Les négociations, pas à pas

Dès la première réunion du groupe de négociation⁶⁷¹, les pays en développe-ment soulignèrent l’importance du principe des responsabilités communes mais différenciées dans le cadre de l’élaboration d’un régime de contrôle du respect des obligations du Protocole. L’Afrique du Sud suggéra en effet que ce régime «reconnaisse le principe des responsabilités communes mais différen-ciées dans ses réponses au non-respect» ainsi que «les capacités des Parties à respecter leurs engagements»⁶⁷². Pour sa part, le G77 et la Chine indiquaient que ce principe constituait une pierre angulaire de la structure et du fonction-nement des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole⁶⁷³. Ces tentatives d’étendre l’application du principe des responsabi-lités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties à une procédure de contrôle du respect devaient rapidement susciter une réac-tion de la part des pays industrialisés. Lors d’une réunion informelle qui suivit la première réunion du groupe de négociation, les Etats-Unis expliquèrent que s’il devait y avoir des procédures distinctes pour les pays industrialisés et en développement, cela ne pouvait qu’être le fruit de la nature différente des obligations mises à la charge de ces deux groupes de pays. Ainsi, c’est parce que les engagements des pays en développement étaient peu précis qu’ils ne pourraient donner lieu à des mesures d’exécution légalement contraignantes.

Dans la même logique, c’est la nature précise des obligations mises à la charge des pays développés, en particulier les obligations de réduction des émissions de gaz à effet de serre, qui pourrait éventuellement justifier une procédure d’exécution⁶⁷⁴.

Le débat était lancé. Une option prônait qu’une différence de traitement dans le cadre du contrôle du respect des obligations pouvait uniquement résulter d’une différenciation préexistante dans le droit. Selon cette approche, c’est le contenu des obligations qui déterminerait la procédure de contrôle du

671 Les négociations commencèrent en juin 1999 pendant la dixième session des organes subsidiaires de la Conférence des Parties. Elles furent menées au sein d’un Groupe de Travail Conjoint (ci-après GTC) aux deux organes subsidiaires de la Conférence des Parties, formellement établi pendant la quatrième Conférence des Parties (décision 1/CP.4).

672 Doc. FCCC/SB/1999/MISC.4, papier numéro 6.

673 Doc. FCCC/SB/1999/MISC.4/Add.3. Voir également le paragraphe 7 du rapport du groupe de négociation sur ses travaux pendant la dixième session des organes subsidiaires (doc.

FCCC/SBI/1999/8).

674 Voir la p. 4 du Résumé du BNT résumant cette réunion informelle qui s’est tenue à Vienne les 6-7 octobre 1999, disponible sur : http://www.iisd.ca/vol12/enb12111e.html.

A cette proposition, les pays ayant une économie en transition ajoutaient qu’ils devaient également bénéficier d’un traitement différencié en raison de leur situation particulière. Nous retraçons ci-dessous les négociations relatives à ces propositions de différenciation.

A. Les négociations, pas à pas

Dès la première réunion du groupe de négociation⁶⁷¹, les pays en développe-ment soulignèrent l’importance du principe des responsabilités communes mais différenciées dans le cadre de l’élaboration d’un régime de contrôle du respect des obligations du Protocole. L’Afrique du Sud suggéra en effet que ce régime «reconnaisse le principe des responsabilités communes mais différen-ciées dans ses réponses au non-respect» ainsi que «les capacités des Parties à respecter leurs engagements»⁶⁷². Pour sa part, le G77 et la Chine indiquaient que ce principe constituait une pierre angulaire de la structure et du fonction-nement des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole⁶⁷³. Ces tentatives d’étendre l’application du principe des responsabi-lités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties à une procédure de contrôle du respect devaient rapidement susciter une réac-tion de la part des pays industrialisés. Lors d’une réunion informelle qui suivit la première réunion du groupe de négociation, les Etats-Unis expliquèrent que s’il devait y avoir des procédures distinctes pour les pays industrialisés et en développement, cela ne pouvait qu’être le fruit de la nature différente des obligations mises à la charge de ces deux groupes de pays. Ainsi, c’est parce que les engagements des pays en développement étaient peu précis qu’ils ne pourraient donner lieu à des mesures d’exécution légalement contraignantes.

Dans la même logique, c’est la nature précise des obligations mises à la charge des pays développés, en particulier les obligations de réduction des émissions de gaz à effet de serre, qui pourrait éventuellement justifier une procédure d’exécution⁶⁷⁴.

Le débat était lancé. Une option prônait qu’une différence de traitement dans le cadre du contrôle du respect des obligations pouvait uniquement résulter d’une différenciation préexistante dans le droit. Selon cette approche, c’est le contenu des obligations qui déterminerait la procédure de contrôle du

671 Les négociations commencèrent en juin 1999 pendant la dixième session des organes subsidiaires de la Conférence des Parties. Elles furent menées au sein d’un Groupe de Travail Conjoint (ci-après GTC) aux deux organes subsidiaires de la Conférence des Parties, formellement établi pendant la quatrième Conférence des Parties (décision 1/CP.4).

672 Doc. FCCC/SB/1999/MISC.4, papier numéro 6.

673 Doc. FCCC/SB/1999/MISC.4/Add.3. Voir également le paragraphe 7 du rapport du groupe de négociation sur ses travaux pendant la dixième session des organes subsidiaires (doc.

FCCC/SBI/1999/8).

674 Voir la p. 4 du Résumé du BNT résumant cette réunion informelle qui s’est tenue à Vienne les 6-7 octobre 1999, disponible sur : http://www.iisd.ca/vol12/enb12111e.html.

respect: le respect d’obligations au contenu faiblement contraignant serait contrôlé dans le cadre d’une procédure de facilitation, alors que le respect d’obligations précises serait assuré par le biais d’une procédure d’exécution capable d’aboutir à des conséquences légalement contraignantes. En d’autres termes, l’égalité réelle des Etats avait déjà été réalisée au travers de l’élaboration de normes différenciées au sein du Protocole. Y superposer une forme additionnelle de différenciation renverserait l’équilibre de l’accord et introduirait des inégalités entre les Parties. L’autre option visait à réaffirmer la promotion de l’égalité réelle des Parties également dans le cadre du contrôle du respect des obligations. Celle-ci devait se traduire par des procédures de non-respect distinctes en fonction du niveau de développement de la Partie en cause, et ce même si les Parties avaient à leur charge des obligations identiques. Selon cette approche, c’est la qualité de la Partie, développée, en développement ou ayant une économie en transition, qui justifierait une différenciation au niveau du contrôle de l’application du droit.

Dans le cadre de la préparation de la deuxième réunion de négociation⁶⁷⁵, certains pays en développement précisèrent leur proposition. L’Alliance des petits Etats insulaires⁶⁷⁶ ainsi que l’Afrique du Sud indiquèrent que le régime de contrôle du respect, basé sur le principe des responsabilités communes mais différenciées «entre les Parties de l’Annexe I et les Parties ne figurant pas à l’Annexe I» devait tenir compte des «caractéristiques communes mais différenciées des obligations et des capacités des Parties»⁶⁷⁷. De leur côté, certains pays industrialisés questionnaient l’application de ce principe à une procédure de contrôle du respect des engagements souscrits⁶⁷⁸, soulignant que les différents niveaux de développement des Parties avaient déjà été pris en compte au stade de l’élaboration de droits, obligations et privilèges différenciés dans le Protocole. Ainsi, dans la mesure où toutes les Parties avaient des obligations identiques, telles celles incluses dans l’article 10 du Protocole, une différence de traitement dans le cadre du contrôle du respect de ces obligations ne se justifiait nullement⁶⁷⁹. Les débats pendant la deuxième réunion du groupe de négociation confirmèrent ces deux approches⁶⁸⁰. De même, à l’issue de cette réunion, un document élaboré par les coprésidents du

675 La deuxième réunion du groupe de négociation s’est tenue pendant la onzième session des organes subsidiaires et la Cinquième Conférence des Parties à la Convention climat, du 25 octobre au 5 novembre 1999.

676 Voir le glossaire en annexe 1 à cette étude.

677 Doc. FCCC/SB/1999/MISC.12 p. 42 et doc. FCCC/SB/1999/MISC.12/Add.2.

678 Position de l’Australie, doc. FCCC/SB/1999/MISC.12 p. 4.

679 Position des Etats-Unis, doc. FCCC/SB/1999/MISC.12 p. 66.

680 Les pays en développement, opposés par la Nouvelle Zélande, l’Australie, le Canada et les Etats-Unis, arguèrent que le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des parties de l’Annexe I et de celles ne figurant pas à l’Annexe I justifiait un traitement différencié. Voir le Résumé du BNT relatif à la Cinquième Conférence des Parties, disponible sur http://www.iisd.ca/linkages/vol12/enb12123e.html.

respect: le respect d’obligations au contenu faiblement contraignant serait contrôlé dans le cadre d’une procédure de facilitation, alors que le respect d’obligations précises serait assuré par le biais d’une procédure d’exécution capable d’aboutir à des conséquences légalement contraignantes. En d’autres termes, l’égalité réelle des Etats avait déjà été réalisée au travers de l’élaboration de normes différenciées au sein du Protocole. Y superposer une forme additionnelle de différenciation renverserait l’équilibre de l’accord et introduirait des inégalités entre les Parties. L’autre option visait à réaffirmer la promotion de l’égalité réelle des Parties également dans le cadre du contrôle du respect des obligations. Celle-ci devait se traduire par des procédures de non-respect distinctes en fonction du niveau de développement de la Partie en cause, et ce même si les Parties avaient à leur charge des obligations identiques. Selon cette approche, c’est la qualité de la Partie, développée, en développement ou ayant une économie en transition, qui justifierait une différenciation au niveau du contrôle de l’application du droit.

Dans le cadre de la préparation de la deuxième réunion de négociation⁶⁷⁵, certains pays en développement précisèrent leur proposition. L’Alliance des petits Etats insulaires⁶⁷⁶ ainsi que l’Afrique du Sud indiquèrent que le régime de contrôle du respect, basé sur le principe des responsabilités communes mais différenciées «entre les Parties de l’Annexe I et les Parties ne figurant pas à l’Annexe I» devait tenir compte des «caractéristiques communes mais différenciées des obligations et des capacités des Parties»⁶⁷⁷. De leur côté, certains pays industrialisés questionnaient l’application de ce principe à une procédure de contrôle du respect des engagements souscrits⁶⁷⁸, soulignant que les différents niveaux de développement des Parties avaient déjà été pris en compte au stade de l’élaboration de droits, obligations et privilèges différenciés dans le Protocole. Ainsi, dans la mesure où toutes les Parties avaient des obligations identiques, telles celles incluses dans l’article 10 du Protocole, une différence de traitement dans le cadre du contrôle du respect de ces obligations ne se justifiait nullement⁶⁷⁹. Les débats pendant la deuxième réunion du groupe de négociation confirmèrent ces deux approches⁶⁸⁰. De même, à l’issue de cette réunion, un document élaboré par les coprésidents du

675 La deuxième réunion du groupe de négociation s’est tenue pendant la onzième session des organes subsidiaires et la Cinquième Conférence des Parties à la Convention climat, du 25 octobre au 5 novembre 1999.

676 Voir le glossaire en annexe 1 à cette étude.

677 Doc. FCCC/SB/1999/MISC.12 p. 42 et doc. FCCC/SB/1999/MISC.12/Add.2.

678 Position de l’Australie, doc. FCCC/SB/1999/MISC.12 p. 4.

679 Position des Etats-Unis, doc. FCCC/SB/1999/MISC.12 p. 66.

680 Les pays en développement, opposés par la Nouvelle Zélande, l’Australie, le Canada et les Etats-Unis, arguèrent que le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des parties de l’Annexe I et de celles ne figurant pas à l’Annexe I justifiait un traitement différencié. Voir le Résumé du BNT relatif à la Cinquième Conférence des Parties, disponible sur http://www.iisd.ca/linkages/vol12/enb12123e.html.

groupe de négociation proposa les deux options pour une approche différenciée : différenciation sur la base du principe des responsabilités communes mais différenciées ou traitement équivalent des Parties ayant souscrits à des obligations identiques⁶⁸¹. A ce stade des négociations cependant, la traduction concrète de l’approche prônée par les pays en développement sur la structure et le fonctionnement des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole devait encore être précisée⁶⁸².

Pendant la troisième session du groupe de négociation⁶⁸³, les pays en développement firent des propositions concrétisant l’application, aux procédures de contrôle du respect, du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties de l’Annexe I et ne figurant pas à l’Annexe I. Selon eux, ce principe aurait pour possibles conséquences :

- d’exclure des mécanismes le contrôle du respect des obligations mises à la charge des Parties ne figurant pas à l’Annexe I⁶⁸⁴,

- de privilégier l’accès au groupe de la facilitation pour les Parties ne figurant pas à l’Annexe I⁶⁸⁵,

- de limiter la procédure du groupe de l’exécution aux Parties de l’Annexe I⁶⁸⁶, et

- d’exclure l’application de pénalités financières aux Parties ne figurant pas à l’Annexe I⁶⁸⁷.

En réponse, les pays industrialisés réaffirmèrent leur conviction selon laquelle le principe mis en avant par les pays en développement avait déjà était pris en compte lors de l’élaboration de droits, obligations et privilèges

681 Document «Co-Chairs’ initial thoughts» distribué pendant la conférence.

682 Doc. FCCC/SB/1999/7, para. 6.

683 Cette réunion eut lieu pendant la douzième session des organes subsidiaires, du 12-16 juin 2000.

684 Voir la proposition de l’Inde, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 46. Pendant les négociations, la Chine et l’Arabie Saoudite, opposées par l’Argentine et le Chili, suggérèrent que le régime de contrôle de la mise en œuvre du Protocole serait uniquement applicable aux Parties de l’Annexe I et que le processus consultatif multilatéral de la Convention serait applicable aux Parties ne figurant pas à l’Annexe I. Voir le BNT , vol. 12 No 135 disponible sur : http://www.iisd.ca/vol12/enb12135e.html.

685 Pour l’Argentine, bien que le groupe de facilitation serait compétent pour toutes les Parties, les mesures consécutives de type facilitation seraient principalement destinées à aider les Parties ne figurant pas à l’Annexe I à respecter leurs engagements découlant de l’Article 10. Voir doc.

FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 4.

686 Voir la proposition de l’Alliance des petits Etats insulaires, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 79. Voir également la déclaration de l’Arabie Saoudite en date du 14 juin (BNT vol 12 No 135, disponible sur http://www.iisd.ca/vol12/enb12135e.html). D’une opinion différente, l’Argentine suggéra que les Parties ne figurant pas à l’Annexe I pourraient également se voir imposer des conséquences légalement contraignantes. Par exemple, si une telle Partie ne respectait pas ses engagements découlants de l’article 10, elle pourrait être suspendue de la possibilité de participer au mécanisme de développement propre. Voir doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 10.

687 Voir la proposition du Brésil, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 27.

groupe de négociation proposa les deux options pour une approche différenciée : différenciation sur la base du principe des responsabilités communes mais différenciées ou traitement équivalent des Parties ayant souscrits à des obligations identiques⁶⁸¹. A ce stade des négociations cependant, la traduction concrète de l’approche prônée par les pays en développement sur la structure et le fonctionnement des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole devait encore être précisée⁶⁸².

Pendant la troisième session du groupe de négociation⁶⁸³, les pays en développement firent des propositions concrétisant l’application, aux procédures de contrôle du respect, du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties de l’Annexe I et ne figurant pas à l’Annexe I. Selon eux, ce principe aurait pour possibles conséquences :

- d’exclure des mécanismes le contrôle du respect des obligations mises à la charge des Parties ne figurant pas à l’Annexe I⁶⁸⁴,

- de privilégier l’accès au groupe de la facilitation pour les Parties ne figurant pas à l’Annexe I⁶⁸⁵,

- de limiter la procédure du groupe de l’exécution aux Parties de l’Annexe I⁶⁸⁶, et

- d’exclure l’application de pénalités financières aux Parties ne figurant pas à l’Annexe I⁶⁸⁷.

En réponse, les pays industrialisés réaffirmèrent leur conviction selon laquelle le principe mis en avant par les pays en développement avait déjà était pris en compte lors de l’élaboration de droits, obligations et privilèges

681 Document «Co-Chairs’ initial thoughts» distribué pendant la conférence.

682 Doc. FCCC/SB/1999/7, para. 6.

683 Cette réunion eut lieu pendant la douzième session des organes subsidiaires, du 12-16 juin 2000.

684 Voir la proposition de l’Inde, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 46. Pendant les négociations, la Chine et l’Arabie Saoudite, opposées par l’Argentine et le Chili, suggérèrent que le régime de contrôle de la mise en œuvre du Protocole serait uniquement applicable aux Parties de l’Annexe I et que le processus consultatif multilatéral de la Convention serait applicable aux Parties ne figurant pas à l’Annexe I. Voir le BNT , vol. 12 No 135 disponible sur : http://www.iisd.ca/vol12/enb12135e.html.

685 Pour l’Argentine, bien que le groupe de facilitation serait compétent pour toutes les Parties, les mesures consécutives de type facilitation seraient principalement destinées à aider les Parties ne figurant pas à l’Annexe I à respecter leurs engagements découlant de l’Article 10. Voir doc.

FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 4.

686 Voir la proposition de l’Alliance des petits Etats insulaires, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 79. Voir également la déclaration de l’Arabie Saoudite en date du 14 juin (BNT vol 12 No 135, disponible sur http://www.iisd.ca/vol12/enb12135e.html). D’une opinion différente, l’Argentine suggéra que les Parties ne figurant pas à l’Annexe I pourraient également se voir imposer des conséquences légalement contraignantes. Par exemple, si une telle Partie ne respectait pas ses engagements découlants de l’article 10, elle pourrait être suspendue de la possibilité de participer au mécanisme de développement propre. Voir doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 10.

687 Voir la proposition du Brésil, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 27.

différenciés tant pour les Parties ne figurant pas à l’Annexe I que pour les Parties ayant une économie en transition⁶⁸⁸. Pour eux, les procédures ne pouvaient créer des «nouveaux principes ou règles de droit international»⁶⁸⁹, mais devait garantir que les Parties ayant les mêmes obligations feraient l’objet d’un traitement similaire⁶⁹⁰ dans le cadre de la procédure de respect des dispositions du Protocole sur la base du principe d’«égalité des Parties»⁶⁹¹. Ces vues opposées furent reflétées dans la proposition des coprésidents élaborée à l’issue de cette réunion⁶⁹².

Au début de la quatrième session du groupe de négociation⁶⁹³, les coprésidents soumirent un texte de négociation plus élaboré⁶⁹⁴. Parmi les nouveautés, on soulignera l’intégration de la substance de l’article 3.6 du Protocole relatif à «la certaine latitude» accordée aux Parties de l’Annexe I en transition vers une économie de marché dans l’exécution de leurs engagements⁶⁹⁵. Pendant cette session du groupe de négociation, un consensus sembla émerger sur le fait que le groupe de l’exécution ne s’appliquerait qu’aux obligations des Parties de l’Annexe I. Pour les pays en développement, cela était la conséquence logique de l’application du principe des responsabilités communes mais différenciées⁶⁹⁶. Pour les pays développés, au contraire, cette particularité reflétait la nature juridique différente des obligations mises à la charge des pays en développement⁶⁹⁷, de nature

688 Voir la proposition de l’Australie, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 13. Voir également la proposition du Canada, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 29.

689 Voir la proposition du Canada, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 29.

690 Voir la proposition de l’Australie, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 13.

691 Voir la proposition de l’Union européenne, doc. FCCC/SB/2000/MISC.2 p. 64.

692 Voir l’Annexe au rapport du groupe de négociation sur son travail durant la douzième session des organes subsidiaires, doc. FCCC/SB/2000/CRP.3/Rev.1, en particulier les sections relatives aux Principes, Champ d’Application, Etablissement, et Résultat et Conséquences. Voir également les mêmes sections dans le texte de négociation élaboré en vue de la treizième session des organes

692 Voir l’Annexe au rapport du groupe de négociation sur son travail durant la douzième session des organes subsidiaires, doc. FCCC/SB/2000/CRP.3/Rev.1, en particulier les sections relatives aux Principes, Champ d’Application, Etablissement, et Résultat et Conséquences. Voir également les mêmes sections dans le texte de négociation élaboré en vue de la treizième session des organes