contrôle du respect du régime climatique : vers un système du contrôle renforcé du respect des AEM

§ 1 Introduction

Cette section nous conduit à élargir le champ de notre étude à la famille des mécanismes de contrôle du respect des AEM. Car le mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Kyoto n’est pas un «accident de parcours» dans le

340 Sur la nature évolutive du Protocole de Kyoto, voir supra pp. 10-11.

341 Voir infra p. 133ss.

membres de l’organe de contrôle, en particulier dans le contexte d’un AEM ayant les caractéristiques d’un régime par nature évolutif³⁴⁰. Enfin, cela permet de tailler sur mesure les mécanismes, en tenant compte des spécificités du contenu de l’AEM, notamment de la nature des obligations, ainsi que des intérêts particuliers des Parties à un AEM. Un quatrième avantage résulte du fait que les mécanismes de contrôle du respect peuvent facilement intégrer la nature bilatérale des procédures de règlements des différends et de ce fait protéger des intérêts plus directs des Parties tels que des intérêts économiques.

C’est le cas non seulement en raison de la possibilité pour une Partie de saisir le comité à propos des questions de mise en œuvre relatives à une autre Partie, mais également en raison du genre des mesures consécutives pouvant être décidées qui, à la fois, incitent au respect et découragent le non-respect du traité. Les mécanismes de contrôle du respect sont donc en mesure de servir le double objectif de protéger l’environnement et de protéger les intérêts économiques des Parties.

En conséquence, il semble plus prometteur d’intégrer les avantages des procédures juridictionnelles de règlement des différends au sein des mécanismes de contrôle du respect des AEM plutôt que de développer ces deux catégories d’institutions en parallèle. Nous verrons ci-dessous³⁴¹ dans quelle mesure les négociateurs des mécanismes de contrôle du respect du Protocole de Kyoto ont réussi dans cette entreprise. Auparavant, nous effectuerons un tour d’horizon des éléments institutionnels des mécanismes de contrôle du respect de six autres AEM. Cela nous permettra d’une part, de présenter le cadre plus général dans lequel s’inscrivent ces mécanismes, d’autre part, d’offrir un cadre comparatif pour une analyse des mécanismes de contrôle du respect du Protocole de Kyoto.

Section III

Les prédécesseurs et successeurs aux mécanismes de

contrôle du respect du régime climatique : vers un système du contrôle renforcé du respect des AEM

§ 1 Introduction

340 Sur la nature évolutive du Protocole de Kyoto, voir supra pp. 10-11.

341 Voir infra p. 133ss.

contexte des AEM. Au contraire, il s’inscrit pleinement dans le cadre d’une prolifération actuelle de tels mécanismes. Depuis 1990 en effet, des institutions de ce type ont été élaborées ou sont en cours d’élaboration dans une multitude d’AEM d’envergure régionale ou globale³⁴². Avant l’adoption du mécanisme de contrôle du Protocole de Kyoto, les Parties au Protocole de Montréal ainsi qu’à la Convention de Genève avaient déjà adopté leur propre mécanisme. Peu de temps après l’adoption des mécanismes de contrôle du respect du Protocole de Kyoto, les Parties à la Convention de Bâle, à la Convention d’Aarhus ainsi que les Parties au Protocole de Cartagena adoptaient le leur. A la même épo-que, les Parties à la Convention de Rotterdam étaient en train d’élaborer leur propre régime de contrôle du respect. Pour les besoins de notre étude, nous nous intéresserons aux mécanismes de contrôle du respect élaborés dans le cadre de ces six autres traités³⁴³.

L’élaboration d’un mécanisme de contrôle du respect dans le cadre du Protocole de Kyoto s’inscrit donc dans une tendance plus générale des Etats qui consiste à développer des alternatives aux techniques plus classiques visant à assurer le respect du droit, en l’occurrence les procédures de règlement des différends. Cette effervescence en matière de mécanismes de contrôle dans le cadre des AEM se distingue d’ailleurs de la multiplication actuelle d’institutions judiciaires internationales dans d’autres domaines du

342 Convention de Genève sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (1979) et ses huit Protocoles, Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination (1989), Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte tranfrontière (1991, Convention Espoo), Convention sur les effets transfrontières des accidents industriels (1992), Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux (1992), Protocole de Kyoto (1997) à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Convention de Rotterdam sur le procédure de consentement préalable en connaissance de cause (1998), Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques (2000) à la Convention sur la diversité biologique (1992) et Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (1998). A noter que les AEM ne sont pas le premier genre de traités dans le cadre duquel de tels mécanismes sont élaborés. Des précédents existent en particulier dans les domaines du désarmement et de la protection des droits de l’homme. Dans le domaine du désarmement, voir W. LANG, «Compliance with disarmement obligations», ZaöRV, vol.

55, 1995, p. 69 ; A. CHAYES et A. CHAYES, op. cit. (note 185). Dans le domaine des droits de l’homme, voir H. THIERRY, S. SUR et. al., op. cit. (note 265)p. 204. Voir également C. ROMANO,

«The ILO system of supervision and control : a review and lessons for multilateral environmental agreements», International Institute for Applied Systems Analysis, ER-96-1 (Mai 1996), disponible sur : http://www.iiasa.ac.at/Publications/Documents/ER-96-001.html.

343 La Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (2001) ne rentre pas dans le champ de notre étude car les Parties à ce traité ont décidé de considérer formellement cette question uniquement après l’entrée en vigueur de ce traité, c’est-à-dire lorsque se tiendra la première Conférence des Parties (2-6 mai 2005). Voir p. 18, para. 126-131 du rapport de la septième session du Comité intergouvernemental de négociation (doc. UNEP/POPS/INC.7/28, disponible sur http://www.pops.int/documents/meetings/inc7/finalreport/en/K0362359.pdf). Pour le texte de la Convention, voir le site http://www.pops.int/documents/convtext/convtext_fr.pdf, ou la notification dépositaire C.N.531.2001.Treaties-96 du 19 juin 2001. La Convention entrera en vigueur l e 1 7 m a i 2 0 0 4 . P o u r l e d é t a i l d e s r a t i f i c a t i o n s v o i r http://www.pops.int/documents/signature/signstatus.htm.

55, 1995, p. 69 ; A. CHAYES et A. CHAYES, op. cit. (note 185). Dans le domaine des droits de l’homme, voir H. THIERRY, S. SUR et. al., op. cit. (note 265)p. 204. Voir également C. ROMANO,

droit international³⁴⁴. Plusieurs facteurs particuliers sont mis en avant pour justifier l’importance croissante de ces mécanismes³⁴⁵. Premièrement, les AEM réglementent des questions relativement techniques et complexes. L’institution chargée de veiller à ce que les Parties respectent les engagements souscrits devra, de son côté, être apte à évaluer la complexité de la matière.

Deuxièmement, la mise en œuvre des AEM est associée à des coûts qui pourraient tenter plus d’une Partie de faire cavalier seul. Un mécanisme de contrôle du respect sera donc utile à la fois pour réduire cette tentation et instaurer un climat de confiance entre toutes les Parties. Troisièmement, les AEM ont un caractère particulièrement évolutif, une caractéristique qui explique qu’ils sont souvent qualifiés de «régimes» : un ensemble dynamique de règles, normes et procédures destinées à régir des comportements et contrôler leurs effets³⁴⁶. Ces traités sont en effet construits sur la base de données scientifiques et le contenu de leurs droits et obligations est progressivement remodelé à la lumière de l’évolution des connaissances dans ce domaine. On peut parler à cet égard d’une constante «mise à jour» des AEM, en particulier par le biais de l’adoption d’amendements ou de protocoles, dans le but de faire concilier au mieux la poursuite de leur objectif avec le niveau des connaissances scientifiques à un moment donné. Un mécanisme de contrôle aura donc l’utilité, en cas de doute, de pouvoir clarifier le contenu normatif de l’AEM.

344 Sur la prolifération d’organes judiciaires internationaux, voir : L. BOISSON DE CHAZOURNES,

«Multiplication des instances de règlement des différends : vers la promotion de la règle de droit», Forum de Droit International, La Revue de l’Association de droit international, 1998, pp. 14-15 ; du même auteur, «Implications of the proliferation of international adjudicatory bodies for dispute resolution», Proc. ASIL, Forum co-sponsored with the Graduate Institute of International Studies (Laurence Boisson de Chazournes ed. 1995); J. I. CHARNEY, «International law and multiple international tribunals», RCADI, vol. 271, 1998, p. 327 ; du même auteur, «The implications of expanding international dispute settlement systems : the 1982 Convention on the law of the sea», AJIL, vol. 90, 1996, p. 69 ; B. KINGSBURY, «Foreword : is the proliferation of international courts and tribunals a systemic problem ?», NYUJIL Pol., vol. 31, 1999, p. 679 ; J. I. CHARNEY, «The impact of the international legal system of the growth of international courts and tribunals», NYUJIL Pol., vol. 31, 1999, p 697 ; C. ROMANO, «The proliferation of international judicial bodies : the pieces of the puzzle», NYUJIL Pol., vol. 31, 1999, p. 709 ; G. ABI-SAAB, «Fragmentation or unification : some concluding remarks», NYUJIL Pol., vol. 31, 1999, p. 919 ; A. BOYLE, «The proliferation of international jurisdictions and its implications for the court», dans BOWETT et al.

(dir.), The International Court of Justice : process, practice and procedure (BIICL, 1997), p. 124 ; G.

GUILLAUME, «The proliferation of international judicial bodies : the outlook for the international legal order», discours donné devant le Sixième Comité de l’Assemblée Générale le 27 octobre 2000, d i s p o n i b l e s u r l e s i t e : h t t p : / / w w w . i c j -cij.org/cijwww/cpresscom/SPEECHES/cSpeechPresident_Guillaume_SixthCommittee_20001027.htm;

R. O. KEOHANE , A. MORAVCSIK et A.-M. SLAUGHTER, «Legalized dispute resolution : interstate and transnational», I. Org. , vol. 54, 2000, p. 457.

345 G. HANDL, loc. cit. (note 274), p. 29.

346 Sur la notion de régime, voir W. LANG, «Diplomacy and ozone making : some observations», Yb.Int’l Env.L., vol. 3, 1992, p. 117 ; du même auteur, «Is the ozone depletion regime a model of an emerging regime on global warming ?», UCLA J. Envtl. L. & Pol'y, vol. 9, 1991, p. 161 ; T.

GEHRING, «International environmental regimes : dynamic sectoral legal systems», Yb.Int’l Env.L., vol. 1, 1990, p. 47 ; C. ROMANO, op. cit. (note 242), pp. 84-88.

344 Sur la prolifération d’organes judiciaires internationaux, voir : L. BOISSON DE CHAZOURNES,

(dir.), The International Court of Justice : process, practice and procedure (BIICL, 1997), p. 124 ; G.

R. O. KEOHANE , A. MORAVCSIK et A.-M. SLAUGHTER, «Legalized dispute resolution : interstate and transnational», I. Org. , vol. 54, 2000, p. 457.

345 G. HANDL, loc. cit. (note 274), p. 29.

GEHRING, «International environmental regimes : dynamic sectoral legal systems», Yb.Int’l Env.L., vol. 1, 1990, p. 47 ; C. ROMANO, op. cit. (note 242), pp. 84-88.

Un tour d’horizon des mécanismes de contrôle des AEM nous permettra, dans un premier temps, de mettre en évidence des développements intéressants en droit international de l’environnement, en particulier l’émergence d’un système de mécanismes de contrôle du respect des AEM.

Dans un deuxième temps, nous nous appuierons sur les caractéristiques de ces différents mécanismes de contrôle pour en mettre en valeur l’originalité et peser l’importance des mécanismes de contrôle du respect du Protocole de Kyoto.

A l’heure actuelle, les mécanismes de contrôle du respect des AEM oscillent entre deux tendances. D’un côté, un certain degré d’atomisation résulte de l’approche ad hoc qui caractérise les négociations des mécanismes de contrôle du respect³⁴⁷. D’un autre côté, on décèle néanmoins une

«standardisation» progressive de ces institutions³⁴⁸. L’approche ad hoc s’explique à la fois par des considérations formelles et matérielles. Au niveau formel, chaque traité est indépendant des autres. La résistance des Etats à la création d’une organisation mondiale de l’environnement qui pourrait chapeauter tous ces accords et en faire une famille d’AEM réduit les efforts de rationalisation et l’émergence d’un modèle de mécanismes de contrôle de respect des obligations. Au niveau matériel, ces mécanismes se superposent à une structure existante : le traité. Le mécanisme de contrôle du respect doit, logiquement, s’adapter à son contenu : ses organes, la nature de ses obligations, la qualité de ses Parties, le contenu de ses obligations. C’est ainsi que s’il existe déjà un organe chargé de la mise en œuvre collective du traité, le mécanisme à établir devra éviter de faire double emploi en se cantonnant au contrôle de la mise en œuvre au niveau individuel³⁴⁹. De même, si les obligations laissent beaucoup de discrétion aux Parties quant à leur mise en œuvre, il sera moins raisonnable de prévoir un mécanisme avec des sanctions légalement contraignantes à la clé. Egalement, si des Parties sont des pays en développement susceptibles de rencontrer des difficultés techniques ou financières pour respecter les engagements souscrits, il conviendra que le mécanisme de contrôle du respect soit capable de fournir une telle assistance.

Enfin, si les obligations à la charge des Parties sont synonymes d’efforts coûteux, le mécanisme devra mettre en place des procédures de nature plus juridictionnelle offrant aux Parties plus de sécurité juridique. On comprend mieux ainsi pourquoi le processus consultatif multilatéral établi dans le cadre

347 R. GREENSPAN BELL, «Developing a culture of compliance in the international environmental regime», Environmental Law Reporter, vol. 27, 1997, p. 10402 : «Differences in the type of interest that is being protected in the agreement, the economic interests affected and dozens of other factors will affect the choice of appropriate compliance mechanisms».

348 A. KISS, « Préface », dans C. IMPERIALI (dir.), op. cit. (note 35), p. 5.

349 C’est le cas de l’organe subsidiaire de mise en œuvre de la Convention climat. A contrario, si un tel organe n’existe pas, alors le mécanisme de contrôle du respect peut exercer une fonction générale relative au respect du traité. C’est notamment le cas dans le cadre de la Convention de Bâle et du

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