§ 1 Un accord sophistiqué pour faire face à des enjeux complexes
A. Le socle du Protocole de Kyoto : la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
Section I
En plus d’être un traité relatif à l’environnement, le Protocole de Kyoto est un traité relatif au développement durable
La Convention climat et le Protocole de Kyoto visent à prévenir et à faire face à des atteintes à un élément de notre environnement : le système climatique.
Pour cette raison, ces traités sont généralement considérés comme des AEM, une pratique que nous suivrons également dans cette étude. Cette dénomination ne doit cependant pas occulter le fait que ces accords sont bien plus relatifs au développement durable du fait qu’ils visent une atteinte à l’environnement étroitement liée aux modèles actuels de développement socio-économique. Le fait que la Convention climat ait été négociée dans le cadre des préparatifs de la CNUED n’a d’ailleurs pas été sans incidence sur son contenu : le développement durable figure parmi les principes de ce traité46 et, de ce fait, doit guider toutes les actions visant à lutter contre les changements climatiques. Concrètement, cela signifie que les impératifs de développement économique et social doivent être conciliés avec l’objectif de protection de l’environnement, un objectif qui ouvre la porte à un traitement différencié des Etats.
§ 1 Un accord sophistiqué pour faire face à des enjeux complexes
A. Le socle du Protocole de Kyoto : la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
Depuis environ 250 ans, les activités humaines sont la cause principale de l'ac-croissement atmosphérique de la concentration des gaz à effet de serre47.
46 Article 3.4 de la Convention climat.
47 Les gaz à effet de serre les plus importants sont : le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), le protoxyde d’azote (N2O), les hydrofluorocarbones (HFC), les perfluorocarbones (PFC), l’hexafluorure de soufre (SF6) et les chorofluorocarbures (CFC). Le Protocole de Kyoto vise tous ces gaz, à l’exception des CFC dont la réduction et l’élimination sont réglementées par un autre accord international : le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
Chapitre I
Le Protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques Section I
En plus d’être un traité relatif à l’environnement, le Protocole de Kyoto est un traité relatif au développement durable
La Convention climat et le Protocole de Kyoto visent à prévenir et à faire face à des atteintes à un élément de notre environnement : le système climatique.
Pour cette raison, ces traités sont généralement considérés comme des AEM, une pratique que nous suivrons également dans cette étude. Cette dénomination ne doit cependant pas occulter le fait que ces accords sont bien plus relatifs au développement durable du fait qu’ils visent une atteinte à l’environnement étroitement liée aux modèles actuels de développement socio-économique. Le fait que la Convention climat ait été négociée dans le cadre des préparatifs de la CNUED n’a d’ailleurs pas été sans incidence sur son contenu : le développement durable figure parmi les principes de ce traité46 et, de ce fait, doit guider toutes les actions visant à lutter contre les changements climatiques. Concrètement, cela signifie que les impératifs de développement économique et social doivent être conciliés avec l’objectif de protection de l’environnement, un objectif qui ouvre la porte à un traitement différencié des Etats.
§ 1 Un accord sophistiqué pour faire face à des enjeux complexes
A. Le socle du Protocole de Kyoto : la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
Depuis environ 250 ans, les activités humaines sont la cause principale de l'ac-croissement atmosphérique de la concentration des gaz à effet de serre47.
46 Article 3.4 de la Convention climat.
47 Les gaz à effet de serre les plus importants sont : le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), le protoxyde d’azote (N2O), les hydrofluorocarbones (HFC), les perfluorocarbones (PFC), l’hexafluorure de soufre (SF6) et les chorofluorocarbures (CFC). Le Protocole de Kyoto vise tous ces gaz, à l’exception des CFC dont la réduction et l’élimination sont réglementées par un autre accord international : le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
L’augmentation de la concentration de ces gaz, liée à l’industrialisation pro-gressive de nos sociétés et amplifiée par la croissance démographique, altère la composition de l’atmosphère mondiale et renforce son effet de serre naturel.
Cette amplification de l’effet de serre résulte en une perturbation du système climatique qui se traduit, de l’avis de la presque totalité des scientifiques, par le réchauffement planétaire de 0,6 degrés Celsius que l’on a constaté au cours du siècle dernier48. Températures moyennes plus élevées, fonte des glaciers, augmentation du niveau des mers, changements des répartitions des précipi-tations, sécheresses, inondations et phénomènes météorologiques extrêmes constituent le catalogue des conséquences néfastes les plus directes de la per-turbation de notre climat. Les changements climatiques ont également des ré-percussions à l’échelle mondiale, certes différentes d’une région à l’autre, sur les écosystèmes et sur l’homme : la santé, la sécurité alimentaire, l’activité éco-nomique, les ressources en eau douce et les infrastructures physiques seront affectées. Bien entendu, le système climatique est extrêmement complexe et des incertitudes demeurent encore aujourd’hui. Mais, de l’avis des experts, l’augmentation moyenne des températures d’ici la fin du vingt-et-unième siè-cle devrait s’échelonner entre 1,4 et 5,8 degrés Celsius49. La gravité des dom-mages potentiels liés à ce réchauffement planétaire ainsi que leur nature irré-versible militent en faveur d’une action fondée sur la précaution. Cette appro-che est d’autant plus justifiée que la nécessité d'améliorer les niveaux de vie dans beaucoup de pays, conjuguée avec le doublement prévu de la population mondiale au cours des cinquante prochaines années, rendent cette problémati-que encore plus aiguë.
La traduction des connaissances scientifiques sur les modifications du climat d’origine anthropique en un instrument juridique global devant permettre de faire face aux changements climatiques a pris deux décennies.
Pendant les années septante, la communauté scientifique a multiplié recherches et congrès sur l’interférence humaine dans le système climatique.
Le débat n’était pas encore à l’ordre du jour politique lorsque se tient, en 1979, la Première Conférence Mondiale sur le Climat50. Essentiellement de nature scientifique, la conférence appelle tous les gouvernements du monde à
«prévoir et prévenir celles des conséquences possibles de l’action de l’homme sur le climat qui pourraient nuire au bien-être de l’humanité» et recommande de lancer un Programme de recherche climatologique mondial. La problématique des changements climatiques fait progressivement son chemin du monde scientifique vers la scène politique internationale pendant les
48 OFFICE FEDERAL DE L’ENVIRONNEMENT, DES FORETS ET DU PAYSAGE, Le Climat est entre nos mains, 2002, p. 3.
49 Troisième Rapport d’Evaluation du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC), disponible sur : http:www.ipcc.ch.
50 P o u r p l u s d ’ i n f o r m a t i o n s s u r c e t t e c o n f é r e n c e , v o i r : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs213.htm..
L’augmentation de la concentration de ces gaz, liée à l’industrialisation pro-gressive de nos sociétés et amplifiée par la croissance démographique, altère la composition de l’atmosphère mondiale et renforce son effet de serre naturel.
Cette amplification de l’effet de serre résulte en une perturbation du système climatique qui se traduit, de l’avis de la presque totalité des scientifiques, par le réchauffement planétaire de 0,6 degrés Celsius que l’on a constaté au cours du siècle dernier48. Températures moyennes plus élevées, fonte des glaciers, augmentation du niveau des mers, changements des répartitions des précipi-tations, sécheresses, inondations et phénomènes météorologiques extrêmes constituent le catalogue des conséquences néfastes les plus directes de la per-turbation de notre climat. Les changements climatiques ont également des ré-percussions à l’échelle mondiale, certes différentes d’une région à l’autre, sur les écosystèmes et sur l’homme : la santé, la sécurité alimentaire, l’activité éco-nomique, les ressources en eau douce et les infrastructures physiques seront affectées. Bien entendu, le système climatique est extrêmement complexe et des incertitudes demeurent encore aujourd’hui. Mais, de l’avis des experts, l’augmentation moyenne des températures d’ici la fin du vingt-et-unième siè-cle devrait s’échelonner entre 1,4 et 5,8 degrés Celsius49. La gravité des dom-mages potentiels liés à ce réchauffement planétaire ainsi que leur nature irré-versible militent en faveur d’une action fondée sur la précaution. Cette appro-che est d’autant plus justifiée que la nécessité d'améliorer les niveaux de vie dans beaucoup de pays, conjuguée avec le doublement prévu de la population mondiale au cours des cinquante prochaines années, rendent cette problémati-que encore plus aiguë.
La traduction des connaissances scientifiques sur les modifications du climat d’origine anthropique en un instrument juridique global devant permettre de faire face aux changements climatiques a pris deux décennies.
Pendant les années septante, la communauté scientifique a multiplié recherches et congrès sur l’interférence humaine dans le système climatique.
Le débat n’était pas encore à l’ordre du jour politique lorsque se tient, en 1979, la Première Conférence Mondiale sur le Climat50. Essentiellement de nature scientifique, la conférence appelle tous les gouvernements du monde à
«prévoir et prévenir celles des conséquences possibles de l’action de l’homme sur le climat qui pourraient nuire au bien-être de l’humanité» et recommande de lancer un Programme de recherche climatologique mondial. La problématique des changements climatiques fait progressivement son chemin du monde scientifique vers la scène politique internationale pendant les
48 OFFICE FEDERAL DE L’ENVIRONNEMENT, DES FORETS ET DU PAYSAGE, Le Climat est entre nos mains, 2002, p. 3.
49 Troisième Rapport d’Evaluation du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC), disponible sur : http:www.ipcc.ch.
50 P o u r p l u s d ’ i n f o r m a t i o n s s u r c e t t e c o n f é r e n c e , v o i r : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs213.htm..
années quatre-vingts51. Sur la base de preuves scientifiques mettant en évidence le lien entre les émissions humaines de gaz à effet de serre et les risques engendrés par l’évolution du climat de la Terre, la communauté internationale tient une série de conférences visant à lancer le processus de négociation d’un traité mondial52. La création, en 1988, du Groupe Intergouvernemental d’Experts sur l’évolution du Climat (ci-après GIEC), un organe conjoint au PNUE et à l’Organisation Mondiale de Météorologie, constitue une avancée décisive à cet égard. Etabli à la demande d’Etats soucieux de bénéficier de conclusions scientifiques «objectives» dissociées de l’influence d’activistes environnementaux53, le GIEC est chargé d’évaluer les informations d’ordre scientifique, technique et socio-économiques relatives aux causes et conséquences des changements climatiques. La publication de son premier rapport d’évaluation, en 1990, confirme les préoccupations scientifiques relatives à l’évolution du climat et appelle à un traité global pour faire face au problème. Cet appel est relayé quelques mois plus tard par la Deuxième Conférence Mondiale sur le Climat54 qui formalise également un premier consensus de l’ensemble de la communauté internationale sur les principes d’une coopération mondiale face au défi climatique55. Toujours en 1990, l’Assemblée Générale de l’ONU répond à ces appels en lançant les négociations d’une convention-cadre sur les changements climatiques56, traité qui sera adopté à New York en mai 1992, ouvert à la signature des Etats
51 Sur la politisation progressive des conclusions scientifiques, voir : D. FREESTONE, dans R.
CHURCHILL etD. FREESTONE, International law and global climate change (1991), p. 171 ; D.
BODANSKY, «The United Nations Framework Convention on Climate Change : a commentary», Yale Journal of International Law, vol. 18, 1993, pp. 460-461 ; S. BOEHMER-CHRISTIANSEN, «Global climate protection policy : the limits of scientific advice», Global Environmental Change, vol. 2, 1994, p. 156 ; D. ZAELKE et J. CAMERON, «Global warming and climate change - an overview of the international legal process», American University Journal of International Law & Policy, 1990, pp. 276-278.
52 Conférence de Villach, Autriche, 1985, organisée par l’OMM et le PNUE (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs214.htm); Conférences de Toronto et d’Ottawa, 1988, organisées par le Canada (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs215.htm); Conférence de Tata sur le Réchauffement Planétaire et les Changements Climatiques, février 1989, organisée par le PNUE et le W o r l d R e s o u r c e I n s t i t u t e ( p o u r p l u s d ’ i n f o r m a t i o n s , v o i r : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs216.htm); Conférence de la Haye sur l’Atmosphère, m a r s 1 9 8 9 ( p o u r p l u s d ’ i n f o r m a t i o n s , v o i r : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs217.htm); Conférence de Noordwijk sur la Pollution Atmosphérique et les Changements Climatiques, novembre 1989 (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs218.htm); Conférence du Caire, Egypte, décembre 1989, pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs219.htm); et Conférence de Bergen, mai 1990, organisée par la CEE/ONU (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs220.htm).
53 D. ZAELKE et J. CAMERON, loc. cit. (note 51), p. 458, qui citent en particulier les Etats-Unis.
54 Pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs221.htm.
55 Dans la Déclaration ministérielle adoptée à l’issue de la conférence, les Etats reconnaissent que le changement climatique est un problème touchant l’ensemble de la communauté qui doit être résolu sur la base des principes suivants : l’équité, les responsabilités communes mais différenciées des pays sur la base de leur niveau de développement, le développement durable et la précaution.
56 ONU Doc. A/RES/45/212.
années quatre-vingts51. Sur la base de preuves scientifiques mettant en évidence le lien entre les émissions humaines de gaz à effet de serre et les risques engendrés par l’évolution du climat de la Terre, la communauté internationale tient une série de conférences visant à lancer le processus de négociation d’un traité mondial52. La création, en 1988, du Groupe Intergouvernemental d’Experts sur l’évolution du Climat (ci-après GIEC), un organe conjoint au PNUE et à l’Organisation Mondiale de Météorologie, constitue une avancée décisive à cet égard. Etabli à la demande d’Etats soucieux de bénéficier de conclusions scientifiques «objectives» dissociées de l’influence d’activistes environnementaux53, le GIEC est chargé d’évaluer les informations d’ordre scientifique, technique et socio-économiques relatives aux causes et conséquences des changements climatiques. La publication de son premier rapport d’évaluation, en 1990, confirme les préoccupations scientifiques relatives à l’évolution du climat et appelle à un traité global pour faire face au problème. Cet appel est relayé quelques mois plus tard par la Deuxième Conférence Mondiale sur le Climat54 qui formalise également un premier consensus de l’ensemble de la communauté internationale sur les principes d’une coopération mondiale face au défi climatique55. Toujours en 1990, l’Assemblée Générale de l’ONU répond à ces appels en lançant les négociations d’une convention-cadre sur les changements climatiques56, traité qui sera adopté à New York en mai 1992, ouvert à la signature des Etats
51 Sur la politisation progressive des conclusions scientifiques, voir : D. FREESTONE, dans R.
CHURCHILL etD. FREESTONE, International law and global climate change (1991), p. 171 ; D.
BODANSKY, «The United Nations Framework Convention on Climate Change : a commentary», Yale Journal of International Law, vol. 18, 1993, pp. 460-461 ; S. BOEHMER-CHRISTIANSEN, «Global climate protection policy : the limits of scientific advice», Global Environmental Change, vol. 2, 1994, p. 156 ; D. ZAELKE et J. CAMERON, «Global warming and climate change - an overview of the international legal process», American University Journal of International Law & Policy, 1990, pp. 276-278.
52 Conférence de Villach, Autriche, 1985, organisée par l’OMM et le PNUE (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs214.htm); Conférences de Toronto et d’Ottawa, 1988, organisées par le Canada (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs215.htm); Conférence de Tata sur le Réchauffement Planétaire et les Changements Climatiques, février 1989, organisée par le PNUE et le W o r l d R e s o u r c e I n s t i t u t e ( p o u r p l u s d ’ i n f o r m a t i o n s , v o i r : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs216.htm); Conférence de la Haye sur l’Atmosphère, m a r s 1 9 8 9 ( p o u r p l u s d ’ i n f o r m a t i o n s , v o i r : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs217.htm); Conférence de Noordwijk sur la Pollution Atmosphérique et les Changements Climatiques, novembre 1989 (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs218.htm); Conférence du Caire, Egypte, décembre 1989, pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs219.htm); et Conférence de Bergen, mai 1990, organisée par la CEE/ONU (pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs220.htm).
53 D. ZAELKE et J. CAMERON, loc. cit. (note 51), p. 458, qui citent en particulier les Etats-Unis.
54 Pour plus d’informations, voir : http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs221.htm.
55 Dans la Déclaration ministérielle adoptée à l’issue de la conférence, les Etats reconnaissent que le changement climatique est un problème touchant l’ensemble de la communauté qui doit être résolu sur la base des principes suivants : l’équité, les responsabilités communes mais différenciées des pays sur la base de leur niveau de développement, le développement durable et la précaution.
56 ONU Doc. A/RES/45/212.
pendant le Sommet de Rio et qui entra en vigueur en mars 1994. Au printemps 2005, la Convention avait 189 Parties, faisant de ce traité un accord véritablement universel57.
Socle du Protocole de Kyoto, la Convention climat pose les fondations d’un régime58. Le premier élément du régime climatique mis en place par la Convention climat est la fixation d’un objectif ambitieux valable également pour «tous (les) instruments juridiques connexes que la Conférence des Parties pourrait adopter»59. Cet objectif «ultime» est :
«de stabiliser … les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique… dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable»60.
La Convention identifie donc la direction que doivent prendre, dans le long terme, les efforts de la communauté internationale. Les changements climatiques sont en effet une problématique qui requiert une action politique qui s’inscrit dans la durée. Cette approche est non seulement requise par le temps de résidence des gaz à effet de serre dans l’atmosphère et le fait que leurs effets ne peuvent être ressentis que des dizaines, voire des centaines d’années après leur émission. Une action dans le temps s’explique également par la difficulté qu’auront nos sociétés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, surtout du principal d’entre eux : le dioxyde de carbone61. En s’attaquant aux émissions de ce gaz, la Convention climat a en effet un impact direct sur presque toutes les activités humaines, particulièrement dans les pays développés. L’utilisation du charbon, du pétrole et du gaz naturel pour la production industrielle, le chauffage et le transport s’accompagne nécessairement d’émissions de dioxyde de carbone. Le déboisement libère également du dioxyde de carbone dans l’atmosphère. De plus, la Convention ne se limite pas au dioxyde de carbone et étend son champ d’application à d’autres gaz à effet de serre. L’agriculture intensive, par exemple, constitue la principale source d’émission de deux autres de ces gaz : le méthane et le
57 Seuls Andorre, Brunei, l’Irak et la Somalie ne sont pas Partie à la Convention climat. A noter que la Turquie est le dernier en date des Etats à avoir accédé à la Convention climat en février 2005. Nous reviendrons ci-dessous sur les raisons de l’absence prolongée de participation de la Turquie (voir infra p. 214). Pour sa part, La Suisse est devenue Partie à la Convention climat le 10 décembre 1993. Pour la liste des Parties, voir http://unfccc.int/resource/conv/ratlist.pdf.
58 Sur la notion de «régime», voir infra p. 72.
59 Article 2 de la Convention climat.
60 Ibid.
61 Au niveau mondial, le dioxyde de carbone représente 60% de la part de renforcement de l’effet de serre. Voir OFFICE FEDERAL DE L’ENVIRONNEMENT, FORETS ET PAYSAGES, «Foire aux questions (FAQ sur le climat)», disponible sur le site : http://www.umwelt-schweiz.ch/buwal/fr/fachgebiete/fg_klima/service/faq/index.html#sprungmarke9.
pendant le Sommet de Rio et qui entra en vigueur en mars 1994. Au printemps 2005, la Convention avait 189 Parties, faisant de ce traité un accord véritablement universel57.
Socle du Protocole de Kyoto, la Convention climat pose les fondations d’un régime58. Le premier élément du régime climatique mis en place par la
Socle du Protocole de Kyoto, la Convention climat pose les fondations d’un régime58. Le premier élément du régime climatique mis en place par la