Le système mis en place dans le cadre du Protocole pour assurer le respect de ses dispositions se greffe sur certains éléments de la Convention climat. Il convient donc, dans un premier temps, de présenter le cadre institutionnel élaboré par cette Convention dans l’objectif d’assurer son effectivité : le processus consultatif multilatéral, la procédure de communication et d’examen des rapports soumis par les Parties, et la procédure de règlement des différends.
A. Le processus consultatif multilatéral178
L’article 13 de la Convention climat stipule que la Conférence des Parties envi-sagera la mise en place d’un «processus consultatif multilatéral … pour le rè-glement de questions relatives à l’application de la Convention»179. Le texte établissant le processus consultatif multilatéral fut adopté en 1998 lors de la quatrième Conférence des Parties180, à l’exception de deux de ses paragraphes relatifs à la composition et au nombre de membres de l’organe du processus consultatif multilatéral : le Comité consultatif multilatéral (CCM)181. Le
178 Sur cette question, voir J. E. BUTLER, loc. cit. (note 109) p. 250 ; J. WERSKMAN, «Designing a compliance system for the UN Framework Convention on climate change» dans J. CAMERON et al., Improving compliance with international environmental law (1996), p. 95 ; J. WERSKMAN, loc. cit.
(note 110), p. 48 ; X. WANG, «Towards a system of compliance : designing a mechanism for the climate change Convention», RECIEL, vol. 7, 1998, p. 176 ; X. WANG et G. WISER, loc. cit. (note 127) ; et M. EHRMANN, loc. cit. (note 105), pp. 417-430.
179 Sur l’historique des négociations qui ont menées à l’adoption de cet article, voir M. EHRMANN, id.
pp. 417-421.
180 Décision 10/CP.4 contenue dans le Rapport de la Quatrième Conférence des Parties (Doc.
FCCC/CP/1998/16/ Add.1).
181 Voir les para. 8 et 9 de l’annexe à la Décision 10/CP.4. Les Parties de l’Annexe 1 suggéraient qu’elles avaient le droit de désigner la moitié des membres, alors que les Parties des pays en développement demandaient que la composition reflète une «distribution géographique équitable».
Cette question fut discutée pendant les cinquième et sixième sessions de la Conférence des Parties, sans succès. On pouvait effectivement difficilement imaginer qu’un groupe d’Etats cède à l’autre sur cette question hautement politique surtout en raison du double précédent que cela aurait pu avoir.
Premièrement, les règles de vote de la Conférence des Parties sont toujours en suspens (voir le projet de règle 42 des règles de procédure de la Convention climat, Doc. FCCC/CP/1996/2), comme
Chapitre II
Le contrôle du respect du Protocole de Kyoto Section I
Le système de contrôle du respect du régime climatique
§ 1 Le système de contrôle du respect mis en place dans la Convention climat
Le système mis en place dans le cadre du Protocole pour assurer le respect de ses dispositions se greffe sur certains éléments de la Convention climat. Il convient donc, dans un premier temps, de présenter le cadre institutionnel élaboré par cette Convention dans l’objectif d’assurer son effectivité : le processus consultatif multilatéral, la procédure de communication et d’examen des rapports soumis par les Parties, et la procédure de règlement des différends.
A. Le processus consultatif multilatéral178
L’article 13 de la Convention climat stipule que la Conférence des Parties envi-sagera la mise en place d’un «processus consultatif multilatéral … pour le rè-glement de questions relatives à l’application de la Convention»179. Le texte établissant le processus consultatif multilatéral fut adopté en 1998 lors de la quatrième Conférence des Parties180, à l’exception de deux de ses paragraphes relatifs à la composition et au nombre de membres de l’organe du processus consultatif multilatéral : le Comité consultatif multilatéral (CCM)181. Le
178 Sur cette question, voir J. E. BUTLER, loc. cit. (note 109) p. 250 ; J. WERSKMAN, «Designing a compliance system for the UN Framework Convention on climate change» dans J. CAMERON et al., Improving compliance with international environmental law (1996), p. 95 ; J. WERSKMAN, loc. cit.
(note 110), p. 48 ; X. WANG, «Towards a system of compliance : designing a mechanism for the climate change Convention», RECIEL, vol. 7, 1998, p. 176 ; X. WANG et G. WISER, loc. cit. (note 127) ; et M. EHRMANN, loc. cit. (note 105), pp. 417-430.
179 Sur l’historique des négociations qui ont menées à l’adoption de cet article, voir M. EHRMANN, id.
pp. 417-421.
180 Décision 10/CP.4 contenue dans le Rapport de la Quatrième Conférence des Parties (Doc.
FCCC/CP/1998/16/ Add.1).
181 Voir les para. 8 et 9 de l’annexe à la Décision 10/CP.4. Les Parties de l’Annexe 1 suggéraient qu’elles avaient le droit de désigner la moitié des membres, alors que les Parties des pays en développement demandaient que la composition reflète une «distribution géographique équitable».
Cette question fut discutée pendant les cinquième et sixième sessions de la Conférence des Parties, sans succès. On pouvait effectivement difficilement imaginer qu’un groupe d’Etats cède à l’autre sur cette question hautement politique surtout en raison du double précédent que cela aurait pu avoir.
Premièrement, les règles de vote de la Conférence des Parties sont toujours en suspens (voir le projet de règle 42 des règles de procédure de la Convention climat, Doc. FCCC/CP/1996/2), comme
sus consultatif multilatéral vise à faciliter la mise en œuvre de la Convention, dans un esprit de coopération182. Le mandat du CCM est limité à fournir l’aide voulue en rapport avec les difficultés rencontrées pour appliquer la Conven-tion183. Cette aide consiste principalement en des recommandations sur la fa-çon d’obtenir des ressources techniques et financières, et des conseils pour la compilation des informations communiquées par les Parties184.
L’approche particulièrement «douce»185 de ce processus ne s’explique pas uniquement en raison de l’inconfort traditionnel des Etats, et surtout des pays en développement, vis-à-vis de l’établissement d’une institution susceptible d’empiéter sur leur souveraineté. A ces considérations d’ordre politique s’ajoute une explication structurelle : la nature des engagements stipulés dans la Convention. Ce traité ne contient pas d’obligation de réduction ou de limitation des émissions dans des délais déterminés, et les Parties bénéficient d’une large marge de manœuvre dans l’exécution de la plus grande partie de leurs engagements186. Face à ce genre d’obligations au contenu faiblement
c’est d’ailleurs le cas dans le cadre de la Convention sur la Diversité Biologique (projet de règle 40 des règles de procédure, doc. UNEP/CBD/COP/1/2 , http://www.biodiv.org/doc/meeting.asp
?lg=0&wg=cop-01) et de la Convention de Lutte contre la Désertification (projet de règle 47 des règles de procédure, doc. ICCD/COP(1)/11/Add.1). Deuxièmement, le mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Kyoto était en cours de négociation et butait justement sur le même problème. Lors de la deuxième partie de la sixième Conférence des Parties, le Président Pronk parvint cependant à extraire un accord aux forceps sur la question de la composition et des règles de vote du Comité de contrôle du Protocole de Kyoto (voir infra p. 131ss et Doc.
FCCC/CP/2001/L.7). On peut espérer que ce précédent permettra de finaliser prochainement le texte relatif au processus consultatif multilatéral.
182 Para. 3 de l’annexe à la Décision 10/CP.4.
183 Para. 6 de l’annexe à la Décision 10/CP.4.
184 Ibid.
185 Dans la littérature anglophone la terminologie «managerial approach» est devenue synonyme de cette approche qui part du principe que le non-respect est du à un manque de capacités plutôt qu’à un acte volontaire, une prémisse qui explique que les mécanismes de non-respect auront pour tâche essentielle d’aider les Parties dans leurs efforts de mise en œuvre des obligations. Cette approche douce, également appelée «cooperative approach», «treaty management» et «partnership method», s’oppose à l’approche d’exécution, en anglais «enforcement approach»,qui prône que des mesures plus contraignantes sont parfois nécessaires pour assurer le respect d’un AEM. Sur l’approche de type «managerial», voir A. CHAYES et A. CHAYES, The new sovereignty : compliance with international regulatory agreements (Harvard University Press, 1995). Voir également M.
EHRMANN, loc. cit. (note 105), pp. 386-387. Pour une critique de cette approche et une mise en avant des mérites de l’approche «enforcement», voir K. DANISH, «Book review of the new sovereignty : compliance with international regulatory agreements», Virginia J. Trans. L., vol. 37, 1997, p. 790. Sur l’«enforcement approach» dans le cadre des AEM, voir également : H. HONGJU KOH, «Why do nations obey international law ?», Yale Law Journal, vol. 106, 1997, p. 2639 ; G.
DOWNS, «Is the good news about compliance good news about cooperation ?», I. Org. , vol. 50, 1996, p. 379 ; H. JACOBSON et E. BROWN WEISS, «Assessing the record and designing strategies to engage countries», dans H. JACOBSON et E. BROWN WEISS(dir.), Engaging countries : strenghtening compliance with environmental accords (1998), pp. 547-548 ; D. VICTOR, K.
RAUSTIALA et E. SKOLNIKOFF (dir.), The implementation and effectiveness of international environmental commitments : theory and practice (1988) pp. 683-684 ; et J. RINCEANU,
«Enforcement mechanisms in international environmental law : quo vadunt ?», Journal of Environmental Law and Litigation, vol. 15 No.2, 2000 p. 147.
186 Les seules obligations au contenu clairement contraignant visent la communication d’informations (article 12 de la Convention climat). Sur la relation entre la nature flexible des obligations et les
sus consultatif multilatéral vise à faciliter la mise en œuvre de la Convention, dans un esprit de coopération182. Le mandat du CCM est limité à fournir l’aide voulue en rapport avec les difficultés rencontrées pour appliquer la Conven-tion183. Cette aide consiste principalement en des recommandations sur la fa-çon d’obtenir des ressources techniques et financières, et des conseils pour la compilation des informations communiquées par les Parties184.
L’approche particulièrement «douce»185 de ce processus ne s’explique pas uniquement en raison de l’inconfort traditionnel des Etats, et surtout des pays en développement, vis-à-vis de l’établissement d’une institution susceptible d’empiéter sur leur souveraineté. A ces considérations d’ordre politique s’ajoute une explication structurelle : la nature des engagements stipulés dans la Convention. Ce traité ne contient pas d’obligation de réduction ou de limitation des émissions dans des délais déterminés, et les Parties bénéficient d’une large marge de manœuvre dans l’exécution de la plus grande partie de leurs engagements186. Face à ce genre d’obligations au contenu faiblement
c’est d’ailleurs le cas dans le cadre de la Convention sur la Diversité Biologique (projet de règle 40 des règles de procédure, doc. UNEP/CBD/COP/1/2 , http://www.biodiv.org/doc/meeting.asp
?lg=0&wg=cop-01) et de la Convention de Lutte contre la Désertification (projet de règle 47 des règles de procédure, doc. ICCD/COP(1)/11/Add.1). Deuxièmement, le mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Kyoto était en cours de négociation et butait justement sur le même problème. Lors de la deuxième partie de la sixième Conférence des Parties, le Président Pronk parvint cependant à extraire un accord aux forceps sur la question de la composition et des règles de vote du Comité de contrôle du Protocole de Kyoto (voir infra p. 131ss et Doc.
FCCC/CP/2001/L.7). On peut espérer que ce précédent permettra de finaliser prochainement le texte relatif au processus consultatif multilatéral.
182 Para. 3 de l’annexe à la Décision 10/CP.4.
183 Para. 6 de l’annexe à la Décision 10/CP.4.
184 Ibid.
185 Dans la littérature anglophone la terminologie «managerial approach» est devenue synonyme de cette approche qui part du principe que le non-respect est du à un manque de capacités plutôt qu’à un acte volontaire, une prémisse qui explique que les mécanismes de non-respect auront pour tâche essentielle d’aider les Parties dans leurs efforts de mise en œuvre des obligations. Cette approche douce, également appelée «cooperative approach», «treaty management» et «partnership method», s’oppose à l’approche d’exécution, en anglais «enforcement approach»,qui prône que des mesures plus contraignantes sont parfois nécessaires pour assurer le respect d’un AEM. Sur l’approche de type «managerial», voir A. CHAYES et A. CHAYES, The new sovereignty : compliance with international regulatory agreements (Harvard University Press, 1995). Voir également M.
EHRMANN, loc. cit. (note 105), pp. 386-387. Pour une critique de cette approche et une mise en avant des mérites de l’approche «enforcement», voir K. DANISH, «Book review of the new sovereignty : compliance with international regulatory agreements», Virginia J. Trans. L., vol. 37, 1997, p. 790. Sur l’«enforcement approach» dans le cadre des AEM, voir également : H. HONGJU KOH, «Why do nations obey international law ?», Yale Law Journal, vol. 106, 1997, p. 2639 ; G.
DOWNS, «Is the good news about compliance good news about cooperation ?», I. Org. , vol. 50, 1996, p. 379 ; H. JACOBSON et E. BROWN WEISS, «Assessing the record and designing strategies to engage countries», dans H. JACOBSON et E. BROWN WEISS(dir.), Engaging countries : strenghtening compliance with environmental accords (1998), pp. 547-548 ; D. VICTOR, K.
RAUSTIALA et E. SKOLNIKOFF (dir.), The implementation and effectiveness of international environmental commitments : theory and practice (1988) pp. 683-684 ; et J. RINCEANU,
«Enforcement mechanisms in international environmental law : quo vadunt ?», Journal of Environmental Law and Litigation, vol. 15 No.2, 2000 p. 147.
186 Les seules obligations au contenu clairement contraignant visent la communication d’informations (article 12 de la Convention climat). Sur la relation entre la nature flexible des obligations et les
contraignant, il est particulièrement malaisé de déterminer de manière objective s’il y a non-respect. C’est pour ces raisons politiques et structurelles que le processus consultatif multilatéral vise uniquement à faciliter la mise en œuvre de la Convention et n’est pas chargé de déterminer et de répondre aux cas de non-respect de la Convention.
Il est difficile d’évaluer avec optimisme l’importance du rôle que jouera à l’avenir le processus consultatif multilatéral. Il en aurait été tout autre si les Parties à la Convention avaient décidé de lui attribuer des compétences dans le cadre des mécanismes de contrôle du respect du Protocole. En effet, le Protocole invite ses Parties à considérer l’application de ce processus187, une possibilité qui n’a pas recueilli la faveur des négociateurs des mécanismes de contrôle du respect du Protocole188.
B. Autres éléments institutionnels visant à assurer le respect de la Convention
La Convention prévoit, en plus du processus consultatif multilatéral, diverses procédures de caractère institutionnel visant à assurer que les Parties respec-tent leurs engagements. Il s’agit principalement189 d’une part de la procédure de communication et d’examen des rapports soumis par les Parties190, d’autre part de la procédure de règlement des différends191. Nous examinerons ci-dessous brièvement ces deux procédures.
1) La procédure de communication et d’examen des rapports soumis par les Parties
La Convention climat requiert que toutes les Parties communiquent des élé-ments d’information relatifs d’une part à l’inventaire national de leurs émis-sions et absorptions de gaz à effet de serre, d’autre part aux mesures prises
caractéristiques du processus consultatif multilatéral, voir X. WANG, loc. cit. (note 178), p. 178 ; et H. OTT, «Elements of a supervisory procedure for the climate regime», ZaöRV, vol. 56, 1996, p.
748.
187 Article 16 du Protocole.
188 Bien que cette option ait été discutée, la possibilité de confier au processus consultatif multilatéral les fonctions du groupe de la facilitation du comité de contrôle a été rejetée. Sur le groupe de la facilitation, voir infra p. 46.
189 A notre avis, il est difficile de cerner de manière claire chacun des éléments institutionnels d’un AEM qui ont pour objectif ou impact de favoriser ou assurer son respect. Par exemple, on peut soutenir que le fait que les Parties se réunissent fréquemment contribue à la mise en place d’un forum de discussion régulier, que ce soit pendant les Conférences des Parties ou entre celles-ci, et que cela constitue un facteur contribuant à accroître l’importance de l’AEM au sein des administrations respectives, et donc la propension à le respecter.
190 Article 12 de la Convention.
191 Article 14 de la Convention.
contraignant, il est particulièrement malaisé de déterminer de manière objective s’il y a non-respect. C’est pour ces raisons politiques et structurelles que le processus consultatif multilatéral vise uniquement à faciliter la mise en œuvre de la Convention et n’est pas chargé de déterminer et de répondre aux cas de non-respect de la Convention.
Il est difficile d’évaluer avec optimisme l’importance du rôle que jouera à l’avenir le processus consultatif multilatéral. Il en aurait été tout autre si les Parties à la Convention avaient décidé de lui attribuer des compétences dans le cadre des mécanismes de contrôle du respect du Protocole. En effet, le Protocole invite ses Parties à considérer l’application de ce processus187, une possibilité qui n’a pas recueilli la faveur des négociateurs des mécanismes de contrôle du respect du Protocole188.
B. Autres éléments institutionnels visant à assurer le respect de la Convention
La Convention prévoit, en plus du processus consultatif multilatéral, diverses procédures de caractère institutionnel visant à assurer que les Parties respec-tent leurs engagements. Il s’agit principalement189 d’une part de la procédure de communication et d’examen des rapports soumis par les Parties190, d’autre part de la procédure de règlement des différends191. Nous examinerons ci-dessous brièvement ces deux procédures.
1) La procédure de communication et d’examen des rapports soumis par les Parties
La Convention climat requiert que toutes les Parties communiquent des élé-ments d’information relatifs d’une part à l’inventaire national de leurs émis-sions et absorptions de gaz à effet de serre, d’autre part aux mesures prises
caractéristiques du processus consultatif multilatéral, voir X. WANG, loc. cit. (note 178), p. 178 ; et H. OTT, «Elements of a supervisory procedure for the climate regime», ZaöRV, vol. 56, 1996, p.
748.
187 Article 16 du Protocole.
188 Bien que cette option ait été discutée, la possibilité de confier au processus consultatif multilatéral les fonctions du groupe de la facilitation du comité de contrôle a été rejetée. Sur le groupe de la facilitation, voir infra p. 46.
189 A notre avis, il est difficile de cerner de manière claire chacun des éléments institutionnels d’un AEM qui ont pour objectif ou impact de favoriser ou assurer son respect. Par exemple, on peut soutenir que le fait que les Parties se réunissent fréquemment contribue à la mise en place d’un forum de discussion régulier, que ce soit pendant les Conférences des Parties ou entre celles-ci, et que cela constitue un facteur contribuant à accroître l’importance de l’AEM au sein des administrations respectives, et donc la propension à le respecter.
190 Article 12 de la Convention.
191 Article 14 de la Convention.
pour appliquer la Convention192. En outre, chaque Partie figurant sur l’Annexe I doit communiquer des informations détaillées sur les politiques et mesures prises pour atténuer les changements climatiques dans le but de retourner à son niveau d’émission de 1990, ainsi que sur l’effet estimé de ces politiques et mesures193. La Convention prévoit également que ces informations seront examinées par l’organe subsidiaire de mise en œuvre pour évaluer «l’effet glo-bal conjugué» des mesures prises par les Parties194.
La Convention ne prévoit pas de mécanisme visant à examiner les inventaires et efforts individuels des Parties, un premier jalon indispensable à un système visant à assurer que chaque Partie respecte ses obligations. Cette lacune fut partiellement comblée lors de la première Conférence des Parties en 1995. Les Parties mirent alors sur pied une procédure visant à examiner «de manière approfondie» les communications des Parties de l’Annexe I195. Cette procédure d’examen doit constituer une «évaluation technique complète et détaillée de la manière dont les Parties visées à l’Annexe I respectent, individuellement et collectivement les engagements découlant de la Convention»196. Elle fut progressivement affinée et complétée dans des décisions ultérieures de la Conférence des Parties197. Il n’en demeure pas moins que cet examen est de nature technique. Et même si ses implications politiques sont loin d’être négligeables, sa portée juridique demeure limitée.
192 Articles 4.1 et 12.1 de la Convention.
193 Article 12.2 de la Convention.
194 Article 10 du Protocole.
195 Décision 2/CP.1. Voir le Rapport de la Première Conférence des Parties (doc.
FCCC/CP/1995/15/Add.1).
196 Préambule de l’annexe 1 à la décision 2/CP.1.
197 Voir les décisions 9/CP.2 (Rapport de la Deuxième Conférence des Parties, doc.
FCCC/CP/1996/15/Add.1), 6/CP.3 (Rapport de la Troisième Conférence des Parties, doc.
FCCC/CP/1997/7/Add.1) et 11/CP.4 (Rapport de la Quatrième Conférence des Parties, doc.
FCCC/CP/1998/16/Add.1). Pendant leur Cinquième Conférence, les Parties adoptèrent des Directives sur la communication des inventaires annuels des Parties de l’Annexe 1, des Directives sur la préparation des communications nationales des Parties de l’Annexe 1 et des Directives sur l’examen
FCCC/CP/1998/16/Add.1). Pendant leur Cinquième Conférence, les Parties adoptèrent des Directives sur la communication des inventaires annuels des Parties de l’Annexe 1, des Directives sur la préparation des communications nationales des Parties de l’Annexe 1 et des Directives sur l’examen