La définition des zones de montagne prévue par le législateur ne prend pas en compte la qualité du milieu comme indicateur pouvant présider à la détermination des espaces bénéficiant de cette protection (a). Cette réalité se retrouve aussi dans la délimitation des massifs (b).
a. Une définition économique et géographique de sec teurs constituant les zone s de montagne
Dans le chapitre V du Code de l’urbanisme consacré aux « dispositions particulières aux zones de montagne », seul l’article L. 145-1 évoque l’applicabilité spatiale de ces dispositions.
Aucune précision n’est apportée quant aux critères de détermination de cette applicabilité, à l’exception des lacs de montagne et des difficultés liées à l’application cumulative des lois montagne et littoral304. Cet article se borne, dans son alinéa premier, à renvoyer aux articles 3 et 4 de la loi du 9 janvier 1985.
Cette loi opère une différence entre les zones de montagne situées sur le territoire métropolitain et celles situées dans les départements d’outre-mer.
Ainsi, elle prévoit, en son article 3, que « les zones de montagne se caractérisent par des handicaps significatifs entraînant des conditions de vie plus difficiles et restreignant l’exercice de certaines activités économiques. Elles comprennent, en métropole, les communes ou parties de communes caractérisées par une limitation considérable des possibilités d’utilisation des terres et un accroissement important des coûts des travaux dus : soit à l’existence, en raison de l’altitude, de conditions climatiques très difficiles (…) ; soit à la présence, à une altitude moindre, (…), de fortes pentes telles que la mécanisation ne soit pas possible ou nécessite l’utilisation d’un matériel particulier très onéreux (…). ».
Cette définition des zones de montagne est donc basée sur la difficulté d’exercer
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une activité économique dans les mêmes conditions que sur le reste du territoire métropolitain305. Aucune référence n’est faite à une quelconque qualité écologique de ces zonages ou à la nécessaire protection d’un milieu particulièrement remarquable.
L’article 4, consacré à la définition des zones de montagne dans les départements d’outre-mer, les définit comme celles qui « comprennent les communes et parties de communes situées à une altitude supérieure à 500 mètres dans le département de la Réunion et à 350 mètres dans les départements de la Guadeloupe et de la Martinique. Peuvent, en outre, être classées dans les zones de montagne de ces départements les communes et parties de communes situées à des altitudes inférieures à celles indiquées à l’alinéa précédent mais supérieures à 100 mètres, dont la majeure partie du territoire présente des pentes de 15 p. 100 au moins ».
On constate que là encore aucune référence à la qualité du milieu n’est opérée et seuls les critères basés sur l’altitude ou sur la déclinaison des sols servent à la désignation des zones de montagne. Ces deux articles prévoient en outre que « chaque zone de montagne est délimitée par arrêté interministériel ».
Conformément à cette disposition, le 6 décembre 1985, deux arrêtés ont été adoptés306. Ces derniers n’apportent aucune nouveauté quant aux critères de désignation puisqu’ils prévoient l’application de la loi du 9 janvier 1985 à des zones préexistantes établies sous l’empire des textes antérieurs relatifs à la zone d’économie montagnarde ou à la protection des zones agricoles défavorisées307. Les arrêtés308 de
305 W. C
OULET, « La « loi montagne » ou la recherche d’un compromis entre développement et
protection », Droit et ville, 1987, n° 24, p. 164.
306 Arrêté du 6 septembre 1985 délimitant la zone de montagne en France métropolitaine, J.O.R.F. du 18
septembre 1985, p. 10713 et Arrêté du 6 septembre 1985 délimitant la zone de montagne dans les départements d’outre-mer, J.O.R.F. du 18 septembre 1985, p. 10713.
307 Décret n° 76-395 du 28 avril 1976 sur la délimitation des zones agricoles défavorisées, J.O.R.F. du 29
avril 1976, p.2751 ; décret n° 77-566 du 3 juin 1977 sur l’agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées, J.O.R.F. du 4 juin 1977, p. 3124.
308 Pour le territoire métropolitain : arrêté du 20 février 1974 portant délimitation de zones de montagne, J.O.R.F. du 21 février 1974, p.2045 ; arrêté du 28 avril 1976 portant classement de communes et parties de communes en zone de montagne, J.O.R.F. du 7 mai 1976, p.2752 ; arrêté du 18 janvier 1977 portant classement de communes et parties de communes en zone de montagne, J.O.R.F. du 4 février 1977, p. 753 ; arrêté du 13 novembre 1978 portant classement de la commune de Loucrup en zone de montagne, J.O.R.F. du 28 novembre 1978, p. 9005 ; arrêté du 29 janvier 1982 de classement de communes et parties de communes en zones défavorisées, J.O.R.F. du 26 mars 1982, p. 3048 ; arrêté du 20 septembre 1983 portant classement de communes et parties de communes en zones défavorisées,
J.O.R.F. du 7 octobre 1983, p. 9148 ; arrêté du 14 décembre 1984 portant classement de communes et parties de communes en zones défavorisées, J.O.R.F. du 26 décembre 1984, p. 11964 ; arrêté du 25 juillet 1985 portant classement de communes et parties de communes en zones défavorisées, J.O.R.F. du 11 août 1985, p. 9222. Pour les départements d’outre-mer : arrêté du 18 mars 1975 portant délimitation de zones de montagne dans les trois départements d’outre-mer de la Martinique, de la Guadeloupe et de la
délimitation de zones de montagne se basaient déjà sur les seuls critères d’altitude et de pente pour définir les zones de montagne, ce qui était alors logique puisque la protection écologique n’était pas envisagée par ces textes.
Il faut noter que ces arrêtés servaient aussi à la désignation des zones de montagne protégées en vertu de la directive d’aménagement nationale sur la protection et l’aménagement de la montagne du 22 novembre 1977, directive dont les dispositions relatives à l’urbanisme ont été remplacées par celles prévues par la loi du 9 janvier 1985.
Les critères de définition des zones de montagne, prévus par la loi relative au développement et à la protection de la montagne, n’ont plus trouvé à s’appliquer après l’adoption des deux arrêtés du 6 décembre 1985 car aucune zone de montagne n’a été déterminée depuis l’entrée en vigueur de ces derniers.
Ainsi, ces zones de montagne, que l’on peut qualifier de zonage écologique au vue des dispositions prévues par la loi de 1985, alors même que ce n’est pas leur unique vocation, sont uniquement déterminées selon des critères géographiques pris sur la base de considérations économiques.
Ce procédé n’est pas satisfaisant puisqu’il est uniquement basé sur une vision anthropocentrique de la montagne et l’importance écologique de ce territoire n’est alors qu’accessoire, ce qui semblerait indiquer la prééminence de l’objectif de développement sur celui de la protection de la montagne dans le cadre de cette loi.
Les communes n’expriment pas leur avis dans cette procédure et sont contraintes d’accepter les choix opérés par l’État. Leur situation s’avère parfois un peu difficile ; en effet cette loi ne s’applique qu’à des secteurs qui ne correspondent pas nécessairement à l’intégralité du territoire communal309 et oblige certaines communes à devoir gérer un territoire qui ne sera pas uniforme.
La loi relative au développement et à la protection de la montagne détermine aussi des massifs auxquels seront rattachées les zones de montagne.
Réunion, J.O.R.F. du 28 mars 1975, p. 3325 ; arrêté du 29 janvier 1982 portant classement de communes et parties de communes en zones défavorisées, J.O.R.F. du 26 mars 1982, p. 3048.
309 Article 3 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, J.O.R.F. du 10 janvier 1985, p. 320.
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b. Le rattachement géographique de s zo nes de montagne à de s massifs
L’article 3 de la loi de 1985 précise que « chaque zone de montagne est (…) rattachée par décret à l’un des massifs » prévu à l’article 5 de cette même loi.
Conformément à cet article 5, les décrets310 d’application de la loi de 1985 prévoyaient la délimitation de sept massifs comprenant les différentes zones de montagnes contiguës formant une même entité géographique, économique et sociale : Alpes du Nord, Alpes du Sud, Corse, Massif central, Massif jurassien, Pyrénées, Massif vosgien. La loi relative à la démocratie de proximité311 est venue regrouper les deux massifs des Alpes. Ces massifs peuvent donc contenir des départements entiers, des arrondissements, des cantons ou simplement plusieurs communes ou des parties de communes classées en zone montagne.
Ce même article prévoit l’existence d’un massif par département, comprenant exclusivement les zones de montagne, dans les départements d’outre-mer. Là encore, la cohérence dans la détermination des différents massifs est principalement recherchée à travers le développement et non pas par le biais d’une cohérence écologique (milieu, écosystème…).
Dans le cadre de chaque massif est créé un comité pour le développement, l’aménagement et la protection. Il est composé de représentants des régions, des
310 Décret n° 85-995 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de
massif pour le Massif central, J.O.R.F. du 24 septembre 1985, p. 11007 ; décret n° 85-996 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de massif pour les Alpes du Nord, op. cit., p. 11008 ; décret n° 85-997 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de massif pour les Alpes du Sud, op. cit., p. 11009 ; décret n° 85-998 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de massif pour la Corse, op. cit., p. 11010; décret n° 85-999 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de massif pour les Pyrénées, op. cit., p. 11011 ; décret n° 85-1000 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de massif pour le massif jurassien, op. cit., p. 11012 ; décret n° 85-1001 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de massif pour le massif vosgien, op. cit., p. 11013 Ces décrets, à l’exception de celui concernant le massif pour la Corse, ont été abrogés, à l’exception de leur article 1er par le décret n° 2004-51 du 12 janvier 2004 relatif à la
composition et au fonctionnement des comités du massif des Alpes, du Massif central, du massif jurassien, du massif des Pyrénées, du massif vosgien, J.O, du 14 janvier 2004, p. 1052. Les articles 1er des
décrets précités ayant été abrogés par le décret n° 2004-69 du 16 janvier 2004 relatif à la délimitation des massifs, J.O.R.F. du 18 janvier 2004, p. 1414. Se trouvent ainsi séparés la délimitation des massifs de la composition et du fonctionnement de ces dits massifs.
311 Article 18 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, J.O.R.F. du
départements, des communes et de leurs groupements, mais aussi des représentants des établissements publics consulaires, des parcs nationaux, des parcs naturels régionaux, des organisations socioprofessionnelles… Ce comité est chargé de définir « les objectifs et de délimiter les actions qu’il juge souhaitable pour le développement, l’aménagement et la protection du massif »312.
On pourrait ainsi croire à une réelle décentralisation des comités de massifs. Ce serait probablement le cas si le représentant de l’État, désigné pour assurer la coordination dans le massif, n’était pas le coprésident de la commission permanente du comité de massif.
Ce représentant de l’État est le préfet coordinateur de massif. Il est assisté, depuis 2004313, par un commissaire à l’aménagement, au développement et à la protection des massifs. Ce dernier a un rôle important « de secrétariat et d’animation des comités de massifs »314.
On perçoit, à travers les fonctions du comité de massif, que si la protection écologique n’est pas prise en compte dans le cadre de la désignation des zones de montagne ou des massifs, elle demeure bien un des objectifs principaux de la loi du 9 janvier 1985. Confirmant « l’interdépendance « développement/protection » » présente dans cette loi, cet esprit est, comme le souligne Raphaël ROMI « sous-jacent dans les mécanismes de prise en compte de l’environnement par le droit de l’urbanisme »315, même s’il n’est pas fait mention d’une quelconque protection dans le cadre des conventions interrégionales de massifs316.
La commune n’est pas réellement prise en compte, en tant que telle, dans toute cette procédure. Certes, elle participe aux comités de massifs, mais elle ne bénéficie pas de pouvoir particulier, même si l’application de la loi montagne repose en partie sur les
312 Article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la
montagne, J.O.R.F. du janvier 1985, p. 320.
313 Décret n° 2004-52 du 12 janvier 2004 relatif aux commissaires à l’aménagement, au développement et
à la protection des massifs, J.O.R.F. du 14 janvier 2004, 1053.
314 H. J
ACQUET-MONSARRAT, « Politique d’aménagement de la montagne : territorialisation ou
uniformisation ? La politique de massifs », R.F.D.A., mai-juin 2005, p. 517.
315 R. R
OMI, « Comment le droit contemporain combine-t-il les préoccupations d’environnement et le
développement de la montagne ? », Les petites affiches, 21 février 1996, n° 23, p. 47.
316 Il comporte des dispositions relatives au développement économique, social et culturel de chacun des
massifs de montagne de la région. Article 9 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, J.O.R.F. du janvier 1985, p. 320.
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documents d’urbanisme qu’elle élabore. Contrairement aux zonages de montagne, la détermination des zonages littoraux est notamment basée sur des critères écologiques et semble laisser une place plus importante à la commune.