La loi montagne prévoit la mise en place de plusieurs zonages particuliers permettant une protection accrue de certains secteurs délimités.
La première zone, prévue par l’article L. 145-3 I, est relative à la protection des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières. Ce zonage est lié au développement de cette activité puisque le texte prévoit que cette préservation des terres doit être appréciée « au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux ».
Par conséquent, cette protection particulière ne fera pas partie de notre étude puisqu’elle ne peut être considérée comme un zonage écologique.
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Mais cette loi du 9 janvier 1985 impose aux collectivités territoriales deux zonages écologiques particuliers correspondant à une meilleure prise en compte des spécificités du milieu montagnard370.
Le premier permet une approche particulière des rives des plans d’eau limitant leur urbanisation (a).
Le second, plus général, privilégie une acception plus large du patrimoine écologique en prévoyant une préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard (b).
a. L’inconstructibilité d’une bande de 300 mètres des rives de certains plans d’eau
L’article L. 145-5 al. 1 du Code de l’urbanisme prévoit l’inconstructibilité d’une bande de 300 mètres sur les rives des plans d’eau naturels ou artificiels d’une superficie inférieure à mille hectares. On peut faire le parallèle avec la bande des 100 mètres prévue par la loi littoral et applicable aux lacs de plus de mille hectares.
Cette inconstructibilité mise en place par le législateur n’est pas totalement insurmontable. Le Code prévoit deux sortes d’exceptions : celles de droit commun, et celles qui sont subordonnées à la mise en place d’un P.L.U. ou d’un SCOT.
La première catégorie d’exceptions concerne le développement de certaines activités en montagne.
Le Code371 permet la construction de certains bâtiments liés à l’exercice des activités agricoles, pastorales ou forestières, des refuges et gîtes d’étapes ouverts au public pour les promenades et randonnées, ou encore des équipements d’accueil et de sécurité liés à la pratique des loisirs sur ces plans d’eau. Une fois encore, le texte laisse une place importante au développement économique des zones de montagne. D’autres constructions ne sont possibles que lorsque aucune autre implantation n’est envisageable pour les installations à caractère scientifique.
370 P. I
BANEZ, « Politique d’aménagement de la montagne : territorialisation ou uniformisation ?
Instruments de planification stratégique, in colloque « La loi Montagne en région PACA : 20 ans après »,
R.F.D.A., mai-juin, 2005, p. 522.
De manière exceptionnelle, les ministres chargés de l’urbanisme et de l’environnement, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, peuvent autoriser l’implantation uniquement sur les rives d’un plan d’eau artificiel créé avant le 10 février 1994372.
Deux conditions sont posées par le Code373 : que la construction n’excède pas 30 000 mètres carrés de surface de plancher hors œuvre nette et que celle-ci s’intègre à l’environnement. Pour Norbert CALDERARO, cette éventualité demeure « assez difficile à concevoir »374, d’autant que la jurisprudence administrative demeure très attentive au respect de cette procédure. Ainsi, le tribunal administratif de Pau a jugé irrégulière une procédure de consultation basée sur un rapport succinct et sur certaines informations non actualisées375.
Cette dernière possibilité met en exergue l’absence de volonté de décentralisation du législateur en la matière. Lorsque celle-ci existe, elle demeure très encadrée et ne peut, en aucun cas, remettre en cause la totalité de la protection prévue par le législateur. Cette volonté demeure présente même lorsqu’un document local de planification de l’urbanisme est mis en place.
L’article L. 145-5 prévoit deux types d’exceptions, l’une réclamant la mise en place d’un document de planification local sur une partie du plan d’eau, et l’autre, la mise en place d’un tel document couvrant la totalité du plan d’eau.
La première prévoit la possibilité de déroger à la règle de l’inconstructibilité pour permettre une extension mesurée des agglomérations, l’ouverture de terrain de camping ou la réalisation d’un équipement culturel directement lié, par son objet, au caractère lacustre du plan d’eau. Cet article prévoit que cette possibilité ne peut être accordée que dans le respect du paysage et des caractéristiques propres à cet espace sensible. Le Conseil d’État a rappelé que ni l’existence d’un « petit lotissement », ni
372 Le code prévoit qu’ils doivent être existant à la date de publication de la loi qui instaure cette
exception, c’est-à-dire la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction, J.O.R.F. du 10 février 1994, p. 2271.
373 Article L. 145-5 al. 5 du Code de l’urbanisme. 374 N. C
ALDERARO, « Loi littoral et loi montagne », E.F.E., 1998, p. 140.
375 TA Pau, 6 décembre 1995, Fédération SEPANSON et SEPANSON Béarn, req. n° 94-964, cité in
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celle « de constructions situées à plusieurs centaines de mètres du village » ne saurait être qualifiée d’agglomération376.
La seconde prévoit la possibilité de la délimitation exceptionnelle de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement.
Ces dernières exceptions sont destinées à permettre aux communes de se développer, ce qui a conduit le législateur à opérer une très légère décentralisation de cette procédure tout en fixant une obligation de respect de la qualité du site. Par ailleurs, le législateur a aussi prévu une obligation de protection des espaces caractéristiques à la charge des collectivités territoriales.
b. La préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques montagnards
L’article L. 145-3 II du Code de l’urbanisme impose la préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard par une prise en compte par les documents d’urbanisme devant assurer leurs préservations. Contrairement aux dispositions relatives aux plans d’eau, le législateur est demeuré relativement flou sur cette notion377.
Au-delà des dispositions du Code, l’État peut intervenir par le biais de directives territoriales d’aménagement ou, à défaut, par le biais de dispositions particulières revêtant la forme de décrets en Conseil d’État378. Ces D.T.A. ou ces décrets peuvent désigner et définir les modalités de protection des « espaces, paysages, et milieux les plus remarquables du patrimoine naturel et culturel montagnard, notamment les gorges, grottes, glaciers, lacs, tourbières, marais, lieux de pratique de l’alpinisme, de l’escalade et du canoë-kayak »379 et certains cours d’eau. Cette énumération apporte quelques éclaircissements quant à la détermination des espaces, paysages et sites
376 CE, 1er juillet 1998, Commune de Doucier, req. n° 171733, Rec., tables. 377 H. A
MIEL, « Maîtrise de l’urbanisation : un enjeu pour la montagne. Grandes notions et règles de
l’urbanisme en montagne », R.F.D.A., mai-juin 2005, p. 514.
378 G. H
UMBERT, « Protection de la montagne », JurisClasseur Environnement, novembre 1999,
fasc. n° 515.
caractéristiques montagnards.
Cette procédure, tout comme la précédente, n’est que peu décentralisée. Si cette protection dépend largement de la bonne application faite par les communes de l’obligation d’incorporer ces espaces dans les documents d’urbanisme, ces dernières ne disposent pas d’un pouvoir d’appréciation en la matière.
La jurisprudence, par le biais d’un contrôle complet du juge, est très vigilante quant à la bonne application de ces dispositions. Elle va contrôler les prescriptions des instruments d’urbanisme relevant « d’une part de la qualité de ces espaces, paysages et milieux naturels et d’autre part de la nature des atteintes susceptibles de leur être portée par les projets d’aménagement »380.
Le juge est parfois conduit à se servir des législations étrangères au code de l’urbanisme pour déterminer ces espaces. Ainsi, le tribunal administratif de Nice a annulé une disposition d’un P.O.S. qui prévoyait une zone d’activités dans un espace déjà répertorié au titre de l’inventaire des sites pittoresques du département des Alpes- Maritimes381. Ce même tribunal a aussi annulé une zone d’urbanisation future située dans le périmètre d’une « zone figurant à l’inventaire du patrimoine naturel du département des Alpes-Maritimes au titre du programme national d’inventaire des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique »382. Sans apporter de réelle définition, la jurisprudence admet qu’un tel zonage n’est pas incompatible avec une protection préexistante. Elle n’est pas nécessaire puisque aucun texte ne le prévoit, mais constitue tout de mêmes une forte présomption.
Pour Norbert CALDERARO, cette notion d’espaces caractéristiques « doit être rapprochée de l’article L. 146-6 du Code de l’urbanisme, précisé par l’article R. 146-1, qui (…) insiste sur l’intérêt écologique, biologique ou paysager de l’espace littoral naturel en cause »383.
380 H. J
ACQUOT, F. PRIET, « Droit de l’urbanisme », Dalloz, 4ème édition, 2001, p. 278.
381 TA Nice, 11 mai 1995, Association de défense et de sauvegarde des sites de Peille et autres c/
Commune de Peille, req. n° 943407, 943408, 94463, 943464, 943581, B.J.D.U. 3/95, p. 198.
382 TA Nice, 1er février 1996, Grasso c/ Commune de Castellar, req. n° 94218, cité in N. C
ALDERARO, op.
cit., p. 116.
383 N. C
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