique pertinent et constituent un cadre de référence pour l’ensemble des politiques d’aménagement et d’équipement
471 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, J.O.R.F. du 5 février 1995, p. 1973.
472 J.-B. A
UBY, H. PÉRINET-MARQUET, « Droit de l’urbanisme et de la construction », 7ème édition,
Montchrestien, 2004, p. 254.
473 G. H
OUIST, « Les directives territoriales d’aménagement et la loi littoral », R.J.E., n° spécial les dix
ans de la loi littoral, 1997, p. 17.
474 Conseil d’État, « L’urbanisme : pour un droit plus efficace », Section du rapport et des études, Section
des travaux publics, La documentation française, 1992, p. 141.
475 J.-B. A
UBY, H. PÉRINET-MARQUET, « Droit de l’urbanisme et de la construction », op. cit.
476 Conseil d’État, « L’urbanisme : pour un droit plus efficace », op. cit.
477 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, J.O.R.F.
- 132 -
relevant de sa responsabilité »478. Il ne faut pas oublier que les D.T.A ont un rôle important dans la mise en valeur des territoires et dans leur protection.
Les D.T.A. n’étaient pas les seules innovations de cette loi de 1995. Celle-ci prévoyait la mise en place d’un schéma national d’aménagement et de développement du territoire qui ne sera jamais mis en place. L’évocation de schéma sera supprimée par la loi du 25 juin 1999479. La D.T.A., vecteur des enjeux de l’État sur des territoires particuliers nécessitant une fixation des « orientations fondamentales [ de l’État ] en matière d’aménagement, de développement, de protection et de mise en valeur »480, va subir des retards dans sa mise en place faisant craindre un sort identique à celui du schéma national d’aménagement481. La première D.T.A. sera finalement adoptée en 2003, soit huit ans après leur création. Aujourd’hui, cinq de ces outils ont été adoptées482.
Le S.M.V.M., quant à lui, relève de l’article 57 de la loi du 7 janvier 1983. Sa création devait remédier aux difficultés posées par le schéma d’aptitude et d’utilisation de la mer (S.A.U.M.) qui était notamment dénué de toute valeur juridique contraignante483 et « manquait d’un fondement législatif et réglementaire propre »484. Le premier avantage du S.M.V.M est donc de s’imposer aux documents d’urbanisme
478 M. V
ERMEULEN, « La DTA moyen de rationalisation des choix étatiques », Droit et Ville, n° 50, 2000,
p. 237.
479 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du
territoire et portant modification de la loi n° 95-115 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, J.O.R.F. du 29 juin 1999, 9515.
480 Article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme. 481 J.-M. B
ÉCET, « À propos de la première directive territoriale d’aménagement, la D.T.A. Alpes-
Maritimes », D.M.F., n° 665, janvier 2005, p. 83.
482 D.T.A des Alpes-Maritimes (décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 portant approbation de la
directive territoriale d’aménagement des Alpes-Maritimes, J.O.R.F. du 9 décembre 2003, p. 20969) ; D.T.A. des bassins miniers nord-lorrains (décret n° 2005-918 du 2 août 2005 portant approbation de la directive territoriale d’aménagement des bassins miniers nord-lorrains, J.O.R.F. du 5 août 2005, p. 12815) ; D.T.A. de l’estuaire de la Seine (décret n° 2006-834 du 10 juillet 2006 portant approbation de la directive territoriale d’aménagement de l’estuaire de la Seine, J.O.R.F. du 12 juillet 2006, p. 10403) ; D.T.A. de l’estuaire de la Loire (décret n° 2006-884 du 17 juillet 2006 portant approbation de la directive territoriale d’aménagement de l’estuaire de la Loire, J.O.R.F. du 19 juillet 2006, p. 10828) ; D.T.A. de l’aire métropole lyonnaise (décret n° 2007-45 du 9 janvier 2007 portant approbation de la directive territoriale d’aménagement de l’aire métropole lyonnaise, J.O.R.F. du 12 janvier 2007, p. 774).
483 J.-M. B
ÉCET, « Les Schémas de mise en valeur de la mer », R.J.E., n° 4/90, p. 505. R. LE ROY, « La
construction juridique du littoral », thèse, Université de Bretagne Occidentale, 1992, p. 301 et suivantes.
484 N. L
USSON-LEROUSSEAU, « Les schémas de mise en valeur de la mer », Droit littoral et mer, n° 8,
locaux en vertu de l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme485.
Cette réforme a donc recherché une plus grande applicabilité de cet outil qui peut désormais s’appliquer sur n’importe quelle portion du littoral486. Ces outils permettent d’effectuer « les grands arbitrages entre les politiques de protection et de mise en valeur du littoral » et les politiques d’aménagement et d’urbanisme sur un territoire sensible par essence487.
Si les D.T.A. n’ont pas été mises en place dès l’instauration de la loi de 1995, les S.M.V.M. n’ont pas, non plus, rencontré le succès escompté. En effet, à ce jour, seuls trois schémas ont été adoptés488, ce qui correspond au nombre de S.A.U.M. qui ont été mis en place avant 1983. Depuis plusieurs années différents projets sont en cours de réalisation mais tardent à se concrétiser.
Ces outils de planification, issus du code de l’urbanisme, que sont les D.T.A. et les S.M.V.M., n’ont pas, évidemment, pour unique vocation la protection écologique des territoires concernés. Mais, tout comme les lois montagne et littoral précédemment étudiées, ils tentent la difficile conciliation des objectifs d’aménagement et de protection voire de mise en valeur de certains espaces particuliers et instaurent des zonages spécifiques pouvant être considérés comme des zonages écologiques. Dans le cadre de la mise en place de ces outils, l’État dispose d’un pouvoir discrétionnaire dans la détermination du territoire concerné. Cette situation n’exclut pas, pour autant, la participation des collectivités territoriales qui peut prendre, dans certains cas, une place importante, sans que celle-ci ne prenne une forme décentralisée (§ 1). La centralisation de ces procédures permet à l’État d’imposer des mesures spécifiques de protection, par le biais de zonages adaptés, qui ne sont pas sans répercussions sur les possibilités d’urbanisation (§ 2).
485 Voir les développements de la seconde partie. 486 N. L
USSON-LEROUSSEAU, « Les schémas de mise en valeur de la mer », op. cit..