Elles correspondent à une vision globale de l’urbanisme de ces zones dans un souci de protection du milieu littoral.
Elles restreignent encore un peu plus la liberté des communes en la matière. Le législateur a prévu que les communes doivent respecter un principe général d’équilibre (a). Dans cette prise en compte des zones littorales dans leur ensemble, il a contraint les communes à aménager des coupures d’urbanisme, ce qui peut rendre plus complexe l’obligation d’urbanisation en continuité (b).
a. Le respect du principe général d’équi libre
Ce terme n’est pas expressément utilisé par l’article L. 146-2 du Code de l’urbanisme mais est issu de la doctrine, puis de la réforme législative du 13 décembre 2000, et illustre les obligations nées de la notion de capacité d’accueil des espaces déjà urbanisés354.
Pour Jean-Marie BÉCET, cette notion signifie que l’urbanisation « nouvelle ne peut dépasser un certain seuil, au risque de compromettre la réalisation d’autres priorités, elles aussi légitimes »355, que sont : la préservation des espaces et milieux remarquables du littoral de l’article L. 146-6 ; la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; ou encore les conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés356.
Durant de nombreuses années, cet article n’a pas été considéré comme réellement contraignant. C’est en 1997 que le Conseil d’État a annulé pour la première
354 N. C
ALDERARO, « Loi littoral et loi montagne : guide de la jurisprudence commentée », E.F.E., 1998,
p. 5.
355 J.-M B
ÉCET, « Le droit de l’urbanisme littoral », op. cit., p. 55.
fois un P.O.S. pour incompatibilité avec les dispositions de l’ancien article L. 121-10 du Code de l’urbanisme et permit de sanctionner une commune qui souhaiterait augmenter l’étendue des zones constructibles sans tenir compte de la protection des espaces naturels357. Cet article, supprimé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000358, était le fondement de ce principe général d’équilibre359.
Cette jurisprudence semble donc transposable à l’article L. 146-2 puisque ces articles font référence au même principe360. Il existe donc un principe général d’équilibre applicable à l’ensemble du territoire en application de l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme, mais la loi du 3 janvier 1986 est venue en préciser l’application pour les communes littorales.
Elle justifie ainsi les présents développements et renforce la perception
357 L. T
OUVET, « Conclusions sur CE, 10 février 1997, Association pour la défense des sites de Théoule et autres, req. n° 125534 », B.J.D.U., 1/97, p. 19. Voir aussi P.-P. DANNA, « Vers une évolution du contrôle de la légalité interne des documents d’urbanisme ? », R.F.D.A., mars-avril 2000, p. 374.
358 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, J.O.R.F.
du 14 décembre 2000, p. 19777.
359 Ancien article L. 121-10 du Code de l’urbanisme : « Les documents d’urbanisme déterminent les
conditions permettant, d’une part, de limiter l’utilisation de l’espace, de maîtriser les besoins de déplacements, de préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, les sites et paysages naturels ou urbains, de prévenir les risques naturels prévisibles et les risques technologiques ainsi que les pollutions et nuisances de toute nature et, d’autre part, de prévoir suffisamment d’espaces constructibles pour les activités économiques et d’intérêt général, ainsi que pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière d’habitat y compris ceux des gens du voyage. Les dispositions du présent article valent loi d’aménagement et d’urbanisme au sens de l’article L. 111-1-1 du présent code. ».
Cet article a été remplacé par l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme qui se réfère expressément à la notion d’équilibre, mais apporte quelques modifications quant aux objectifs devant être poursuivis dans le cadre de son application :
« Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer :
1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ;
2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ;
3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.
Les dispositions des 1° à 3° sont applicables aux directives territoriales d'aménagement visées à l'article L. 111-1-1. ».
360 J.-M. B
- 100 -
protectrice et centralisatrice de cette loi. Une telle évocation n’existe pas dans le cadre du dispositif applicable aux zones de montagne qui sont donc soumises au seul article L. 121-1.
L’article L. 146-2 du Code de l’urbanisme est opposable uniquement aux documents d’urbanisme. Ce qui signifie qu’il ne peut être directement invoqué lors d’un recours contre un permis de construire361. Il demeure toutefois possible de l’invoquer par voie de l’exception d’illégalité dans le cadre d’un recours contre un tel permis.
Le principe général d’équilibre n’a pas pour objet l’interdiction de toute nouvelle urbanisation. Il est toujours possible pour la commune, si elle respecte les dispositions de l’article L. 146-2, de rendre constructible une zone d’un P.L.U. qui était auparavant destinée à l’agriculture362.
Il faut noter que cet article ne prévoit pas nécessairement le maintien en l’état de l’urbanisation existante. L’alinéa 2 prévoit que les « dispositions ne font pas obstacle à la réalisation des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l’habitat existant, ainsi qu’à l’amélioration, l’extension ou la reconstruction des constructions existantes ». Cette obligation ne prévaut que pour les opérations d’urbanisation intégralement nouvelles.
b. L’obligation des communes d’aménager des coupures d’urbanisme
C’est l’article L. 146-2 du Code de l’urbanisme qui, dans son dernier alinéa, prévoit l’obligation d’aménager des coupures d’urbanisme : « les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d’une coupure d’urbanisation ».
La jurisprudence a précisé que cette obligation était une condition de validité des documents d’urbanisme, soulignant ainsi la soumission très importante des
361 CE, 15 octobre 1999, Commune de Logonna-Daoulas, req. n° 198578, 198579, Rec., tables.
362 CE, 2 décembre 1991, Chambre départementale d’agriculture des Alpes-Maritimes, req. n° 95067, Rec., tables.
communes aux dispositions applicables dans les zones littorales363.
Une fois encore, le législateur n’a pas souhaité définir cette notion. Une instruction364 est intervenue en 1991 les présentant comme des « composantes positives qui séparent selon leur échelle des zones d’urbanisation présentant une homogénéité physique et une certaine autonomie de fonctionnement. L’étendue de ces coupures doit être suffisante pour permettre leur gestion et assurer leur pérennité »365.
On peut en déduire que cette coupure d’urbanisation prévaut sur l’urbanisation en continuité et empêche la constitution d’une « ligne continue de bâtiments » sur le littoral, comme le prévoyait déjà la directive d’aménagement du littoral de 1979366 ; elle instaure aussi une gestion écologique des espaces naturels entre les zones urbanisées.
Cette obligation, pour Erwan LE CORNEC, souffre d’une imperfection et peut être aisément contournée par les communes « en recourant à des révisions partielles successives qui n’affectent pas en elles-mêmes une portion suffisamment significative du territoire communal mais qui, par accumulation, peuvent réduire sinon supprimer des coupures d’urbanisation »367.
En effet, le Conseil d’État, dès 1992, précisait que l’observation de la règle posée par L. 146-2 in fine « ne peut s’apprécier que lorsque le plan porte sur une partie significative du territoire auquel il s’applique ». En l’espèce, le P.O.S. portait sur « quatre secteurs éloignés les uns des autres et ayant chacun une superficie réduite », ce
363 CE, 19 octobre 1988, Ligen, req. n° 81535, Rec., p. 345. Cette décision a été rendue sous l’empire de
la directive d’aménagement nationale relative à la protection et à l’aménagement du littoral qui prévoyait, en son article 2.1., la nécessité « d’éviter un développement linéaire des constructions à proximité du rivage, que ce soit par une ligne continue de bâtiments ». Cette décision du Conseil d’État est transposable aux règles prévues à l’article L. 146-2 du Code de l’urbanisme, ce qui a été fait par la Cour administrative d’appel de Bordeaux : CAA, Bordeaux, 19 juin 1997, SCI Hendayaise, req. n° 94BX01012.
364 Instruction sur la protection et l'aménagement du littoral du 22 octobre 1991 des Ministres de
l'Equipement, de l'Environnement, du Tourisme et de Secrétaire d'Etat à la Mer, Moniteur des travaux publics et du bâtiment, n° 458, supplément du 1er novembre 1991, p. 99. Voir J.-M. BÉCET, « À propos
de l’instruction du 22 octobre 1991 sur la protection et l’aménagement du littoral », R.J.E., 1/1992, p. 49.
365 J.-M. B
ÉCET, « Le droit de l’urbanisme littoral », op. cit., p. 60.
366 Décret n° 79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d’aménagement nationale relative à la
protection et à l’aménagement du littoral, J.O.R.F. du 26 août 1979, p. 2098.
367 E. L
E CORNEC, « Sur l’application de l’article L. 146-6, note sur CE, 25 novembre 1998, Commune de
- 102 -
qui n’avait pas été suffisant pour retenir l’application de cet article368.
Cette forte contrainte se trouve donc, dans les faits, largement soumise à la volonté des communes de protéger ou non certains espaces naturels au détriment de l’urbanisme. Elle réinstaure, sans le vouloir, une certaine décentralisation. C’est une limite importante au dispositif de la loi littoral, même si tous les espaces naturels des zones littorales n’ont évidemment pas vocation a être intégrés dans les coupures d’urbanisme369 et qu’il existe d’autres moyens pour parvenir à une protection efficace.
La commune littorale ne dispose pas d’un choix très important en matière d’urbanisme dans le cadre de ces zonages littoraux principaux. Il est à noter que les contraintes et la centralisation sont plus importantes dans les zones littorales. Ces contraintes ont été jugées nécessaires par le législateur pour la préservation des espaces naturels et permettent d’éviter un « bétonnage » ou un mitage excessif tout en préservant des possibilités de développement économique de ces zones.
Le législateur a aussi prévu l’instauration d’autres zonages au sein des zonages montagne et littoraux que l’on peut qualifier de principaux. Ils ont pour vocation une protection accrue de certains espaces particulièrement sensibles.
La commune se voit très largement imposer ces zonages car ces choix demeurent extrêmement limités tant dans leur détermination que dans les mesures susceptibles d’y être applicables.
368 CE, 21 septembre 1992, Association de défense de Juan-les-Pins et de ses pinèdes et comité de
sauvegarde port Vauban et vieille ville d’Antibes Est, req. n° 110166, Rec., p. 1372.
369 On ne peut pas considérer la bande des 100 mètres, constituée d’espaces naturels, comme une coupure
d’urbanisme puisqu’elle ne répond pas aux mêmes critères de détermination, notamment quant à la liberté des communes.
§2. L
A SU JÉTI ON DE S AU TO RIT É S LOCA LE S DA N S L’
É DI CTI ON DE ZON A GE S ÉC O LO GIQ UE S C O MP LÉ M EN TAI RE SLe législateur, dans le cadre de la double protection de la montagne et du littoral, a fait le choix de définir lui-même certains zonages complémentaires (A).
Il a aussi contraint la commune à adopter certains zonages sans pour autant lui accorder un réel pouvoir discrétionnaire en la matière (B).
A. L’instauration par le législa teur de zonages écologiques complémentaires cont raignants
Le législateur a été au-delà de la simple définition à des zones d’applicabilité de ces lois. Il a aussi prévu des dispositions spécifiques applicables dans des zones particulières de ces zonages écologiques principaux.
Pourtant, du fait des vocations légèrement divergentes de ces lois, on constate une différence notable entre le traitement des zones au sein des zones montagne (1) des zones existantes dans les communes ou secteurs littoraux (2).