Les procédures et mécanismes pour déterminer et étudier les cas de non-respect

Allant au-delà de la nature technique de la procédure d’examen approfondie des communications soumises par les Parties, les procédures et mécanismes pour déterminer et étudier les cas de non-respect constituent le volet politique et juridique d’un système visant à assurer le respect du Protocole. Nous pré-senterons ci-dessous, dans un premier temps sans les commenter, les princi-pales caractéristiques des mécanismes de contrôle du respect du Protocole de Kyoto (pour le texte de ces mécanismes, voir l’annexe 2 à cette étude). On se rappelle que ces mécanismes font partie intégrante des Accords de

205 Articles 7.1 et 7.2 du Protocole. Voir également les décisions 20, 21 et 22/CP.7, disponibles dans le rapport de la Septième Conférence des Parties à la Convention climat (doc.

FCCC/CP/2001/13/Add.3), complétées par la décision 22/CP.8, disponible dans le rapport de la Huitième Conférence des Parties à la Convention climat (doc. FCCC/CP/2003/7/Add.3).

206 Article 8 du Protocole. Voir également la décision 23/CP.7, disponible dans le rapport de la Septième Conférence des Parties à la Convention climat (doc. FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 68-81), complétée par la décision 22/CP.8, disponible dans le rapport de la Huitième Conférence des Parties à la Convention climat (doc. FCCC/CP/2003/7/Add.3).

207 Article 8.3 du Protocole.

208 Articles 8.6 et 13 du Protocole.

titre du Protocole puisse être vérifié²⁰⁵. En ce qui concerne l’examen de ces rapports, le Protocole intègre et affine la procédure d’examen approfondie éta-blie dans le cadre de la Convention²⁰⁶. En particulier, le processus d’examen doit permettre une évaluation technique complète et détaillée de tous les as-pects de la mise en œuvre du Protocole par une Partie. Sur la base de cet exa-men, les experts doivent évaluer le respect des engagements et indiquer les problèmes éventuels rencontrés pour remplir ces engagements. Ces «problè-mes éventuels» sont soumis à la Conférence des Parties agissant comme Ré-union des Parties «pour qu’elle les examine plus avant»²⁰⁷ et prenne «les déci-sions nécessaires aux fins de la mise en œuvre du présent Protocole»²⁰⁸.

Le rôle de cette procédure technique d’examen des rapports des Parties est cardinal. Elle permet d’avoir accès aux informations pertinentes, que ce soit au niveau des émissions ou des mesures et politiques adoptées par une Partie. Les rapports élaborés par les experts fournissent un état des lieux objectif de la mise en œuvre individuelle du Protocole dans une logique de partenariat, et non pas accusatoire, entre les experts et la Partie concernée. Cette procédure n’est cependant pas suffisante pour faire face aux cas de non-respect des dispositions du Protocole : d’une part, elle est uniquement de nature technique et n’a pas pour objectif de remédier aux problèmes de mise en œuvre, d’autre part, elle est limitée pour l’instant aux communications soumises par les Parties de l’Annexe I.

B. Les procédures et mécanismes pour déterminer et étudier les cas de non-respect

Allant au-delà de la nature technique de la procédure d’examen approfondie des communications soumises par les Parties, les procédures et mécanismes pour déterminer et étudier les cas de non-respect constituent le volet politique et juridique d’un système visant à assurer le respect du Protocole. Nous pré-senterons ci-dessous, dans un premier temps sans les commenter, les princi-pales caractéristiques des mécanismes de contrôle du respect du Protocole de Kyoto (pour le texte de ces mécanismes, voir l’annexe 2 à cette étude). On se rappelle que ces mécanismes font partie intégrante des Accords de

205 Articles 7.1 et 7.2 du Protocole. Voir également les décisions 20, 21 et 22/CP.7, disponibles dans le rapport de la Septième Conférence des Parties à la Convention climat (doc.

FCCC/CP/2001/13/Add.3), complétées par la décision 22/CP.8, disponible dans le rapport de la Huitième Conférence des Parties à la Convention climat (doc. FCCC/CP/2003/7/Add.3).

206 Article 8 du Protocole. Voir également la décision 23/CP.7, disponible dans le rapport de la Septième Conférence des Parties à la Convention climat (doc. FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 68-81), complétée par la décision 22/CP.8, disponible dans le rapport de la Huitième Conférence des Parties à la Convention climat (doc. FCCC/CP/2003/7/Add.3).

207 Article 8.3 du Protocole.

208 Articles 8.6 et 13 du Protocole.

kech²⁰⁹, un ensemble négocié de décisions adoptées par la Conférence des Par-ties à la Convention climat visant à permettre au Protocole de prendre vie.

L’objectif des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole est de «faciliter, favoriser et de garantir le respect des engagements découlant du Protocole de Kyoto»²¹⁰. L’organe chargé de réaliser ce triple objectif est un «Comité de contrôle du respect des dispositions»²¹¹. Celui-ci exerce ses fonctions par le biais d’une plénière, d’un bureau et de deux groupes : le groupe de la facilitation et le groupe de l’exécution. Les vingt membres du Comité de contrôle, dont dix siègent au groupe de la facilitation et dix au groupe de l’exécution, sont élus par la réunion des Parties, l’organe suprême du Protocole qui réunit toutes les Parties à ce traité²¹². Les membres du Comité de contrôle exercent leurs fonctions à titre personnel²¹³. La composition de chacun des deux groupes du Comité de contrôle est la suivante :

- un membre pour chacun des cinq groupes régionaux de l’ONU et un membre pour les petits Etats insulaires en développement, prenant en considération les groupes d’intérêts tels que reflétés dans la pratique actuelle du Bureau²¹⁴ ,

- deux membres pour les Parties de l’Annexe I et

- deux membres pour les Parties non incluses dans l’Annexe I²¹⁵.

Cette formule a pour conséquence que le groupe de la facilitation et le groupe de l’exécution seront, chacun, composés de six membres provenant des Parties en développement et de quatre membres provenant des Parties industrialisées. Les décisions du Comité de contrôle seront adoptées par consensus, à défaut de quoi une majorité des trois-quarts des membres sera requise. En plus de cette majorité, l’adoption des décisions du groupe de l’exécution se fait à la majorité des membres de l’Annexe I ainsi qu’à la majorité de membres des Parties non incluses dans l’Annexe I. Outre ces critères de composition, les membres du Comité doivent avoir une compétence avérée sur les questions relatives aux changements climatiques ainsi que dans

209 Voir le rapport de la Septième Conférence des Parties à la Convention climat, doc. FCCC/CP/2001/13 et Add.1 à Add.4.

210 Procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole, section I, doc.

FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 69-81 (en annexe 2 à cette étude).

211 Id. section II para. 1.

212 Id. section II para. 6.

213 Id. sections II, IV et V.

214 Cette pratique consiste à permettre aux Etats ayant des intérêts pétroliers à avoir un représentant au Bureau.

215 Procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole, op. cit. (note 210), section IV para. 1 et section V para. 1.

kech²⁰⁹, un ensemble négocié de décisions adoptées par la Conférence des Par-ties à la Convention climat visant à permettre au Protocole de prendre vie.

L’objectif des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole est de «faciliter, favoriser et de garantir le respect des engagements découlant du Protocole de Kyoto»²¹⁰. L’organe chargé de réaliser ce triple objectif est un «Comité de contrôle du respect des dispositions»²¹¹. Celui-ci exerce ses fonctions par le biais d’une plénière, d’un bureau et de deux groupes : le groupe de la facilitation et le groupe de l’exécution. Les vingt membres du Comité de contrôle, dont dix siègent au groupe de la facilitation et dix au groupe de l’exécution, sont élus par la réunion des Parties, l’organe suprême du Protocole qui réunit toutes les Parties à ce traité²¹². Les membres du Comité de contrôle exercent leurs fonctions à titre personnel²¹³. La composition de chacun des deux groupes du Comité de contrôle est la suivante :

- un membre pour chacun des cinq groupes régionaux de l’ONU et un membre pour les petits Etats insulaires en développement, prenant en considération les groupes d’intérêts tels que reflétés dans la pratique actuelle du Bureau²¹⁴ ,

- deux membres pour les Parties de l’Annexe I et

- deux membres pour les Parties non incluses dans l’Annexe I²¹⁵.

Cette formule a pour conséquence que le groupe de la facilitation et le groupe de l’exécution seront, chacun, composés de six membres provenant des Parties en développement et de quatre membres provenant des Parties industrialisées. Les décisions du Comité de contrôle seront adoptées par consensus, à défaut de quoi une majorité des trois-quarts des membres sera requise. En plus de cette majorité, l’adoption des décisions du groupe de l’exécution se fait à la majorité des membres de l’Annexe I ainsi qu’à la majorité de membres des Parties non incluses dans l’Annexe I. Outre ces critères de composition, les membres du Comité doivent avoir une compétence avérée sur les questions relatives aux changements climatiques ainsi que dans

209 Voir le rapport de la Septième Conférence des Parties à la Convention climat, doc. FCCC/CP/2001/13 et Add.1 à Add.4.

210 Procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole, section I, doc.

FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 69-81 (en annexe 2 à cette étude).

211 Id. section II para. 1.

212 Id. section II para. 6.

213 Id. sections II, IV et V.

214 Cette pratique consiste à permettre aux Etats ayant des intérêts pétroliers à avoir un représentant au Bureau.

215 Procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole, op. cit. (note 210), section IV para. 1 et section V para. 1.

les domaines scientifiques, techniques, socio-économiques ou juridiques²¹⁶. Ces exigences sont accrues dans le cas du groupe de l’exécution: ses membres doivent avoir une expérience dans le domaine juridique²¹⁷.

Le groupe de la facilitation est, comme son nom l’indique, chargé de faciliter le respect du Protocole. Ses fonctions, qui visent les obligations de toutes les Parties au Protocole, sont :

«de donner des conseils et d’apporter une aide aux Parties aux fins de l’application du Protocole et de promouvoir le respect, par les Parties, des engagements qu’elles ont pris en vertu du Protocole, compte tenu du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties» et des «circonstances qui entourent les questions dont il est saisi» ²¹⁸. Dans le cadre de ce mandat général, le groupe de la facilitation exerce notamment un rôle préventif par rapport au respect de certaines obligations spécifiques mises à la charge des Parties de l’Annexe I. Ce groupe est en effet chargé de «signaler rapidement tout risque de non-respect» de ces obligations et d’y remédier par le biais de conseils ou d’une aide²¹⁹. Les dispositions du Protocole visées par cette approche préventive sont au nombre de trois. Il s’agit tout d’abord de l’obligation de réduction des émissions des gaz à effet de serre. Que ce soit avant le début de la première période d’engagement (2008-2012) ou pendant celle-ci, le groupe de la facilitation est chargé d’intervenir par le biais de mesures de facilitation en vue d’empêcher un non-respect de ce qui constitue le cœur du Protocole. La deuxième obligation rentrant dans le cadre de cette fonction préventive du groupe de la facilitation vise la mise sur pieds, avant le début de la première période d’engagement, d’un système national et de méthodologies permettant l’estimation des émissions et absorptions des gaz à effet de serre²²⁰. Le groupe de la facilitation doit ainsi veiller à ce que les Parties industrialisées aient mis en place, avant que leur obligation de réduction ne devienne concrète, les méthodologies et systèmes nécessaires à une comptabilisation fiable et comparable de leurs émissions et absorptions de gaz à effet de serre. Troisièmement, le groupe de la facilitation est chargé, avant le début de la première période d’engagement, de promouvoir le respect des engagements relatifs à l’établissement de l’inventaire des émissions des gaz à effet de serre qui doit être soumis annuellement à la réunion des Parties ²²¹. En ce qui concerne les mesures

216 Id. section II para. 6.

217 Id. section V para. 4.

218 Id. section IV para. 4.

219 Id. section IV para. 5 et 6.

220 Articles 5.1 et 5.2 du Protocole.

221 Article 7.1 du Protocole.

les domaines scientifiques, techniques, socio-économiques ou juridiques²¹⁶. Ces exigences sont accrues dans le cas du groupe de l’exécution: ses membres doivent avoir une expérience dans le domaine juridique²¹⁷.

Le groupe de la facilitation est, comme son nom l’indique, chargé de faciliter le respect du Protocole. Ses fonctions, qui visent les obligations de toutes les Parties au Protocole, sont :

«de donner des conseils et d’apporter une aide aux Parties aux fins de l’application du Protocole et de promouvoir le respect, par les Parties, des engagements qu’elles ont pris en vertu du Protocole, compte tenu du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties» et des «circonstances qui entourent les questions dont il est saisi» ²¹⁸. Dans le cadre de ce mandat général, le groupe de la facilitation exerce notamment un rôle préventif par rapport au respect de certaines obligations spécifiques mises à la charge des Parties de l’Annexe I. Ce groupe est en effet chargé de «signaler rapidement tout risque de non-respect» de ces obligations et d’y remédier par le biais de conseils ou d’une aide²¹⁹. Les dispositions du Protocole visées par cette approche préventive sont au nombre de trois. Il s’agit tout d’abord de l’obligation de réduction des émissions des gaz à effet de serre. Que ce soit avant le début de la première période d’engagement (2008-2012) ou pendant celle-ci, le groupe de la facilitation est chargé d’intervenir par le biais de mesures de facilitation en vue d’empêcher un non-respect de ce qui constitue le cœur du Protocole. La deuxième obligation rentrant dans le cadre de cette fonction préventive du groupe de la facilitation vise la mise sur pieds, avant le début de la première période d’engagement, d’un système national et de méthodologies permettant l’estimation des émissions et absorptions des gaz à effet de serre²²⁰. Le groupe de la facilitation doit ainsi veiller à ce que les Parties industrialisées aient mis en place, avant que leur obligation de réduction ne devienne concrète, les méthodologies et systèmes nécessaires à une comptabilisation fiable et comparable de leurs émissions et absorptions de gaz à effet de serre. Troisièmement, le groupe de la facilitation est chargé, avant le début de la première période d’engagement, de promouvoir le respect des engagements relatifs à l’établissement de l’inventaire des émissions des gaz à effet de serre qui doit être soumis annuellement à la réunion des Parties ²²¹. En ce qui concerne les mesures

216 Id. section II para. 6.

217 Id. section V para. 4.

218 Id. section IV para. 4.

219 Id. section IV para. 5 et 6.

220 Articles 5.1 et 5.2 du Protocole.

221 Article 7.1 du Protocole.

consécutives adoptées par le groupe de la facilitation²²², celles-ci incluent : la délivrance de conseils et la facilitation, à toute Partie, de l’octroi d’une aide ou d’une assistance technique et financière. L’application de ces mesures doit être décidée en «tenant compte du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives» des Parties.

Le groupe de l’exécution, quant à lui, est principalement chargé d’établir si les Parties de l’Annexe I respectent leurs obligations en matière de réduction ou de limitation des émissions de gaz à effet de serre, de communication d’informations à la réunion des Parties et d’admissibilité pour faire usage des mécanismes de flexibilité²²³. En ce qui concerne les mesures consécutives²²⁴, les procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole précisent les suites obligatoires d’un cas de non-respect en fonction de la norme violée. Lorsque les obligations en matière de communication d’information n’ont pas été respectées, le groupe doit, en tenant compte de la cause du non-respect, de sa nature, de son ampleur et de sa fréquence, constater le non-respect et élaborer un plan visant à remédier à la situation.

Lorsque les critères d’admissibilité pour faire usage des mécanismes de flexibilité n’ont pas été remplis, le groupe doit suspendre le droit de la Partie concernée d’avoir recours à la mise en œuvre conjointe, au mécanisme de développement propre et au commerce international de droits d’émissions.

Enfin, lorsque c’est l’obligation de réduction ou de limitation des émissions qui n’est pas respectée, le groupe doit : déclarer qu’il y a non-respect de cette obligation, déduire la quantité attribuée à la Partie concernée pour la deuxième période d’engagement d’un nombre de tonnes égal à 1,3 fois la quantité de tonnes d’émissions excédentaires, élaborer un plan d’action visant à remédier à la situation, et suspendre l’admissibilité au bénéfice de cessions de droits d’émissions. Ces mesures consécutives visent à rétablir le respect des dispositions pour «assurer l’intégrité de l’environnement et doivent inciter à ce respect»²²⁵.

Le Comité de contrôle peut être saisi de trois manières. Premièrement, par l’intermédiaire du Secrétariat, le Comité est saisi des questions de mise en œuvre identifiées dans les rapports d’examen des communications fournies par les Parties industrialisées. Pour mémoire²²⁶, ces rapports sont le résultat d’une évaluation technique et détaillée de tous les aspects de la mise en œuvre du Protocole par une Partie. Ils indiquent les problèmes éventuels rencontrés pour remplir ces engagements. Deuxièmement, une Partie peut soumettre une

222 Procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole, doc.

FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 69-81, section XIV.

223 Id. section V.

224 Id. section XV.

225 Id. section V para. 6.

226 Voir supra p. 40.

consécutives adoptées par le groupe de la facilitation²²², celles-ci incluent : la délivrance de conseils et la facilitation, à toute Partie, de l’octroi d’une aide ou d’une assistance technique et financière. L’application de ces mesures doit être décidée en «tenant compte du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives» des Parties.

Le groupe de l’exécution, quant à lui, est principalement chargé d’établir si les Parties de l’Annexe I respectent leurs obligations en matière de réduction ou de limitation des émissions de gaz à effet de serre, de communication d’informations à la réunion des Parties et d’admissibilité pour faire usage des mécanismes de flexibilité²²³. En ce qui concerne les mesures consécutives²²⁴, les procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole précisent les suites obligatoires d’un cas de non-respect en fonction de la norme violée. Lorsque les obligations en matière de communication d’information n’ont pas été respectées, le groupe doit, en tenant compte de la cause du non-respect, de sa nature, de son ampleur et de sa fréquence, constater le non-respect et élaborer un plan visant à remédier à la situation.

Lorsque les critères d’admissibilité pour faire usage des mécanismes de flexibilité n’ont pas été remplis, le groupe doit suspendre le droit de la Partie concernée d’avoir recours à la mise en œuvre conjointe, au mécanisme de développement propre et au commerce international de droits d’émissions.

Enfin, lorsque c’est l’obligation de réduction ou de limitation des émissions qui n’est pas respectée, le groupe doit : déclarer qu’il y a non-respect de cette obligation, déduire la quantité attribuée à la Partie concernée pour la deuxième période d’engagement d’un nombre de tonnes égal à 1,3 fois la quantité de tonnes d’émissions excédentaires, élaborer un plan d’action visant à remédier à la situation, et suspendre l’admissibilité au bénéfice de cessions de droits d’émissions. Ces mesures consécutives visent à rétablir le respect des dispositions pour «assurer l’intégrité de l’environnement et doivent inciter à ce respect»²²⁵.

Le Comité de contrôle peut être saisi de trois manières. Premièrement, par l’intermédiaire du Secrétariat, le Comité est saisi des questions de mise en œuvre identifiées dans les rapports d’examen des communications fournies

Le Comité de contrôle peut être saisi de trois manières. Premièrement, par l’intermédiaire du Secrétariat, le Comité est saisi des questions de mise en œuvre identifiées dans les rapports d’examen des communications fournies