La Convention de Genève et ses huit Protocoles

La Convention de Genève, complétée par huit Protocoles, est un AEM qui a été négocié et adopté sous les auspices de la Commission Economique Euro-péenne (ci-après CEE) de l’ONU. Il s’agit donc d’un traité d’envergure régio-nale qui a pour Parties les Etats industrialisés membres de la CEE³⁹⁹. La Convention de Genève vise les problèmes de pollution atmosphérique trans-frontière à longue distance dans les cas où il est impossible d’identifier la source individuelle d’émission⁴⁰⁰. La Convention est un traité-cadre complété par des Protocoles qui réglementent de manière plus précise les émissions des diverses sources de pollution.

L'Organe exécutif, l’organe suprême de la Convention, est chargé de

«passer en revue la mise en œuvre de la Convention»⁴⁰¹. Mis à part l’octroi de cette compétence générale, la Convention de Genève ne contient pas de base légale particulière pour l’élaboration de procédures ou mécanismes de contrôle du respect des obligations souscrites. Cette omission, si cela en est une, résulte probablement du fait que cet instrument juridique a été adopté en

398 J. WERKSMAN, loc. cit. (note 392), p. 766.

399 La CEE de l’ONU a 55 Etats membres. Pour la liste des membres, voir : http://www.unece.org/oes/about/members.htm.

400 Article 1 (b) de la Convention de Genève.

401 Article 10.2 (b) de la Convention de Genève.

en tenant compte de la nature volontaire ou involontaire du non-respect. En maniant la carotte et le bâton, les organes peuvent inciter la Partie concernée à la fois de manière positive et négative à respecter ses engagements tout en étant sensible aux considérations environnementales, économiques et politiques³⁹⁸.

§ 3 Les mécanismes de contrôle du respect élaborés dans le cadre d’autres AEM

En plus du mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Kyoto, des mécanismes de contrôle du respect des obligations ont été récemment élaborés dans le cadre de quatre AEM : la Convention de Genève et ses huit Protocoles, la Convention d’Aarhus, la Convention de Bâle et le Protocole de Cartagena.

Par ailleurs, des négociations sur des mécanismes de cette nature sont actuellement en cours dans le cadre d’un autre AEM : la Convention de Rotterdam. Ci-dessous, nous nous attacherons à présenter les traits saillants de ces mécanismes.

A. La Convention de Genève et ses huit Protocoles

La Convention de Genève, complétée par huit Protocoles, est un AEM qui a été négocié et adopté sous les auspices de la Commission Economique Euro-péenne (ci-après CEE) de l’ONU. Il s’agit donc d’un traité d’envergure régio-nale qui a pour Parties les Etats industrialisés membres de la CEE³⁹⁹. La Convention de Genève vise les problèmes de pollution atmosphérique trans-frontière à longue distance dans les cas où il est impossible d’identifier la source individuelle d’émission⁴⁰⁰. La Convention est un traité-cadre complété par des Protocoles qui réglementent de manière plus précise les émissions des diverses sources de pollution.

L'Organe exécutif, l’organe suprême de la Convention, est chargé de

«passer en revue la mise en œuvre de la Convention»⁴⁰¹. Mis à part l’octroi de cette compétence générale, la Convention de Genève ne contient pas de base légale particulière pour l’élaboration de procédures ou mécanismes de contrôle du respect des obligations souscrites. Cette omission, si cela en est une, résulte probablement du fait que cet instrument juridique a été adopté en

398 J. WERKSMAN, loc. cit. (note 392), p. 766.

399 La CEE de l’ONU a 55 Etats membres. Pour la liste des membres, voir : http://www.unece.org/oes/about/members.htm.

400 Article 1 (b) de la Convention de Genève.

401 Article 10.2 (b) de la Convention de Genève.

1979, avant que les Parties ne prennent conscience du fait qu’un mécanisme de contrôle pourrait être utile en vue d’assurer son respect.

En 1997, la quinzième session de l’Organe exécutif de la Convention adopta la décision 1997/2 : «Structure et fonctions du Comité d’application et procédures relatives à l’examen du respect des obligations»⁴⁰² . Cette décision stipule que le régime adopté sera applicable également à tous les Protocoles existants, c’est-à-dire adoptés entre 1984 et 1997, et invite les Parties aux Protocoles de 1991 et de 1994, qui avaient prévu leur propre base légale en vue de l’élaboration d’un régime de contrôle du respect, de décider également de son application. En 1997 et 1998, respectivement, les Parties à ces Protocoles décidèrent que la décision 1997/2 leur serait applicable⁴⁰³. Par ailleurs, les Protocoles adoptés postérieurement à l’adoption de la décision 1997/2 stipulent expressément que cette décision leur est applicable. Il n’y a donc qu’un seul régime de contrôle du respect des dispositions de la Convention et de ses huit Protocoles. Ce régime fut d’ailleurs légèrement amendé pendant la dix-neuvième session de l’Organe exécutif de la Convention ⁴⁰⁴.

L’organe principal des procédures et mécanismes élaborés dans le cadre de la Convention de Genève et ses huit Protocoles est un Comité d’Application composé de neuf⁴⁰⁵ Parties élues par l’Organe exécutif, l’organe suprême de la Convention. Le seul critère formellement applicable est que chaque membre doit être Partie à au moins un Protocole⁴⁰⁶. Il faut cependant rappeler que la Convention est d’envergure régionale et ne connaît donc pas les enjeux politiques «nord-sud» des traités globaux. Comme dans le contexte du mécanisme du Protocole de Montréal, le comité chargé des procédures et mécanismes visant à assurer le respect du traité est un organe politique au même titre que l’Organe exécutif, mais sans pouvoir décisionnel.

Les procédures et mécanismes élaborés dans le cadre de la Convention de Genève et ses huit Protocoles prévoient des possibilités de saisine identiques à celles du Protocole de Montréal. Ainsi, le Comité peut être saisi par le biais de trois canaux de communications : par une Partie ayant des réserves quant à la façon dont une autre Partie s’acquitte de ses obligations, par une Partie indiquant qu’elle «est ou sera» incapable de s’acquitter de ses obligations, et

402 Rapport de la quinzième session de l’organe exécutif, Annexe III, doc. ECE/EB.AIR/53.

403 Décisions 1997/3 et 1998/6.

404 Pour une présentation des propositions d’amendement ainsi que leur ratio, voir le quatrième rapport du Comité d’Application, doc. EB.AIR/2001/3, pp. 19-20. Pour le nouveau texte relatif à la Structure et fonctions du comité d’application et procédures relatives à l’examen du respect des obligations, voir l’Annexe V du rapport de la dix-neuvième session de l’organe exécutif, doc. ECE/EB.AIR/75.

405 Le nombre des membres du Comité passa de huit à neuf pendant la dix-neuvième session de l’organe exécutif, et ce afin de faciliter l’obtention du quorum et pour refléter l’augmentation du nombre de Parties à la Convention. Voir la décision 1997/2 telle qu’amendée (annexe V du doc.

ECE/EB/AIR/75). Pour une explication des modifications, voir le doc. EB.AIR/2001/3, pp. 19-20.

406 Para. 1 de l’annexe à la décision 1997/2 telle qu’amendée (annexe V du doc. ECE/EB/AIR/75).

1979, avant que les Parties ne prennent conscience du fait qu’un mécanisme de contrôle pourrait être utile en vue d’assurer son respect.

En 1997, la quinzième session de l’Organe exécutif de la Convention adopta la décision 1997/2 : «Structure et fonctions du Comité d’application et procédures relatives à l’examen du respect des obligations»⁴⁰² . Cette décision stipule que le régime adopté sera applicable également à tous les Protocoles existants, c’est-à-dire adoptés entre 1984 et 1997, et invite les Parties aux Protocoles de 1991 et de 1994, qui avaient prévu leur propre base légale en vue de l’élaboration d’un régime de contrôle du respect, de décider également de son application. En 1997 et 1998, respectivement, les Parties à ces Protocoles décidèrent que la décision 1997/2 leur serait applicable⁴⁰³. Par ailleurs, les Protocoles adoptés postérieurement à l’adoption de la décision 1997/2 stipulent expressément que cette décision leur est applicable. Il n’y a donc qu’un seul régime de contrôle du respect des dispositions de la Convention et de ses huit Protocoles. Ce régime fut d’ailleurs légèrement amendé pendant la dix-neuvième session de l’Organe exécutif de la Convention ⁴⁰⁴.

L’organe principal des procédures et mécanismes élaborés dans le cadre de la Convention de Genève et ses huit Protocoles est un Comité d’Application composé de neuf⁴⁰⁵ Parties élues par l’Organe exécutif, l’organe suprême de la Convention. Le seul critère formellement applicable est que chaque membre doit être Partie à au moins un Protocole⁴⁰⁶. Il faut cependant rappeler que la Convention est d’envergure régionale et ne connaît donc pas les enjeux politiques «nord-sud» des traités globaux. Comme dans le contexte du mécanisme du Protocole de Montréal, le comité chargé des procédures et mécanismes visant à assurer le respect du traité est un organe politique au même titre que l’Organe exécutif, mais sans pouvoir décisionnel.

Les procédures et mécanismes élaborés dans le cadre de la Convention de Genève et ses huit Protocoles prévoient des possibilités de saisine identiques à celles du Protocole de Montréal. Ainsi, le Comité peut être saisi par le biais de trois canaux de communications : par une Partie ayant des réserves quant à la façon dont une autre Partie s’acquitte de ses obligations, par une Partie indiquant qu’elle «est ou sera» incapable de s’acquitter de ses obligations, et

402 Rapport de la quinzième session de l’organe exécutif, Annexe III, doc. ECE/EB.AIR/53.

403 Décisions 1997/3 et 1998/6.

404 Pour une présentation des propositions d’amendement ainsi que leur ratio, voir le quatrième rapport du Comité d’Application, doc. EB.AIR/2001/3, pp. 19-20. Pour le nouveau texte relatif à la Structure et fonctions du comité d’application et procédures relatives à l’examen du respect des obligations, voir l’Annexe V du rapport de la dix-neuvième session de l’organe exécutif, doc. ECE/EB.AIR/75.

405 Le nombre des membres du Comité passa de huit à neuf pendant la dix-neuvième session de l’organe exécutif, et ce afin de faciliter l’obtention du quorum et pour refléter l’augmentation du nombre de Parties à la Convention. Voir la décision 1997/2 telle qu’amendée (annexe V du doc.

ECE/EB/AIR/75). Pour une explication des modifications, voir le doc. EB.AIR/2001/3, pp. 19-20.

406 Para. 1 de l’annexe à la décision 1997/2 telle qu’amendée (annexe V du doc. ECE/EB/AIR/75).

par le Secrétariat s’il se rend compte qu’une Partie ne s’acquitte pas de ses obligations⁴⁰⁷. On soulignera ici le rôle préventif que le Comité d’Application peut être amené à jouer dans la mesure où une Partie le saisit en prévision d’un futur non-respect.

Lorsqu’il est saisi d’une question par une Partie ou le Secrétariat, le Comité d’application est tenu de la régler «de manière constructive». En plus de cette fonction, le Comité est également compétent pour examiner, de son propre chef, le respect des obligations en matière de communications des données, et pour établir, sur la demande de l’Organe exécutif, un rapport sur le respect ou l’application d’obligations spécifiques énoncées dans tel ou tel Protocole⁴⁰⁸. Les compétences du Comité d’application sont donc plus étendues que celles de son homologue dans le cadre du Protocole de Montréal.

A l’issue de ses travaux, le Comité d’Application présente à l’Organe exécutif son rapport sur ses activités et les recommandations qu’il juge appropriées «compte tenu des circonstances de la question»⁴⁰⁹. L’Organe exécutif peut arrêter des mesures de caractère non discriminatoire visant à obtenir le respect du Protocole⁴¹⁰. Se basant sur le précédent du Protocole de Montréal, le mécanisme de contrôle du respect de la Convention de Genève requiert donc que le comité considère chaque cas sur une base individuelle en prenant en considération ses circonstances particulières. On retrouve ici l’exigence d’une approche contextuelle qui se traduit par un choix de mesures consécutives taillées sur mesure. Le texte établissant le Comité d’application ne précise pas, à la différence de l’Annexe V établie dans le cadre du Protocole de Montréal, le genre de mesures consécutives pouvant être prises. On peut donc redouter une absence de sécurité juridique, les Parties ne sachant pas à l’avance le genre de conséquences pouvant être décidées. Le Comité d’Application semble cependant avoir emprunté une voie particulièrement précautionneuse à cet égard, en faisant sienne, avec l’aval de l’Organe exécutif, une approche graduée des mesures consécutives : dans un premier temps, constat d’un non-respect et invitation au respect des obligations par la Partie concernée, puis, dans un second temps, demande d’élaboration d’un plan d’action détaillant les mesures pour respecter à nouveau les obligations⁴¹¹. Cette manière de procéder n’est pas sans rappeler la pratique du Comité d’Application du Protocole de Montréal et il ne serait pas surprenant qu’une suspension des droits ou privilèges octroyés par la Convention de Genève et

407 Id. para. 4 et 5.

408 Id. para. 3.

409 Id. para. 9.

410 Id. para. 11.

411 Voir le rapport de la vingt-deuxième session de l’Organe exécutif de la Convention (29 novembre-3 décembre 2004), en particulier les décisions visant la Norvège, l’Espagne, l’Irlande et la Grèce (doc.

ECE/EB.AIR/83/Add.1).

par le Secrétariat s’il se rend compte qu’une Partie ne s’acquitte pas de ses obligations⁴⁰⁷. On soulignera ici le rôle préventif que le Comité d’Application peut être amené à jouer dans la mesure où une Partie le saisit en prévision d’un futur non-respect.

Lorsqu’il est saisi d’une question par une Partie ou le Secrétariat, le Comité d’application est tenu de la régler «de manière constructive». En plus de cette fonction, le Comité est également compétent pour examiner, de son propre chef, le respect des obligations en matière de communications des données, et pour établir, sur la demande de l’Organe exécutif, un rapport sur le respect ou l’application d’obligations spécifiques énoncées dans tel ou tel Protocole⁴⁰⁸. Les compétences du Comité d’application sont donc plus étendues que celles de son homologue dans le cadre du Protocole de Montréal.

A l’issue de ses travaux, le Comité d’Application présente à l’Organe exécutif son rapport sur ses activités et les recommandations qu’il juge appropriées «compte tenu des circonstances de la question»⁴⁰⁹. L’Organe exécutif peut arrêter des mesures de caractère non discriminatoire visant à obtenir le respect du Protocole⁴¹⁰. Se basant sur le précédent du Protocole de Montréal, le mécanisme de contrôle du respect de la Convention de Genève requiert donc que le comité considère chaque cas sur une base individuelle en prenant en considération ses circonstances particulières. On retrouve ici l’exigence d’une approche contextuelle qui se traduit par un choix de mesures consécutives taillées sur mesure. Le texte établissant le Comité d’application ne précise pas, à la différence de l’Annexe V établie dans le cadre du Protocole de Montréal, le genre de mesures consécutives pouvant être prises. On peut donc redouter une absence de sécurité juridique, les Parties ne sachant pas à l’avance le genre de conséquences pouvant être décidées. Le Comité d’Application semble cependant avoir emprunté une voie particulièrement précautionneuse à cet égard, en faisant sienne, avec l’aval de l’Organe exécutif, une approche graduée des mesures consécutives : dans un premier temps, constat d’un non-respect et invitation au respect des obligations par la Partie concernée, puis, dans un second temps, demande d’élaboration d’un plan d’action détaillant les mesures pour respecter à nouveau les obligations⁴¹¹. Cette manière de procéder n’est pas sans rappeler la pratique du Comité d’Application du Protocole de Montréal et il ne serait pas surprenant qu’une suspension des droits ou privilèges octroyés par la Convention de Genève et

407 Id. para. 4 et 5.

408 Id. para. 3.

409 Id. para. 9.

410 Id. para. 11.

411 Voir le rapport de la vingt-deuxième session de l’Organe exécutif de la Convention (29 novembre-3 décembre 2004), en particulier les décisions visant la Norvège, l’Espagne, l’Irlande et la Grèce (doc.

ECE/EB.AIR/83/Add.1).

ses Protocoles constitue le troisième volet possible de réaction à un cas de non-respect.