Les traits saillants du mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Montréal

L’organe principal du mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Montréal est un Comité d’Application. Ce Comité est composé de dix Parties.

Celles-ci sont élues par la Réunion des Parties, l’organe suprême du Protocole, sur la base d’une représentation géographique équitable³⁷⁸. Le second organe opérant le mécanisme de contrôle du respect est la Réunion des Parties dont le rôle intervient à l’issue de la procédure devant le Comité d’Application³⁷⁹. En plus de ces organes gérant formellement le mécanisme de contrôle du respect, il faut mentionner que d’autres organes jouent un rôle non négligeable dans la machinerie du contrôle de la mise en œuvre du Protocole : le Fonds Multilatéral, le Fonds pour l’Environnement Mondial ainsi qu’une série d’organes techniques (Technology and Economic Assessment Panel, Environmental Assessment Panel, Scientific Assessment Panel)³⁸⁰.

Lors de la dernière révision de la procédure, la proposition selon laquelle les membres du Comité devraient être élus ad personam, et non pas en tant que

«Partie», fut discutée, mais les Parties décidèrent finalement de ne pas amender le texte en vigueur³⁸¹. Le Comité d’Application est donc un organe politique au même titre que la Réunion des Parties, mais sans pouvoir décisionnel. Le fait que la compétence pour adopter des décisions ait été laissée à l’ensemble des Parties, et non pas à un nombre limité d’entre elles, met en évidence l’importance de la participation universelle dans les AEM et la volonté d’éviter le danger que certaines d’entre elles ne s’en retirent³⁸².

Le Comité d’Application du Protocole de Montréal se saisit d’une affaire suite à :

- une soumission par une ou plusieurs Parties ayant des réserves sur la manière dont une autre Partie met en œuvre ses obligations ;

- une soumission par une Partie qui constate que, malgré ses efforts, elle n’est pas en mesure de respecter entièrement ses obligations ;

378 Décision IV/5, Annexe IV, para. 5 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

379 Id. para. 9.

380 Pour plus de détails sur le rôle de ces organes et leur lien opérationnel avec les organes formels opérant le mécanisme de mise en œuvre, voir : H. SCHALLY, «The role and importance of implementation monitoring and non-compliance procedures in international environmental regimes», dans W. LANG, op. cit. (note 270)p. 87 ; D. G. VICTOR, op. cit. (note 109); ainsi que K.

RAUSTIALA, «Compliance and effectiveness in international regulatory cooperation», Case W. Res.

JIL, vol. 32, 2000, p. 418.

381 Rapport relatif à la dix-septième réunion du «Open-Ended Working Group of the Parties to the Montreal Protocol», doc. UNEP/OzL.Pro/WG.1/17/3, para. 84.

382 Déclaration de Madhava Sarma, Secrétaire Exécutif du Protocole de Montréal, pendant le

«compliance workshop», Vienne, 6-7 octobre 1999. Voir le BNT , vol 12, No 111, disponible sur : http://www.iisd.ca/linkages/vol12/enb12111e.html.

B. Les traits saillants du mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Montréal

L’organe principal du mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Montréal est un Comité d’Application. Ce Comité est composé de dix Parties.

Celles-ci sont élues par la Réunion des Parties, l’organe suprême du Protocole, sur la base d’une représentation géographique équitable³⁷⁸. Le second organe opérant le mécanisme de contrôle du respect est la Réunion des Parties dont le rôle intervient à l’issue de la procédure devant le Comité d’Application³⁷⁹. En plus de ces organes gérant formellement le mécanisme de contrôle du respect, il faut mentionner que d’autres organes jouent un rôle non négligeable dans la machinerie du contrôle de la mise en œuvre du Protocole : le Fonds Multilatéral, le Fonds pour l’Environnement Mondial ainsi qu’une série d’organes techniques (Technology and Economic Assessment Panel, Environmental Assessment Panel, Scientific Assessment Panel)³⁸⁰.

Lors de la dernière révision de la procédure, la proposition selon laquelle les membres du Comité devraient être élus ad personam, et non pas en tant que

«Partie», fut discutée, mais les Parties décidèrent finalement de ne pas amender le texte en vigueur³⁸¹. Le Comité d’Application est donc un organe politique au même titre que la Réunion des Parties, mais sans pouvoir décisionnel. Le fait que la compétence pour adopter des décisions ait été laissée à l’ensemble des Parties, et non pas à un nombre limité d’entre elles, met en évidence l’importance de la participation universelle dans les AEM et la volonté d’éviter le danger que certaines d’entre elles ne s’en retirent³⁸².

Le Comité d’Application du Protocole de Montréal se saisit d’une affaire suite à :

- une soumission par une ou plusieurs Parties ayant des réserves sur la manière dont une autre Partie met en œuvre ses obligations ;

- une soumission par une Partie qui constate que, malgré ses efforts, elle n’est pas en mesure de respecter entièrement ses obligations ;

378 Décision IV/5, Annexe IV, para. 5 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

379 Id. para. 9.

380 Pour plus de détails sur le rôle de ces organes et leur lien opérationnel avec les organes formels opérant le mécanisme de mise en œuvre, voir : H. SCHALLY, «The role and importance of implementation monitoring and non-compliance procedures in international environmental regimes», dans W. LANG, op. cit. (note 270)p. 87 ; D. G. VICTOR, op. cit. (note 109); ainsi que K.

RAUSTIALA, «Compliance and effectiveness in international regulatory cooperation», Case W. Res.

JIL, vol. 32, 2000, p. 418.

381 Rapport relatif à la dix-septième réunion du «Open-Ended Working Group of the Parties to the Montreal Protocol», doc. UNEP/OzL.Pro/WG.1/17/3, para. 84.

382 Déclaration de Madhava Sarma, Secrétaire Exécutif du Protocole de Montréal, pendant le

«compliance workshop», Vienne, 6-7 octobre 1999. Voir le BNT , vol 12, No 111, disponible sur : http://www.iisd.ca/linkages/vol12/enb12111e.html.

- une information communiquée par le Secrétariat lorsque celui-ci, dans le cadre de l’exercice de l’élaboration des rapports fondés sur les renseignements reçus par les Parties, prend connaissance d’un possible cas de non-respect³⁸³.

On notera le rôle particulier du Secrétariat qui agit comme garant de l’intégrité du Protocole dans la mesure où, dans le cadre limité de ses fonctions relatives à l’établissement des rapports, il prend connaissance d’un cas potentiel de non-respect. Cette option complète particulièrement bien les deux autres possibilités de saisine du Comité d’Application et met en évidence le fait que, au-delà des intérêts particuliers des Parties, c’est l’intégrité de l’instrument juridique qui importe. Cette option constitue en quelque sorte le pendant de la première option de saisine du régime de contrôle du respect du Protocole de Kyoto : sur la base des «questions de mise en œuvre» identifiées dans les rapports d’examen des communications³⁸⁴. A ce jour, toutes les affaires communiquées au Comité d’Application l’ont été par le biais d’une soumission personnelle, c’est-à-dire par des Parties constatant que, malgré leurs efforts, elles n’étaient pas en mesure de respecter entièrement leurs obligations³⁸⁵.

L’objectif de la procédure devant le Comité d’Application est de parvenir à une «solution amiable» de l’affaire sur la base du respect des dispositions du Protocole³⁸⁶. La formulation de cet objectif nous semble intéressante du fait qu’on y retrouve à la fois des éléments d’une procédure diplomatique dont les Etats demeurent essentiellement les maîtres, à savoir la solution amiable d’une affaire, et des éléments propres à une procédure de type juridictionnel, c’est-à-dire basée sur le respect du droit.

Quelle que soit la manière dont il est saisi, le Comité d’Application du Protocole de Montréal exerce, principalement, trois fonctions :

- recevoir, considérer et préparer un rapport sur toute soumission effectuée par une Partie ou l’information remise par le Secrétariat ; - identifier les faits et les causes possibles de cas individuels de

non-respect;

- faire des recommandations appropriées à la Réunion des Parties.

383 Décision IV/5, Annexe IV, para. 1-4 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

384 Voir supra p. 47.

385 Les cinq premiers cas traités par le Comité (Biélorussie, Bulgarie, Pologne, Russie et Ukraine) en 1995 visaient à l’origine uniquement à demander à la Réunion des Parties un délai supplémentaire de cinq ans pour respecter des engagements. Mais ces demandes furent considérées comme des soumissions et transmises au Comité. Voir D. G. VICTOR, op. cit. (note 109), p. 156.

386 Décision IV/5, Annexe IV, para. 8 : «…en vue d'assurer une solution à l'amiable de la question conformément aux dispositions du Protocole». Doc. UNEP/OzL.Pro.4/15

- une information communiquée par le Secrétariat lorsque celui-ci, dans le cadre de l’exercice de l’élaboration des rapports fondés sur les renseignements reçus par les Parties, prend connaissance d’un possible cas de non-respect³⁸³.

On notera le rôle particulier du Secrétariat qui agit comme garant de l’intégrité du Protocole dans la mesure où, dans le cadre limité de ses fonctions relatives à l’établissement des rapports, il prend connaissance d’un cas potentiel de non-respect. Cette option complète particulièrement bien les deux autres possibilités de saisine du Comité d’Application et met en évidence le fait que, au-delà des intérêts particuliers des Parties, c’est l’intégrité de l’instrument juridique qui importe. Cette option constitue en quelque sorte le pendant de la première option de saisine du régime de contrôle du respect du Protocole de Kyoto : sur la base des «questions de mise en œuvre» identifiées dans les rapports d’examen des communications³⁸⁴. A ce jour, toutes les affaires communiquées au Comité d’Application l’ont été par le biais d’une soumission personnelle, c’est-à-dire par des Parties constatant que, malgré leurs efforts, elles n’étaient pas en mesure de respecter entièrement leurs obligations³⁸⁵.

L’objectif de la procédure devant le Comité d’Application est de parvenir à une «solution amiable» de l’affaire sur la base du respect des dispositions du Protocole³⁸⁶. La formulation de cet objectif nous semble intéressante du fait qu’on y retrouve à la fois des éléments d’une procédure diplomatique dont les Etats demeurent essentiellement les maîtres, à savoir la solution amiable d’une affaire, et des éléments propres à une procédure de type juridictionnel, c’est-à-dire basée sur le respect du droit.

Quelle que soit la manière dont il est saisi, le Comité d’Application du Protocole de Montréal exerce, principalement, trois fonctions :

- recevoir, considérer et préparer un rapport sur toute soumission effectuée par une Partie ou l’information remise par le Secrétariat ; - identifier les faits et les causes possibles de cas individuels de

non-respect;

- faire des recommandations appropriées à la Réunion des Parties.

383 Décision IV/5, Annexe IV, para. 1-4 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

384 Voir supra p. 47.

385 Les cinq premiers cas traités par le Comité (Biélorussie, Bulgarie, Pologne, Russie et Ukraine) en 1995 visaient à l’origine uniquement à demander à la Réunion des Parties un délai supplémentaire de cinq ans pour respecter des engagements. Mais ces demandes furent considérées comme des soumissions et transmises au Comité. Voir D. G. VICTOR, op. cit. (note 109), p. 156.

386 Décision IV/5, Annexe IV, para. 8 : «…en vue d'assurer une solution à l'amiable de la question conformément aux dispositions du Protocole». Doc. UNEP/OzL.Pro.4/15

Par ailleurs, si une Partie persiste à ne pas se conformer à ses obligations, le Comité fera des recommandations visant à assurer l’intégrité du Protocole, tout en tenant compte des circonstances entourant le cas de non-respect³⁸⁷. Quant à la Réunion des Parties, sa fonction est de décider, en tenant compte des circonstances de l’affaire, des mesures visant à assurer le respect intégral du Protocole et à poursuivre les objectifs du Protocole³⁸⁸.

Nous soulignerons ici l’importance accordée à l’identification des causes de non-respect et aux circonstances de l’affaire. L’obligation tant pour l’organe de contrôle que pour la Réunion des Parties d’en tenir compte met en évidence une approche contextuelle, épousant les circonstances particulières du cas concret. Cette approche individualisée, qui va au-delà de l’égalité formelle des Etats constitue, comme nous le verrons, une caractéristique fondamentale des mécanismes de contrôle du respect des AEM³⁸⁹.

A l’issue de ses délibérations, le Comité d’Application prépare un rapport à l’attention de la Réunion des Parties contenant toute recommandation qu’il considère appropriée³⁹⁰. Ces recommandations sont censées, théoriquement³⁹¹, refléter une solution amiable de l’affaire³⁹². A réception du rapport du Comité d’Application, la Réunion des Parties peut, tout en tenant compte des circonstances du cas d’espèce, décider des mesures visant à assurer le respect intégral du Protocole³⁹³. Dans la pratique, le Comité d’Application prépare des recommandations «prêtes à l’emploi» par la Réunion des Parties, c’est-à-dire que son rapport intègre des projets de décision incluant les mesures qui pourraient être décidées par l’organe suprême du Protocole. L’annexe V de la décision établissant le mécanisme de contrôle du respect suggère, à cet égard,

387 Décision IV/5, Annexe IV, para. 7 (tel que modifié par la Décision X/10) et para. 9 (doc.

UNEP/OzL.Pro.4/15 et doc. UNEP/OzL.Pro.10/9).

388 Id. para. 9.

389 Voir infra p. 105.

390 Décision IV/5, Annexe IV, para. 9 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

391 La pratique développée par le Comité d’Application de suggérer les mesures que pourraient décider la Réunion des Parties n’est pas sans affecter les fonctions de cet organe, en particulier l’objectif qui consiste à trouver une «solution amiable». Concilier en effet d’une part l’exigence d’une approche positive à la restauration du respect avec d’autre part la recommandation (synonyme de sanction) que des droits de la Partie en cause soient suspendus peut sembler pour le moins contradictoire.

L’affaire de non-respect concernant la Russie illustre bien l’évolution de la procédure de contrôle du respect à cet égard : malgré les réserves formulées par la Russie, le Comité formula des recommandations à la Réunion des Parties qui suggéraient des restrictions au commerce effectué par cette Partie. Il n’y a donc pas eu «solution amiable» dans cette affaire, et la Réunion des Parties, en adoptant le projet de décision contesté (Décision VII/18), a, en quelque sorte, entériné cette pratique pourtant apparemment contraire au texte établissant le mécanisme de contrôle du respect. Sur l’affaire russe, voir le 12ème Rapport du Comité d’Application (doc.

UNEP/OzL.Pro/ImpCom/12/3), para. 28, le rapport de la 7ème Réunion des Parties (doc.

UNEP/OzL.Pro.7/12), para. 44, ainsi que J. WERKSMAN, «Compliance and Transition : Russia’s non-compliance tests the ozone regime», ZaöRV, vol. 56, 1996, p. 750.

392 Décision IV/5, Annexe IV, para. 8 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

393 Id. para. 9.

Par ailleurs, si une Partie persiste à ne pas se conformer à ses obligations, le Comité fera des recommandations visant à assurer l’intégrité du Protocole, tout en tenant compte des circonstances entourant le cas de non-respect³⁸⁷. Quant à la Réunion des Parties, sa fonction est de décider, en tenant compte des circonstances de l’affaire, des mesures visant à assurer le respect intégral du Protocole et à poursuivre les objectifs du Protocole³⁸⁸.

Nous soulignerons ici l’importance accordée à l’identification des causes de non-respect et aux circonstances de l’affaire. L’obligation tant pour l’organe de contrôle que pour la Réunion des Parties d’en tenir compte met en évidence une approche contextuelle, épousant les circonstances particulières du cas concret. Cette approche individualisée, qui va au-delà de l’égalité formelle des Etats constitue, comme nous le verrons, une caractéristique fondamentale des mécanismes de contrôle du respect des AEM³⁸⁹.

A l’issue de ses délibérations, le Comité d’Application prépare un rapport à l’attention de la Réunion des Parties contenant toute recommandation qu’il considère appropriée³⁹⁰. Ces recommandations sont censées, théoriquement³⁹¹, refléter une solution amiable de l’affaire³⁹². A réception du rapport du Comité d’Application, la Réunion des Parties peut, tout en tenant compte des circonstances du cas d’espèce, décider des mesures visant à assurer le respect intégral du Protocole³⁹³. Dans la pratique, le Comité d’Application prépare des recommandations «prêtes à l’emploi» par la Réunion des Parties, c’est-à-dire que son rapport intègre des projets de décision incluant les mesures qui pourraient être décidées par l’organe suprême du Protocole. L’annexe V de la décision établissant le mécanisme de contrôle du respect suggère, à cet égard,

387 Décision IV/5, Annexe IV, para. 7 (tel que modifié par la Décision X/10) et para. 9 (doc.

UNEP/OzL.Pro.4/15 et doc. UNEP/OzL.Pro.10/9).

388 Id. para. 9.

389 Voir infra p. 105.

390 Décision IV/5, Annexe IV, para. 9 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

391 La pratique développée par le Comité d’Application de suggérer les mesures que pourraient décider la Réunion des Parties n’est pas sans affecter les fonctions de cet organe, en particulier l’objectif qui consiste à trouver une «solution amiable». Concilier en effet d’une part l’exigence d’une approche positive à la restauration du respect avec d’autre part la recommandation (synonyme de sanction) que des droits de la Partie en cause soient suspendus peut sembler pour le moins contradictoire.

L’affaire de non-respect concernant la Russie illustre bien l’évolution de la procédure de contrôle du respect à cet égard : malgré les réserves formulées par la Russie, le Comité formula des recommandations à la Réunion des Parties qui suggéraient des restrictions au commerce effectué par cette Partie. Il n’y a donc pas eu «solution amiable» dans cette affaire, et la Réunion des Parties, en adoptant le projet de décision contesté (Décision VII/18), a, en quelque sorte, entériné cette pratique pourtant apparemment contraire au texte établissant le mécanisme de contrôle du respect. Sur l’affaire russe, voir le 12ème Rapport du Comité d’Application (doc.

UNEP/OzL.Pro/ImpCom/12/3), para. 28, le rapport de la 7ème Réunion des Parties (doc.

UNEP/OzL.Pro.7/12), para. 44, ainsi que J. WERKSMAN, «Compliance and Transition : Russia’s non-compliance tests the ozone regime», ZaöRV, vol. 56, 1996, p. 750.

392 Décision IV/5, Annexe IV, para. 8 (doc. UNEP/OzL.Pro.4/15).

393 Id. para. 9.

une liste indicative des mesures pouvant être décidées en cas de non-respect du Protocole :

A. une assistance appropriée, de nature technique, financière ou technologique ;

B. une mise en garde ; et

C. la suspension, conformément aux dispositions du droit international applicables à la suspension des effets d'un traité, de droits et de privilèges spécifiques découlant du Protocole.

L’élaboration de cette Annexe V opposa particulièrement les membres de l’Union européenne aux pays en développement. Pour les premiers, les conséquences possibles de la procédure devaient couvrir un éventail de mesures qui permettraient non seulement d’assister les Parties dans leurs efforts pour respecter leurs obligations, mais également de les sanctionner en cas de non-respect³⁹⁴. Les mesures proposées allaient donc de la fourniture d’une aide à l’imposition de restrictions commerciales envers la Partie concernée. Pour les pays en développement, soucieux d’éviter qu’ils deviennent les premiers destinataires de sanctions, l’issue devait refléter la nature «positive and conciliatory» de la procédure de contrôle du respect³⁹⁵. La liste indicative des mesures pouvant être décidées par la Réunion des Parties reflète bien le compromis entre ces deux positions : elle incorpore à la fois les éléments d’une approche facilitatrice, visant à aider les Parties à mettre en œuvre leurs obligations, et ceux d’une approche d’exécution, visant à assurer le respect des engagements souscrits³⁹⁶ et, in fine, protéger l’intégrité du Protocole.

La liste des mesures stipule, en premier lieu, la fourniture d’une assistance à la partie concernée. Ce choix met en évidence que les Parties présumaient que l’insuffisance de ressources financières, techniques et administratives constituerait la principale cause de non-respect des dispositions du Protocole³⁹⁷. Le mécanisme de contrôle ne se limite cependant pas à offrir des mesures d’assistance. En octroyant la possibilité de décider de mesures de nature très différente allant de l’assistance jusqu’à l’imposition de sanctions, le mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Montréal permet aux organes de moduler leur réponse en fonction du cas considéré, en particulier

394 Voir l’Annexe 1 au «Report of the second meeting of the ad hoc Working Group of legal experts on non-compliance with the Montreal Protocol», doc. UNEP/OzL.Pro/WG-3/2/3.

395 M. KOSKENNIEMI, loc. cit. (note 258), p. 131, se référant au «Report of the second meeting of the ad hoc Working Group of legal experts on non compliance with the Montreal Protocol», para. 15, doc. UNEP/OzL.Pro/WG-3/2/3.

396 K. RAUSTIALA, loc. cit. (note 380), p. 420.

397 Voir J. WERKSMAN, loc. cit. (note 392), p. 756 ; R. E. BENEDICK, op. cit. (note 369), p. 272 ; voir également la déclaration de Patrick Szell, alors Président du comité de négociation du mécanisme

397 Voir J. WERKSMAN, loc. cit. (note 392), p. 756 ; R. E. BENEDICK, op. cit. (note 369), p. 272 ; voir également la déclaration de Patrick Szell, alors Président du comité de négociation du mécanisme