Les Accords de Bonn : l’essentiel est fait

§ 1 De Buenos Aires à Bonn : une course contre la montre interrompue

C. Les Accords de Bonn : l’essentiel est fait

Les quelques mois entre l’annonce du retrait américain et la deuxième partie de la sixième Conférence des Parties à la Convention climat furent particuliè-rement fébriles. D’un côté, le Président de la Conférence, le Ministre de l’Environnement des Pays-Bas Jan Pronk, multipliait les démarches pour ral-lier la communauté internationale, en particural-lier le Japon et la Russie, à la cause du Protocole. En parallèle à ces efforts, la nouvelle administration amé-ricaine élaborait ses politiques énergétique et climatique sous le regard attentif du reste du monde.

Le 17 mai 2001, l’administration américaine publia son «National Policy Energy Report». Ce rapport indique que, d’ici 2020, la consommation de gaz naturel augmentera de plus de 50%, et que celle de pétrole augmentera de plus de 33%, alors que la demande d’électricité augmentera pour sa part de 45%. Ce rapport requiert une augmentation de la production d’énergie pour faire face à cette demande. Par ailleurs, ce rapport réitère la position de l’administration

144 Pour une analyse plus générale de l’impact du retrait américain sur l’équilibre de l’ensemble des négociations, en particulier comment l’Union européenne s’est retrouvée en position de faiblesse vis-à-vis du Japon, voir M. A. SCHREURS, «Competing agendas and the climate change negotiations: the United States, the European Union, and Japan», Environmental Law Reporter, vol.

31, 2001, p. 11218.

145 Il faut noter que, postérieurement à l’annonce de leur retrait, les Etats-Unis restèrent remarquablement discrets à ce sujet, n’intervenant pas, par exemple, pour soutenir la proposition de la Russie, de l’Australie et du Japon d’avoir des mesures consécutives «politiquement contraignantes» (sic). Un moindre mal en somme, surtout si l’on tient compte du fait que le Président George W. Bush préconisait que les réductions d’émissions devaient être de nature purement volontaire.

Parties industrialisées telles que le Japon (8,5%), le Canada (3,3%) ou la Pologne (3%).

L’impact du retrait américain sur les négociations relatives au mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Kyoto fut double¹⁴⁴. Premièrement, il empêcha la formation d’un consensus sur la possibilité pour le groupe de l’exécution d’adopter des conséquences légalement contraignantes¹⁴⁵. En effet, le retrait américain allait bouleverser les poids politiques respectifs des principaux négociateurs. Les trois Etats (le Japon, l’Australie et la Russie) favorables à un régime de nature diplomatique devenaient des interlocuteurs dont le soutien était indispensable à l’adoption d’un accord global, étant donné leur nécessaire ratification pour que le Protocole entre en vigueur.

Deuxièmement, le retrait américain a affaibli de manière générale les positions des pays industrialisés sur les questions les opposant aux pays en développement, en l’occurrence la composition et les règles de vote des organes du régime de contrôle de respect du Protocole, ainsi qu’un traitement différencié au bénéfice des pays en développement.

C. Les Accords de Bonn : l’essentiel est fait

31, 2001, p. 11218.

de ne pas réglementer les émissions de dioxyde de carbone. En ce qui concerne la question des changements climatiques, ce rapport se limite à recommander de «support continued research into global change ; continue efforts to identify environmentally sound and cost-effective ways to use market mechanisms and incentives ; continue development of new technologies ; and cooperate with allies, including through international processes, to develop technologies, market-based incentives and other innovative approaches to address the issue of global climate change»¹⁴⁶. Le Président Pronk qualifia ce rapport de

«disastrous development» pour les efforts de la communauté internationale de limiter les émissions de gaz à effet de serre¹⁴⁷.

Pendant l’été 2001, l’administration américaine présenta sa position sur les changements climatiques. Le Président George W. Bush affirma à nouveau que

«(T)he Kyoto Protocol was fatally flawed in fundamental ways». Il annonça également les initiatives de son gouvernement visant à réduire la concentration atmosphérique de gaz à effet de serre. Celles-ci visent à accroître les connaissances scientifiques en matière de changements climatiques et à développer des technologies de séquestration de carbone¹⁴⁸.

Lors de l’ouverture de la deuxième partie de la sixième Conférence des Parties en juillet 2001, les Etats-Unis précisèrent que bien qu’ils considéraient que le Protocole de Kyoto ne constitue pas «a sound public policy» (une terminologie plus nuancée que l’habituel «fatally flawed») pour leur pays, ils n’empêcheront pas d’autres pays de continuer à travailler sur ce traité, dans la mesure où cela n’affecte pas leurs intérêts légitimes¹⁴⁹.

Pendant la conférence, le Président de la Conférence sut forcer les négociateurs à trouver un compromis sur des éléments cruciaux encore disputés¹⁵⁰. Par le biais de l’adoption des Accords de Bonn¹⁵¹, que beaucoup

146 V o i r h t t p : / / w w w . w h i t e h o u s e . g o v / e n e r g y / O v e r v i e w . p d f ; e t http://www.whitehouse.gov/energy/Chapter8.pdf.

147 T h e N e w Y o r k T i m e s , 1 7 m a i 2 0 0 1 d i s p o n i b l e s u r : http://www.nytimes.com/reuters/world/international-bush-en.html ?searchpv.

148 Voir la déclaration du Président George W. Bush en date du 11 juin 2001, disponible sur:

http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/06/20010611-2.html. Pour une analyse critique de la nature «inéquitable» du Protocole de Kyoto pour les Etats-Unis, voir B. MUELLER, «Fatally flawed inequity, Kyoto’s unfair burden on the US and the chinese challenge to american emission dominance», juin 2001, disponible sur : http://www.wolfson.ox.ac.uk~mueller. Voir également la déclaration du Président George W. Bush en date du 13 juillet 2001 disponible sur : http://www.epa.gov/globalwarming/news/speeches/gwbush_071301.htmlt.

149 http://usinfo.state.gov/topical/global/climate/.

150 Entre les deux sessions de la Conférence des Parties, le Président Pronk ne ménagea pas ses efforts pour tenter de rallier les négociateurs à ses propositions de compromis. Voir la «Note du 23 novembre 2000» (Annexe à la Décision 1/CP.6, FCCC/CP/2000/5/Add.2) et le «Texte Consolidé de Négociation du 11 juin 2001» (Doc. FCCC/CP/2001/2/Add.6).

151 Accords de Bonn sur la mise en œuvre du Plan d’Action de Buenos Aires, décision 5/CP.6, reproduit dans Doc. FCCC/CP/2001/5.

«disastrous development» pour les efforts de la communauté internationale de limiter les émissions de gaz à effet de serre¹⁴⁷.

Pendant l’été 2001, l’administration américaine présenta sa position sur les changements climatiques. Le Président George W. Bush affirma à nouveau que

146 V o i r h t t p : / / w w w . w h i t e h o u s e . g o v / e n e r g y / O v e r v i e w . p d f ; e t http://www.whitehouse.gov/energy/Chapter8.pdf.

147 T h e N e w Y o r k T i m e s , 1 7 m a i 2 0 0 1 d i s p o n i b l e s u r : http://www.nytimes.com/reuters/world/international-bush-en.html ?searchpv.

148 Voir la déclaration du Président George W. Bush en date du 11 juin 2001, disponible sur:

149 http://usinfo.state.gov/topical/global/climate/.

151 Accords de Bonn sur la mise en œuvre du Plan d’Action de Buenos Aires, décision 5/CP.6, reproduit dans Doc. FCCC/CP/2001/5.

qualifièrent d’«historiques»¹⁵², les Parties forgèrent un consensus sur les questions les plus politiques encore en suspens.

Les Accords de Bonn sont, sur le modèle du Plan d’Action de Buenos Aires, structurés sur la base de quatre thèmes principaux : les questions d’intérêt particulier pour les pays en développement¹⁵³, les mécanismes de flexibilité, l’absorption des gaz à effet de serre, et les procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole.

1) Les questions d’intérêt pour les pays en développement

En ce qui concerne les questions d’intérêt pour les pays en développement¹⁵⁴, les Accords de Bonn établissent notamment un fonds spécial pour le contrôle du changement climatique¹⁵⁵ ainsi qu’un fonds en faveur des pays les moins avancés.

2) Les mécanismes de flexibilité

En ce qui concerne les mécanismes de flexibilité, les éléments principaux des Accords de Bonn touchent d’une part à la complémentarité, d’autre part aux critères d’admissibilité pour faire usage de ces mécanismes¹⁵⁶.

152 Voir les déclarations du Président Pronk (reproduites au paragraphe 61 du rapport de la sixième Conférence des Parties, Doc. FCCC/CP/2001/5), ainsi que celles de l’Union européenne, du G-77/Chine, du Groupe Africain, de l’Inde, du Groupe d’Intégrité Environnementale (la Suisse, le Mexique et la République de Corée), du Sénégal et du Costa Rica (Doc. FCCC/CP/2001/MISC.4).

153 Ces questions étaient : les finances, le transfert de technologie, les effets néfastes des changements climatiques ainsi que des mesures de lutte contre les changements climatiques.

154 Sur le transfert des technologies, les Accords de Bonn établissent un Groupe d'Experts sur le Transfert des Technologies. Sur la minimisation des effets néfastes des mesures de réduction des gaz à effet de serre, les Accords de Bonn recommandent aux Parties au Protocole de fournir des informations relatives à la minimisation des effets sociaux, économiques et environnementaux adverses sur les Parties en développement.

155 Ce fonds doit financer les activités de l'adaptation, du transfert des technologies, de l'énergie, des transports, de l'industrie, de l'agriculture, de la foresterie et de la gestion des déchets, ainsi que les actions visant à aider les pays en développement à diversifier leur économie. Le fonds d’adaptation sera financé par les parts de profits tirés des projets inscrits dans le cadre du mécanisme de développement propre et d'autres sources de financement.

156 En ce qui concerne les autres points, on notera les accords suivants. Au sujet de la mise en œuvre conjointe, les Accords de Bonn recommandent l'établissement d'un comité de supervision. Au sujet du Comité Exécutif du mécanisme de développement propre, les Accords de Bonn stipulent qu'il comprendra dix membres, dont un représentant pour chacun des groupes régionaux, deux représentants issus des Parties visées à l'Annexe I, deux représentants issus des Parties non visées à l'Annexe I et un représentant des petits Etats insulaires en développement. Au sujet des projets nucléaires, les Parties de l’Annexe 1 doivent «s’abstenir» d’utiliser des unités de réduction résultant de tels projets pour remplir leurs engagements de réduction/limitation d’émissions. Au sujet de l'inclusion de projets d’absorption dans le mécanisme de développement propre, les Accords de Bonn prévoient que l'afforestation et la reforestation seront les seuls projets éligibles pendant la période 2005-2012. Au sujet de l'échange des droits d'émission, les Accords de Bonn recommandent que chacune des Parties visées à l'Annexe I soit appelée à maintenir dans son registre national une réserve, pour la période d'engagement, qui ne doit pas descendre en deçà de 90% de la quantité qui lui est assignée, calculée selon les termes de l'Article 3.7 (quantités individuelles assignées) et

qualifièrent d’«historiques»¹⁵², les Parties forgèrent un consensus sur les questions les plus politiques encore en suspens.

1) Les questions d’intérêt pour les pays en développement

2) Les mécanismes de flexibilité

153 Ces questions étaient : les finances, le transfert de technologie, les effets néfastes des changements climatiques ainsi que des mesures de lutte contre les changements climatiques.

Au niveau de la nature «complémentaire» des réductions d’émissions réalisées par le biais des mécanismes, les Accords de Bonn sont loin d’entériner la position de l’Union européenne¹⁵⁷. En effet, l'utilisation des mécanismes devra venir «en complément» à l'action interne et cette dernière devra constituer un «élément important» des efforts fournis par chacune des Parties visées à l'Annexe I pour réduire ou limiter ses émissions. Ces choix terminologiques sont tout autant sujets à des interprétations diverses que l’est le texte du Protocole¹⁵⁸. Ils laissent plus ou moins chaque Partie libre de décider de l’importance qui sera accordée aux mesures nationales de lutte contre les changements climatiques. Cette marge de manœuvre est cependant canalisée par un principe d’équité qui requiert que les Parties de l'Annexe I mènent, en fonction de leur situation nationale, une action interne visant à abaisser leurs émissions de manière à réduire les écarts des taux d'émission par habitant entre les pays industrialisés et les pays en développement.

Un des critères d’admissibilité pour faire usage des mécanismes de flexibilité est d’un intérêt particulier pour notre étude. Les Accords de Bonn stipulent que «seules les Parties ayant accepté l'accord sur le respect des obligations venu compléter le Protocole de Kyoto seront habilitées à transférer ou à acquérir des crédits engendrés par l'utilisation des mécanismes». Ce critère d’admissibilité s’explique à la lumière des positions différentes des Etats sur la nature juridique des conséquences appliquées par le groupe de l’exécution des mécanismes de contrôle du respect du Protocole. Nous avons en effet précédemment évoqué que l’article 18 du Protocole fait du mode d’adoption de ces mécanismes le critère décisif pour déterminer la nature juridique des mesures consécutives¹⁵⁹. Adoptés par le biais d’un amendement, ces mécanismes pourraient mener à des mesures légalement contraignantes.

Adoptées par le biais d’une décision, leur impact sera uniquement politique.

Face aux faiblesses d’un amendement, que chaque Partie peut refuser de ratifier, l’Union européenne proposa de conditionner le recours aux mécanismes de flexibilité à l’acceptation des mécanismes de contrôle du respect¹⁶⁰. En conséquence de cette proposition, seules les Parties ayant ratifié

Dans le document Le mécanisme de contrôle du respect du Protocole de Kyoto sur les changements climatiques : entre diplomatie et droit (Page 56-61)