Le résultat des négociations : les Accords de Marrakech

L’accord conclu à Marrakech sur les procédures et mécanismes relatifs au res-pect des dispositions du Protocole de Kyoto⁷¹⁰ contient plusieurs références à une approche différenciée des Parties dans le contrôle du respect du Protocole. Tout d’abord, le Comité de contrôle doit tenir compte de la latitude accordée par les Parties au Protocole, en application de l’article 3.6 du Protocole et eu égard à l’article 4.6 de la Convention, aux Parties visées à l’Annexe I en transition vers une économie de marché⁷¹¹. Ce texte, qui ne fait que confirmer une différenciation dans la mise en œuvre du Protocole déjà consacrée par le Protocole lui-même et qui n’est pas applicable à l’obligation de réduction des émissions, ne suscita pas d’opposition.

En ce qui concerne le mandat du groupe de la facilitation, l’accord conclu à Marrakech requiert que ce groupe exerce ses fonctions «compte tenu du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties… Le groupe tient compte également des circonstances

708 Voir le BNT, Vol 12, No 168 (disponible sur : http://www.iisd.ca/vol12/enb12168e.html). Dans un questionnaire soumis aux ministres, Pronk demandait : est-ce que le groupe de la facilitation devrait traiter les Parties de l’Annexe I et celles ne figurant pas à l’Annexe I de manière différente, en particulier par le biais de l’application de conséquences différentes ? Ou est-ce qu’un traitement distinct pouvait être reflété par le biais d’une référence explicite, dans le cadre du mandat du groupe de la facilitation, au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties ? (Voir le doc. FCCC/CP/2001/CRP.8).

709 Accords de Bonn sur la mise en œuvre du Plan d’Action de Buenos Aires, décision 5/CP.6, reproduite dans doc. FCCC/CP/2001/5. Cette décision se base sur la proposition de Pronk «Core Elements for the Implementation of the Buenos Aires Plan of Action», soumise le 21 juillet 2000 à 22 heures 47.

710 Doc. FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 68-81, en annexe 2 à cette étude.

711 Id. section II, para. 11.

- enfin, et en application de l’article 18, le groupe de l’exécution est tenu de prendre en compte la cause, la nature, le degré et la fréquence de non-respect, ouvrant de ce fait la porte à une approche individualisée du contrôle du non-respect des obligations.

Pendant la deuxième partie de la sixième Conférence des Parties, à Bonn, les négociations sur ces questions portèrent essentiellement sur la portée d’une approche différenciée dans le cadre du groupe de la facilitation⁷⁰⁸.

Dans les Accords de Bonn⁷⁰⁹, les Ministres décidèrent que :

- le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties sera reflété dans la structure du régime de contrôle du respect des obligations ;

- le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties sera reflété dans le mandat du groupe de la facilitation.

B. Le résultat des négociations : les Accords de Marrakech

L’accord conclu à Marrakech sur les procédures et mécanismes relatifs au res-pect des dispositions du Protocole de Kyoto⁷¹⁰ contient plusieurs références à une approche différenciée des Parties dans le contrôle du respect du Protocole. Tout d’abord, le Comité de contrôle doit tenir compte de la latitude accordée par les Parties au Protocole, en application de l’article 3.6 du Protocole et eu égard à l’article 4.6 de la Convention, aux Parties visées à l’Annexe I en transition vers une économie de marché⁷¹¹. Ce texte, qui ne fait que confirmer une différenciation dans la mise en œuvre du Protocole déjà consacrée par le Protocole lui-même et qui n’est pas applicable à l’obligation de réduction des émissions, ne suscita pas d’opposition.

En ce qui concerne le mandat du groupe de la facilitation, l’accord conclu à Marrakech requiert que ce groupe exerce ses fonctions «compte tenu du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties… Le groupe tient compte également des circonstances

708 Voir le BNT, Vol 12, No 168 (disponible sur : http://www.iisd.ca/vol12/enb12168e.html). Dans un questionnaire soumis aux ministres, Pronk demandait : est-ce que le groupe de la facilitation devrait traiter les Parties de l’Annexe I et celles ne figurant pas à l’Annexe I de manière différente, en particulier par le biais de l’application de conséquences différentes ? Ou est-ce qu’un traitement distinct pouvait être reflété par le biais d’une référence explicite, dans le cadre du mandat du groupe de la facilitation, au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des Parties ? (Voir le doc. FCCC/CP/2001/CRP.8).

709 Accords de Bonn sur la mise en œuvre du Plan d’Action de Buenos Aires, décision 5/CP.6, reproduite dans doc. FCCC/CP/2001/5. Cette décision se base sur la proposition de Pronk «Core Elements for the Implementation of the Buenos Aires Plan of Action», soumise le 21 juillet 2000 à 22 heures 47.

710 Doc. FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 68-81, en annexe 2 à cette étude.

711 Id. section II, para. 11.

qui entourent les questions dont il est saisi»⁷¹². Cette formulation intègre seulement en partie la position exprimée par les pays en développement du fait qu’elle ne limite pas l’application de ce principe aux deux groupes de Parties «figurant ou ne figurant pas à l’Annexe I». Une telle limitation n’avait d’ailleurs aucune justification autre que purement politique et visait à exclure les pays ayant une économie en transition des bénéficiaires d’une assistance technique et financière. Les pays industrialisés, pour leur part, parvinrent à ajouter à ce critère de différenciation requérant la prise en considération du niveau de développement de la Partie concernée, la nécessité pour le groupe de la facilitation de tenir compte des circonstances particulières de chaque cas.

En d’autres termes, le groupe de la facilitation devra adopter une approche individualisée, contextuelle, fondée sur les particularités de chaque question lui étant soumise. Cette large marge de manœuvre accordée à cet organe lui donne quasiment carte blanche dans l’exercice de ses fonctions avec la réserve qu’il devra à tout le moins tenir compte de l’impact sur le non-respect du niveau de développement socio-économique de la Partie en cause.

Le mandat du groupe de l’exécution est limité au respect d’obligations spécifiques mises à la charge des Parties de l’Annexe I⁷¹³. Comme nous l’avons déjà souligné, la justification de cette différenciation n’est pas expresse. Elle pourrait, théoriquement, être basée à la fois sur des considérations juridiques (la nature précise des obligations mises à la charge des pays industrialisés) et sur des considérations plus politiques (une extension du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives).

Néanmoins, en l’absence de précision à l’égard du critère de différenciation, nous sommes tentés d’expliquer cette approche par des considérations purement juridiques, c’est-à-dire que seul est soumis à la compétence du groupe de l’exécution l’examen du respect d’obligations précises.

En ce qui concerne les mesures consécutives appliquées par le groupe de la facilitation, le texte des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole de Kyoto réitère le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives. L’application des mesures consécutives suggérées doit tenir compte de ce principe⁷¹⁴. Le texte est cependant loin d’entériner la proposition des pays en développement qui visait concrètement à limiter la facilitation d’une assistance technique et financière aux Parties ne figurant pas à l’Annexe I. Par ce biais, les pays en développement souhaitaient exclure les pays industrialisés, et surtout les pays ayant une économie en transition, des bénéficiaires de telles mesures. Face à ce risque, les pays ayant une économie en transition⁷¹⁵ avaient rétorqué que

712 Id. section IV, para. 4.

713 Id. section V para. 4.

714 Id. section XIV, préambule.

715 Essentiellement par la voix de la Russie soutenue par le Japon.

qui entourent les questions dont il est saisi»⁷¹². Cette formulation intègre seulement en partie la position exprimée par les pays en développement du fait qu’elle ne limite pas l’application de ce principe aux deux groupes de Parties «figurant ou ne figurant pas à l’Annexe I». Une telle limitation n’avait d’ailleurs aucune justification autre que purement politique et visait à exclure les pays ayant une économie en transition des bénéficiaires d’une assistance technique et financière. Les pays industrialisés, pour leur part, parvinrent à ajouter à ce critère de différenciation requérant la prise en considération du niveau de développement de la Partie concernée, la nécessité pour le groupe de la facilitation de tenir compte des circonstances particulières de chaque cas.

En d’autres termes, le groupe de la facilitation devra adopter une approche individualisée, contextuelle, fondée sur les particularités de chaque question lui étant soumise. Cette large marge de manœuvre accordée à cet organe lui donne quasiment carte blanche dans l’exercice de ses fonctions avec la réserve qu’il devra à tout le moins tenir compte de l’impact sur le non-respect du niveau de développement socio-économique de la Partie en cause.

Le mandat du groupe de l’exécution est limité au respect d’obligations spécifiques mises à la charge des Parties de l’Annexe I⁷¹³. Comme nous l’avons déjà souligné, la justification de cette différenciation n’est pas expresse. Elle pourrait, théoriquement, être basée à la fois sur des considérations juridiques (la nature précise des obligations mises à la charge des pays industrialisés) et sur des considérations plus politiques (une extension du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives).

Néanmoins, en l’absence de précision à l’égard du critère de différenciation, nous sommes tentés d’expliquer cette approche par des considérations purement juridiques, c’est-à-dire que seul est soumis à la compétence du groupe de l’exécution l’examen du respect d’obligations précises.

En ce qui concerne les mesures consécutives appliquées par le groupe de la facilitation, le texte des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole de Kyoto réitère le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives. L’application des mesures consécutives suggérées doit tenir compte de ce principe⁷¹⁴. Le texte est cependant loin d’entériner la proposition des pays en développement qui visait concrètement à limiter la facilitation d’une assistance technique et financière aux Parties ne figurant pas à l’Annexe I. Par ce biais, les pays en développement souhaitaient exclure les pays industrialisés, et surtout les pays ayant une économie en transition, des bénéficiaires de telles mesures. Face à ce risque, les pays ayant une économie en transition⁷¹⁵ avaient rétorqué que

712 Id. section IV, para. 4.

713 Id. section V para. 4.

714 Id. section XIV, préambule.

715 Essentiellement par la voix de la Russie soutenue par le Japon.

l’assistance donnée par le groupe de la facilitation devait être disponible pour toute Partie en ayant besoin, et pas seulement pour les pays en développement. Le compromis fut le suivant. D’une part le groupe de la facilitation peut faciliter l’octroi d’une assistance technique et financière tel que la Convention le prévoit⁷¹⁶, c’est-à-dire que le transfert de technologie peut bénéficier aux pays ne figurant pas à l’Annexe II (pays en développement et pays ayant une économie en transition). D’autre part le groupe de la facilitation peut faciliter l’octroi «à toute Partie concernée» d’une assistance technique et financière «provenant de sources autres que celles créées en vertu de la Convention et du Protocole pour les pays en développement». En d’autres termes, l’accord conclu à Marrakech stipule que toute Partie peut bénéficier de mesures de facilitation. Mais celles-ci doivent être accordées en tenant compte des besoins socio-économiques de la Partie concernée.

En ce qui concerne les mesures consécutives appliquées par le groupe de l’exécution, les Parties ont laissé une place limitée à une différenciation dans le contrôle du respect⁷¹⁷. Une approche différenciée est uniquement requise en cas de non-respect des obligations relatives à la communication d’information.

Là, le groupe de l’exécution doit prendre en compte la cause, la nature, l’ampleur et la fréquence de non-respect. En ce qui concerne le non-respect des autres obligations rentrant dans le champ d’application du groupe de l’exécution (critères d’admissibilité pour faire usage des mécanismes de flexibilité et obligations de réduction/limitation des émissions), le texte des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole de Kyoto impose l’adoption de conséquences spécifiques, identiques pour toute Partie concernée. En somme, le groupe de l’exécution est essentiellement caractérisé par l’absence de différenciation dans le contrôle du respect des obligations, sauf en ce qui concerne les Parties ayant une économie en transition, et dans la mesure où les Parties au Protocole devaient décider que celles-ci peuvent bénéficier d’une flexibilité dans leurs obligations autres que celle d’atteindre leur objectif quantifié de réduction d’émissions. Cette approche s’explique par plusieurs considérations. Tout d’abord, pour des raisons environnementales, l’intégrité du Protocole doit être assurée. De ce fait, le régime de contrôle du respect doit laisser le moins d’échappatoires possibles: les raisons d’un non-respect, même involontaires, ne peuvent guère être invoquées et le groupe de l’exécution est tenu d’appliquer des mesures déterminées à l’avance. Ensuite, pour des raisons de concurrence économique, il s’agit d’éviter que certaines Parties soient tentées de se soustraire à l’effort collectif et bénéficient d’avantages compétitifs indus. Par ailleurs, pour des raisons d’équité, les circonstances particulières de ces Parties ont déjà été prises en compte lors de l’individualisation des objectifs de réduction des

716 Articles 4.3, 4.4 et 4.5 du Protocole de Kyoto.

717 Doc. FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 68-81, section XV, para. 1.

l’assistance donnée par le groupe de la facilitation devait être disponible pour toute Partie en ayant besoin, et pas seulement pour les pays en développement. Le compromis fut le suivant. D’une part le groupe de la facilitation peut faciliter l’octroi d’une assistance technique et financière tel que la Convention le prévoit⁷¹⁶, c’est-à-dire que le transfert de technologie peut bénéficier aux pays ne figurant pas à l’Annexe II (pays en développement et pays ayant une économie en transition). D’autre part le groupe de la facilitation peut faciliter l’octroi «à toute Partie concernée» d’une assistance technique et financière «provenant de sources autres que celles créées en vertu de la Convention et du Protocole pour les pays en développement». En d’autres termes, l’accord conclu à Marrakech stipule que toute Partie peut bénéficier de mesures de facilitation. Mais celles-ci doivent être accordées en tenant compte des besoins socio-économiques de la Partie concernée.

En ce qui concerne les mesures consécutives appliquées par le groupe de l’exécution, les Parties ont laissé une place limitée à une différenciation dans le contrôle du respect⁷¹⁷. Une approche différenciée est uniquement requise en cas de non-respect des obligations relatives à la communication d’information.

Là, le groupe de l’exécution doit prendre en compte la cause, la nature, l’ampleur et la fréquence de non-respect. En ce qui concerne le non-respect des autres obligations rentrant dans le champ d’application du groupe de l’exécution (critères d’admissibilité pour faire usage des mécanismes de flexibilité et obligations de réduction/limitation des émissions), le texte des procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole de Kyoto impose l’adoption de conséquences spécifiques, identiques pour toute Partie concernée. En somme, le groupe de l’exécution est essentiellement caractérisé par l’absence de différenciation dans le contrôle du respect des obligations, sauf en ce qui concerne les Parties ayant une économie en transition, et dans la mesure où les Parties au Protocole devaient décider que celles-ci peuvent bénéficier d’une flexibilité dans leurs obligations autres que celle d’atteindre leur objectif quantifié de réduction d’émissions. Cette approche s’explique par plusieurs considérations. Tout d’abord, pour des raisons environnementales, l’intégrité du Protocole doit être assurée. De ce fait, le régime de contrôle du respect doit laisser le moins d’échappatoires possibles: les raisons d’un non-respect, même involontaires, ne peuvent guère être invoquées et le groupe de l’exécution est tenu d’appliquer des mesures déterminées à l’avance. Ensuite, pour des raisons de concurrence économique, il s’agit d’éviter que certaines Parties soient tentées de se soustraire à l’effort collectif et bénéficient d’avantages compétitifs indus. Par ailleurs, pour des raisons d’équité, les circonstances particulières de ces Parties ont déjà été prises en compte lors de l’individualisation des objectifs de réduction des

716 Articles 4.3, 4.4 et 4.5 du Protocole de Kyoto.

717 Doc. FCCC/CP/2001/13/Add.3, pp. 68-81, section XV, para. 1.

émissions : l’égalité réelle des Parties aurait donc déjà été assurée. Enfin, s’agissant de pays développés, un manque de capacités comme cause de non-respect semble moins excusable et sera assimilé à un manque de volonté politique. Dans ces conditions, introduire une possible différenciation sur la base de considérations socio-économiques aurait eu pour conséquence de traiter de manière différente des Etats dans des situations similaires.