Le Protocole de Cartagena

Un des AEM les plus récemment adopté, le Protocole de Cartagena est entré en vigueur en date du 11 septembre 2003⁴⁴⁶. Visant les mouvements transfron-tières d’organismes vivants modifiés⁴⁴⁷, ce Protocole établit une procédure d'accord préalable en connaissance de cause avant le premier mouvement transfrontière volontaire de tels organismes destinés à être introduits inten-tionnellement dans l'environnement de la Partie importatrice⁴⁴⁸.

L’article 34 du Protocole de Cartagena constitue la base légale pour l’élaboration de procédures et mécanismes de respect des obligations. Lors de leur première réunion, qui s’est tenue en février 2004, les Parties au Protocole ont adopté le texte des «procédures et mécanismes de respect des obligations prévues par le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques »⁴⁴⁹.

444 Id. para. 20.

445 Voir le rapport de la Sixième Conférence des Parties à la Convention de Bâle, doc. UNEP/CHW.6/40, para. 65.

446 Voir le site officiel du Protocole : http://www.biodiv.org/biosafety/.

447 Article 1 du Protocole de Cartagena.

448 Article 7 du Protocole de Cartagena.

449 Pour le texte des « procédures et mécanismes de respect des obligations prévues par le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques», voir le doc. UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/15.

concernant le respect des obligations à l’avenir⁴⁴⁴. Ces mesures confirment le fait que le mécanisme de contrôle du respect de la Convention de Bâle est dénué d’une fonction d’exécution.

Le mécanisme de contrôle du respect de la Convention est, de tous les mécanismes qui ont précédemment été passés en revue, le plus faible. Son intervention la plus forte se limite à donner un avertissement. Même si ce genre de mesure peut être considéré comme une sanction politique, cette dernière reste particulièrement douce pour un Etat peu soucieux de sa bonne réputation. On ne peut que partager la déception exprimée par le représentant des Pays-Bas lors de l’adoption du mécanisme de contrôle du respect de la Convention de Bâle. Celui-ci a indiqué qu’un «mécanisme solide et de plus grande portée serait plus approprié» et que son pays ne considérait pas ce mécanisme comme «un précédent pour les prochains mécanismes de respect dans le cadre d’autres accords environnementaux régionaux ou multilatéraux»⁴⁴⁵. Cela doit être gardé à l’esprit, sachant qu’au moment de l’adoption de ces mécanismes de contrôle du respect, deux autres institutions de ce type étaient en cours de négociation : dans le cadre du Protocole de Cartagena et dans celui de la Convention de Rotterdam.

D. Le Protocole de Cartagena

Un des AEM les plus récemment adopté, le Protocole de Cartagena est entré en vigueur en date du 11 septembre 2003⁴⁴⁶. Visant les mouvements transfron-tières d’organismes vivants modifiés⁴⁴⁷, ce Protocole établit une procédure d'accord préalable en connaissance de cause avant le premier mouvement transfrontière volontaire de tels organismes destinés à être introduits inten-tionnellement dans l'environnement de la Partie importatrice⁴⁴⁸.

L’article 34 du Protocole de Cartagena constitue la base légale pour l’élaboration de procédures et mécanismes de respect des obligations. Lors de leur première réunion, qui s’est tenue en février 2004, les Parties au Protocole ont adopté le texte des «procédures et mécanismes de respect des obligations prévues par le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques »⁴⁴⁹.

444 Id. para. 20.

445 Voir le rapport de la Sixième Conférence des Parties à la Convention de Bâle, doc. UNEP/CHW.6/40, para. 65.

446 Voir le site officiel du Protocole : http://www.biodiv.org/biosafety/.

447 Article 1 du Protocole de Cartagena.

448 Article 7 du Protocole de Cartagena.

449 Pour le texte des « procédures et mécanismes de respect des obligations prévues par le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques», voir le doc. UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/15.

L’objectif des procédures et mécanismes de respect des obligations est de promouvoir le respect des dispositions du Protocole, de traiter les cas de non-respect par les Parties et de fournir des conseils ou une assistance, s’il y a lieu⁴⁵⁰. Cet objectif intègre clairement les dimensions préventives d’un non-respect et réactives à un cas de non-non-respect. Son libellé laisse cependant déjà présager que l’accent est davantage sur la facilitation du respect que sur la sanction, que ce soit comme incitation au respect ou conséquence d’un non-respect.

Au niveau des principes gouvernants les procédures et mécanismes de respect des obligations, on soulignera que les organes doivent accorder une attention particulière aux «besoins spécifiques des pays en développement Parties, en particulier les pays les moins avancés et les petits Etats insulaires, et des pays ayant une économie en transition Parties, et pleinement prendre en compte les difficultés qu’ils rencontrent dans le cadre de la mise en œuvre du Protocole»⁴⁵¹. Cette formulation, dont l’idée sous-jacente est d’ailleurs reprise à deux autres endroits du texte, a remplacé une référence au principe des responsabilités communes mais différenciées des Etats⁴⁵².

Les procédures et mécanismes de respect des obligations au titre du Protocole de Cartagena établissent un Comité composé de quinze membres proposés par les Parties et élus par l’ensemble des Parties au Protocole «en choisissant trois membres dans chacun des cinq groupes régionaux de l’Organisation des Nations Unies»⁴⁵³. L’inclusion de critères additionnels à cette représentation géopolitique n’a pas été retenue. En particulier, la proposition de refléter les différents intérêts de deux groupes de Parties au Protocole (pays importateurs et pays exportateurs d’organismes vivants modifiés) n’a pas emporté le consensus. En ce qui concerne la qualité en laquelle les membres siégeront, le texte stipule que ceux-ci devront exercer leurs fonctions «objectivement et à titre personnel»⁴⁵⁴. Le texte des procédures et mécanismes de respect des obligations au titre du Protocole de Cartagena confirme donc la tendance actuelle de mettre en place un organe de contrôle le moins politisé possible, autrement dit le plus indépendant.

Les fonctions du Comité visent d’une part le contrôle du respect individuel des obligations du Protocole, d’autre part des questions générales de respect du Protocole. Seul le premier volet de ces fonctions nous intéresse ici⁴⁵⁵. En particulier, le Comité doit identifier les «circonstances spécifiques et les causes

450 Id. para. 1 de la section I.

451 Id. para. 3 de la section I.

452 Voir le texte soumis aux négociateurs à l’ouverture de la conférence, doc. UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/8, para. 3 de la section I.

453 Id. para. 1 et 2 de la section II.

454 Id. para. 3 de la section II.

455 Voir notre définition des «mécanismes de contrôle du respect», supra pp. 3-4.

L’objectif des procédures et mécanismes de respect des obligations est de promouvoir le respect des dispositions du Protocole, de traiter les cas de non-respect par les Parties et de fournir des conseils ou une assistance, s’il y a lieu⁴⁵⁰. Cet objectif intègre clairement les dimensions préventives d’un non-respect et réactives à un cas de non-non-respect. Son libellé laisse cependant déjà présager que l’accent est davantage sur la facilitation du respect que sur la sanction, que ce soit comme incitation au respect ou conséquence d’un non-respect.

Au niveau des principes gouvernants les procédures et mécanismes de respect des obligations, on soulignera que les organes doivent accorder une attention particulière aux «besoins spécifiques des pays en développement Parties, en particulier les pays les moins avancés et les petits Etats insulaires, et des pays ayant une économie en transition Parties, et pleinement prendre en compte les difficultés qu’ils rencontrent dans le cadre de la mise en œuvre du Protocole»⁴⁵¹. Cette formulation, dont l’idée sous-jacente est d’ailleurs reprise à deux autres endroits du texte, a remplacé une référence au principe des responsabilités communes mais différenciées des Etats⁴⁵².

Les procédures et mécanismes de respect des obligations au titre du Protocole de Cartagena établissent un Comité composé de quinze membres proposés par les Parties et élus par l’ensemble des Parties au Protocole «en choisissant trois membres dans chacun des cinq groupes régionaux de l’Organisation des Nations Unies»⁴⁵³. L’inclusion de critères additionnels à cette représentation géopolitique n’a pas été retenue. En particulier, la proposition de refléter les différents intérêts de deux groupes de Parties au Protocole (pays importateurs et pays exportateurs d’organismes vivants modifiés) n’a pas emporté le consensus. En ce qui concerne la qualité en laquelle les membres siégeront, le texte stipule que ceux-ci devront exercer leurs fonctions «objectivement et à titre personnel»⁴⁵⁴. Le texte des procédures et mécanismes de respect des obligations au titre du Protocole de Cartagena confirme donc la tendance actuelle de mettre en place un organe de contrôle le moins politisé possible, autrement dit le plus indépendant.

Les fonctions du Comité visent d’une part le contrôle du respect individuel des obligations du Protocole, d’autre part des questions générales de respect du Protocole. Seul le premier volet de ces fonctions nous intéresse ici⁴⁵⁵. En particulier, le Comité doit identifier les «circonstances spécifiques et les causes

450 Id. para. 1 de la section I.

451 Id. para. 3 de la section I.

452 Voir le texte soumis aux négociateurs à l’ouverture de la conférence, doc. UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/8, para. 3 de la section I.

453 Id. para. 1 et 2 de la section II.

454 Id. para. 3 de la section II.

455 Voir notre définition des «mécanismes de contrôle du respect», supra pp. 3-4.

possibles» d’un cas de non-respect et fournir du conseil et/ou une assistance à la Partie concernée en vue de «l’aider à respecter ses obligations»⁴⁵⁶. A nouveau, l’accent est clairement mis sur la facilitation.

Les possibilités de saisine du Comité sont au nombre de deux.

Premièrement, toute Partie pourra soumettre une saisine en ce qui la concerne.

Deuxièmement, toute Partie qui est touchée (en anglais «affected») ou qui est susceptible d’être touchée par le non-respect d’une autre Partie pourra saisir le Comité. Ces options de saisine appellent deux commentaires. D’une part, il est surprenant que le texte ne prévoie pas la possibilité d’un canal neutre de saisine, en particulier sur la base des informations soumises au Secrétariat⁴⁵⁷ ou au Centre d’échange pour la prévention des risques biotechnologiques⁴⁵⁸, si ce n’est pour examiner les questions générales de respect des obligations prévues par le Protocole⁴⁵⁹. D’autre part, on peut regretter que la possibilité de saisine d’une Partie contre une autre ait été limitée. La formulation retenue est cependant loin d’être aussi restrictive que celle consacrée dans le cadre de la Convention de Bâle. En particulier, la terminologie « susceptible d’être touchée par le non-respect d’une autre Partie» permet une interprétation très large qui ouvre la porte à des possibilités de saisine bilatérale particulièrement étendues⁴⁶⁰.

En ce qui concerne les mesures que le Comité peut prendre, celles-ci sont de l’ordre de la facilitation : assistance et conseils, recommandations sur la fourniture d’une assistance financière et technique, demande ou assistance dans l’élaboration d’un plan d’action de respect des obligations. Le choix des mesures dépendra de «la capacité de la Partie concernée, spécialement les pays en développement Parties, en particulier les pays les moins avancés et les

456 Id. para. 1 de la section III.

457 L’article 33 du Protocole de Cartagena se lit comme suit : «Chaque Partie veille au respect des obligations qui sont les siennes en vertu du présent Protocole et, à des intervalles réguliers décidés par la Conférence des Parties siégeant en tant que Réunion des Parties au Protocole, fait rapport à la Conférence des Parties siégeant en tant que Réunion des Parties au Protocole sur les mesures qu'elle a prises pour en appliquer les dispositions».

458 L’article 20 du Protocole de Cartagena se lit comme suit : « … chaque Partie communique au Centre d'échange pour la prévention des risques biotechnologiques toute information qu'elle est tenue de fournir au titre du Protocole, et : a) Toutes les lois, réglementations et directives nationales en vigueur visant l'application du Protocole, ainsi que les informations requises par les Parties dans le cadre de la procédure d'accord préalable en connaissance de cause ; b) Tout accord ou arrangement bilatéral, régional ou multilatéral; c) Un résumé des évaluations des risques ou des études environnementales relatives aux organismes vivants modifiés menées en application de sa réglementation et effectuées conformément à l'article 15, y compris, au besoin, des informations pertinentes concernant les produits qui en sont dérivés, à savoir le matériel transformé provenant d'organismes vivants modifiés qui contient des combinaisons nouvelles décelables de matériel génétique réplicable obtenu par le recours à la biotechnologie moderne ; d) Ses décisions finales concernant l'importation ou la libération d'organismes vivants modifiés ; e) Les rapports soumis en vertu de l'article 33, y compris les rapports sur l'application de la procédure d'accord préalable en connaissance de cause».

459 Section III, para. 1d), doc. UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/L.10.

460 Entretien avec Jurg Bally, Division Droit, OFEFP, 22 mars 2004.

possibles» d’un cas de non-respect et fournir du conseil et/ou une assistance à la Partie concernée en vue de «l’aider à respecter ses obligations»⁴⁵⁶. A nouveau, l’accent est clairement mis sur la facilitation.

Les possibilités de saisine du Comité sont au nombre de deux.

Premièrement, toute Partie pourra soumettre une saisine en ce qui la concerne.

Deuxièmement, toute Partie qui est touchée (en anglais «affected») ou qui est susceptible d’être touchée par le non-respect d’une autre Partie pourra saisir le Comité. Ces options de saisine appellent deux commentaires. D’une part, il est surprenant que le texte ne prévoie pas la possibilité d’un canal neutre de saisine, en particulier sur la base des informations soumises au Secrétariat⁴⁵⁷ ou au Centre d’échange pour la prévention des risques biotechnologiques⁴⁵⁸, si ce n’est pour examiner les questions générales de respect des obligations prévues par le Protocole⁴⁵⁹. D’autre part, on peut regretter que la possibilité de saisine d’une Partie contre une autre ait été limitée. La formulation retenue est cependant loin d’être aussi restrictive que celle consacrée dans le cadre de la Convention de Bâle. En particulier, la terminologie « susceptible d’être touchée par le non-respect d’une autre Partie» permet une interprétation très large qui ouvre la porte à des possibilités de saisine bilatérale particulièrement étendues⁴⁶⁰.

En ce qui concerne les mesures que le Comité peut prendre, celles-ci sont de l’ordre de la facilitation : assistance et conseils, recommandations sur la fourniture d’une assistance financière et technique, demande ou assistance dans l’élaboration d’un plan d’action de respect des obligations. Le choix des mesures dépendra de «la capacité de la Partie concernée, spécialement les pays en développement Parties, en particulier les pays les moins avancés et les

456 Id. para. 1 de la section III.

457 L’article 33 du Protocole de Cartagena se lit comme suit : «Chaque Partie veille au respect des obligations qui sont les siennes en vertu du présent Protocole et, à des intervalles réguliers décidés par la Conférence des Parties siégeant en tant que Réunion des Parties au Protocole, fait rapport à la Conférence des Parties siégeant en tant que Réunion des Parties au Protocole sur les mesures qu'elle a prises pour en appliquer les dispositions».

458 L’article 20 du Protocole de Cartagena se lit comme suit : « … chaque Partie communique au Centre d'échange pour la prévention des risques biotechnologiques toute information qu'elle est tenue de fournir au titre du Protocole, et : a) Toutes les lois, réglementations et directives nationales en vigueur visant l'application du Protocole, ainsi que les informations requises par les Parties dans le cadre de la procédure d'accord préalable en connaissance de cause ; b) Tout accord ou arrangement bilatéral, régional ou multilatéral; c) Un résumé des évaluations des risques ou des études environnementales relatives aux organismes vivants modifiés menées en application de sa réglementation et effectuées conformément à l'article 15, y compris, au besoin, des informations pertinentes concernant les produits qui en sont dérivés, à savoir le matériel transformé provenant d'organismes vivants modifiés qui contient des combinaisons nouvelles décelables de matériel génétique réplicable obtenu par le recours à la biotechnologie moderne ; d) Ses décisions finales concernant l'importation ou la libération d'organismes vivants modifiés ; e) Les rapports soumis en vertu de l'article 33, y compris les rapports sur l'application de la procédure d'accord préalable en connaissance de cause».

459 Section III, para. 1d), doc. UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/L.10.

460 Entretien avec Jurg Bally, Division Droit, OFEFP, 22 mars 2004.

petits Etats insulaires, et les Parties ayant une économie en transition, à respecter les obligations ainsi que des facteurs tels que la cause, le type, le degré et la fréquence de non-respect »⁴⁶¹. En ce qui concerne la Conférence des Parties siégeant en tant que Réunion des Parties au Protocole, l’organe suprême du Protocole, celle-ci peut décider des mesures telles que : fournir une assistance financière et technique, formuler une mise en garde ou requérir la publication du cas de non-respect⁴⁶². En cas de non-respect répété, le texte des procédures et mécanismes de respect des obligations au titre du Protocole de Cartagena se limite à déléguer à la troisième session de l’organe suprême du Protocole le soin de décider d’éventuelles autres mesures.

Au niveau du choix entre les mesures pouvant être décidées, l’organe suprême du Protocole doit, tout comme le Comité de contrôle, tenir compte de

«la capacité de la Partie concernée, spécialement les pays en développement Parties, en particulier les pays les moins avancés et les petits Etats insulaires, et les Parties ayant une économie en transition, à respecter les obligations ainsi que des facteurs tels que la cause, le type, le degré et la fréquence de non-respect»⁴⁶³.

On soulignera que le texte innove en distinguant clairement entre les mesures que pourra prendre d’une part le Comité, d’autre part l’ensemble des Parties. Seul le mécanisme de contrôle du respect élaboré dans le cadre du Protocole de Kyoto opère une telle distinction, mais dans le cas du groupe de la facilitation et du groupe de l’exécution du Comité de contrôle. Dans le cadre de la Convention d’Aarhus, il y a un chevauchement partiel entre ce que le Comité et l’organe suprême du traité peuvent recommander⁴⁶⁴. Le mécanisme de contrôle du Protocole de Cartagena confirme donc la tendance actuelle d’octroyer plus d’indépendance au comité de contrôle que ce qui est prévu dans le cadre des mécanismes du Protocole de Montréal et de la Convention de Genève où le comité joue plus volontiers le rôle d’antichambre de l’organe suprême de l’AEM : il prépare les recommandations qui seront ensuite formellement adoptées par l’organe suprême. Il faut noter cependant que cette déférence envers l’organe politique principal de l’AEM s’accompagne de la pratique de la Réunion des Parties au Protocole de Montréal qui est celle d’adopter, sans amendement, l’intégralité des recommandations préparées par le Comité.

Au niveau des mesures qui peuvent être prises par le Comité de contrôle ou l’organe suprême du Protocole, on peut regretter l’absence d’équilibre entre les mesures d’assistance et les sanctions, quand bien même les Parties au Protocole ont été moins frileuses que dans le contexte de la Convention de

461 Id. para. 1 de la section VI.

462 Id. para. 2 de la section VI.

463 Ibid.

464 Voir supra pp. 87-88.

petits Etats insulaires, et les Parties ayant une économie en transition, à respecter les obligations ainsi que des facteurs tels que la cause, le type, le

petits Etats insulaires, et les Parties ayant une économie en transition, à respecter les obligations ainsi que des facteurs tels que la cause, le type, le