Quand la performance pilote le management…

O processo da avaliação externa das escolas é um caminho que tem vindo a ser trilhado desde a década de 80, tal como já foi referido anteriormente, com a publicação da Lei n.º 46/86, de 14 de outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), que embora não fazendo referência à importância da avaliação das escolas, determina no seu artigo 49.º:

O sistema educativo deve ser objeto de avaliação continuada, que deve ter em conta os aspetos educativos e pedagógicos, psicológicos e sociológicos, organizacionais, económicos e financeiros e ainda os de natureza político- administrativa e cultural.

Segundo Barroso (2011), a aprovação da Lei de Bases do Sistema Educativo e o corpo legislativo subsequente “visava pôr termo às sequelas do período revolucionário e criar condições para a modernização do sistema educativo” (Barroso, 2011, p. 29). Esta mudança de paradigma é evidente em três domínios, que passamos a enunciar:

46 i) A novidade do discurso introduzida pelo XIII Governo Constitucional (1995- 1999), em que a escola passa a ser considerada individualmente, enquanto entidade própria, valorizada pelo seu projeto educativo, pela organização pedagógica flexível que lhe permite a adequação ao seu contexto específico e como um lugar estratégico para a introdução da mudança;

ii) A substituição da gestão colegial por uma gestão profissionalizada unipessoal, assente na figura do diretor, cargo criado pelo Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, com inspiração nas técnicas de gestão empresarial e que é justificado pelo legislador como uma “necessidade de reforçar as lideranças das escolas o que constitui reconhecidamente uma das mais necessárias medidas de reorganização do regime da administração escolar” (Barroso, 2011, p. 36);

iii) A avaliação encarada como “um instrumento central de definição de políticas educativas”, tal como é expresso no artigo 3.º da Lei 31/2002, de 20 de dezembro, substituindo-se a concentração da avaliação na verificação da conformidade com a lei e com os procedimentos ditados centralmente, o que Afonso & Costa (2011) designam por “controlo baseado nas normas”, por uma avaliação centrada na melhoria das aprendizagens das escolas e, consequentemente, pelo “controlo dos resultados” (p. 157). Daqui decorre o recurso cada vez mais frequente à elaboração e publicação de listas ordenadas das escolas, com base nos resultados dos alunos nos exames nacionais (rankings) e que constituem, simultaneamente, um dispositivo de controlo social. Os mesmos autores designam esta mudança de paradigma como uma “reconfiguração da função reguladora do estado”, centrada na autodeterminação e na autonomia como meio de encontrar e adotar “boas práticas”, enquanto que os meios centrados no cumprimento dos normativos perdem a sua importância (p. 171).

Desde os finais dos anos 80, e embora não sendo a avaliação das escolas um objetivo expresso dos programas governativos, foram sendo construídas as bases para que surgissem estudos sobre o desempenho escolar, visando a identificação e disseminação de boas práticas, tentando perceber como é que algumas escolas servindo populações semelhantes e com características semelhantes eram mais eficazes do que outras32. Bolívar (2003) apresenta esta questão de um modo simples:

32 _{Sobre o movimento effective school e school improvement, ver nota da página 15, do presente}

47 […] se duas escolas com características humanas e materiais semelhantes , diferem muito nos resultados e na imagem pública, mostra a investigação sobre a eficácia das escolas, que isso tem de se dever ao facto de gerirem de modo distinto os mesmos recursos (procedimentos, distribuição de tarefas, relações e emprego de meios (Bolívar, 2003, p. 21).

A concessão de uma maior importância dada à escola enquanto organização é considerada por Nóvoa (1992a) “como uma das evoluções mais significativas dos anos 80” (p. 9). Procuram-se identificar políticas de escola e especificar políticas de sala de aula que possam contrariar, anular ou esbater as diferenças entre alunos, decorrentes da sua origem sociocultural, económica e familiar, o que Mortimore (1988) designou como “fatores de partida” (citado por Clímaco, 2011, p. 78).

A escola como epicentro do esforço de melhoria (Bolívar, 2012) é responsável por encontrar o seu o próprio caminho, dentro das condições específicas do contexto onde está inserida, para alcançar as metas definidas pelo Estado, cabendo a este o controlo dos resultados. Nóvoa (1992a) refere-se ao emergir da escola enquanto organização, como uma meso abordagem, uma espécie de entre-dois, que permite colmatar as lacunas quer da abordagem macroscópica (limitada a reproduzir as normas e os valores do macro- sistema), quer da microscópica (centrada no micro universo composto pela sala de aula), procurando que as perspetivas mais gerais e mais particulares sejam vistas pelo prisma do trabalho interno das organizações escolares, que adquirem uma dimensão própria enquanto espaço organizacional, onde se tomam importantes decisões educativas, curriculares e pedagógicas (pp.15-18).

Hoje em dia, parece evidente que a inovação educacional acontece no contexto da organização escolar, o que vem corroborar a afirmação proferida por Gonzalez (1988) que “pouco servirão os esforços isolados dos indivíduos para mudar as suas práticas, se se realizarem à margem da dinâmica da própria escola” (Gonzalez, 1988, citada por Nóvoa, 1992a, p. 41).

Dentro do contexto político de modernização e de descentralização da administração educativa, foram sendo desenvolvidos e implementados diversos programas de monitorização e avaliação das escolas nas modalidades de autoavaliação e avaliação externa33.

33 _{Embora fora do âmbito do nosso estudo, parece-nos oportuno referenciar os diferentes programas}

que foram desenvolvidos no âmbito das políticas educativas de avaliação de escolas em Portugal, o que denota todo o processo que esteve subjacente à avaliação externa das escolas, iniciada em 2006. Foram eles: i) Observatório da Qualidade da Escola – 1992-1999; ii) Programa AVES (Avaliação das Escolas Secundárias) - 1998-1999; iii) Programa de Avaliação Integrada das Escolas – 1999-2002; iv) Projeto

48 No final da década de 90, a institucionalização da avaliação torna-se um objetivo claro do governo português, formalizando-se com a publicação do Decreto-Lei n.º 115- A/98, de 4 de maio, que introduziu o regime de autonomia, administração e gestão das escolas.

A ação do XV Governo Constitucional, tendo como Ministro da Educação David Justino (2002-2004), foi determinante para o discurso político da avaliação, não só das escolas, mas de todos os implicados no processo educativo: dos agentes às instituições, dos currículos aos manuais, dos alunos aos diferentes funcionários (Clímaco, 2010, p. 18).

Destaca-se a publicação da Lei n.º 31/2002, de 20 de dezembro, designada por “Lei do Sistema de Avaliação da Educação e do Ensino Não Superior”, que regulamenta a avaliação das escolas dos “estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino básico e secundário da rede pública, privada, cooperativa e solidária” (art.º 2). Com a publicação desta lei, a avaliação das escolas é trazida para a opinião pública, nomeadamente com a consagração em lei da prática de publicação de listas ordenadas das escolas, que já se iniciara em 2001.34 No entanto, só a partir de 2006 a avaliação das escolas se constituiu como uma prioridade educativa do XVII Governo Constitucional (2005-09), sendo Ministra da Educação Maria de Lurdes Rodrigues, nomeadamente com a publicação do Despacho conjunto n.º 370/2006, de 3 de maio 35.

3.2.1. Os processos de autonomia

Tal como foi referenciado anteriormente, a conceção da avaliação externa das escolas foi sempre acompanhada e, por vezes, antecipada por políticas de incentivo à

Qualidade XXI – 1999-2002; v) Lei n.º 31/2002, de 20 de dezembro; vi) Projeto de Aferição Efetividade da Autoavaliação – 2004-2006.

34 _{Através do art.º 16 que determina “Os resultados da avaliação das escolas e do sistema educativo,}

constantes de relatórios de análise integrada, contextualizada e comparada, devem ser divulgados com o objetivo de disponibilizar aos cidadãos em geral e às comunidades educativas em particular uma visão extensiva, atualizada, criticamente refletida e comparada internacionalmente do sistema educativo português”.

35 _{O Despacho conjunto n.º 370/ 2006, de 3 de maio, define no seu preâmbulo as prioridades do}

XVII Governo Constitucional: “O Programa do XVII Governo Constitucional assumiu como um dos seus objetivos prioritários, em matéria de política educativa, a adoção de medidas com vista a enraizar a cultura e a prática da avaliação em todas as dimensões do sistema de educação e formação, designadamente através do lançamento de um programa nacional de avaliação dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário”.

49 autonomia e autoavaliação escolar e, por isso, decidimos incluir, neste trabalho, um ponto específico sobre o processo da autonomia das escolas em Portugal.

A questão da autonomia foi introduzida pela primeira vez na agenda política pelo grupo de trabalho da Comissão da Reforma Educativa (1988), que elaborou as propostas de alteração do regime jurídico da administração e gestão das escolas (Barroso, 2011, p. 37). Esta questão tornou-se num dos princípios centrais das políticas educativas dos anos 90, pela necessidade de se considerar a escola como uma organização, o que para Afonso (2002) é o ponto de partida para a delimitação do conceito de autonomia, tendo por objetivo dotar as escolas com meios para responder de forma útil e atempada aos desafios do quotidiano (Nóvoa, 1992a, p. 26).

Em 1989, com a publicação do Decreto-Lei n.º 43/89 de 3 de fevereiro, pretende dar-se início a este processo, tal como se pode confirmar no seu preâmbulo, ao afirmar- se:

[…] entre os fatores de mudança da administração educacional incluiu-se, como fator preponderante, o reforço da autonomia da escola, a qual decorre da Lei de Bases do Sistema Educativo, do programa do Governo e das propostas e anseios dos próprios estabelecimentos de ensino.

Não obstante a publicação do Decreto-lei supracitado não se traduziu num reforço visível da autonomia das escolas, nem numa descentralização efetiva de competências, o que terá levado a um “adormecimento temporário do tema” (Almeida, 2005, p.25).

Os contratos de autonomia irão surgir com o XIII Governo Constitucional (1995- 1999), no âmbito do programa “Pacto Educativo para o Futuro”, apresentado pelo Ministro da Educação, Marçal Grilo, em 1996, na Assembleia da República, que assumiu a educação como uma prioridade e privilegiou, como aspeto central, a negociação e a partilha de responsabilidades entre todos os parceiros educativos. Para este efeito, define- se como ação prioritária, entre outras, “a celebração de contratos de autonomia entre as escolas e o Ministério da Educação apoiando o desenvolvimento de formas diversificadas de organização pedagógica e administrativa, respeitando a autonomia de cada instituição e a especificidade do território educativo” (Hipólito, 2011, p. 100). Estes contratos virão a ser aprovados pelo Decreto-Lei n.º 115-98/A, de 4 de maio, conhecido pelo “Decreto de Autonomia”, definidos do seguinte modo, no seu art.º 48:

50 Por contrato de autonomia entende-se o acordo celebrado entre a escola, o Ministério da Educação, a administração municipal e, eventualmente, outros parceiros interessados, através do qual se definem objetivos e se fixam as condições que viabilizam o desenvolvimento do projeto educativo apresentado pelos órgãos de administração e gestão de uma escola ou Agrupamento de Escolas.

Apesar das mudanças formais preconizadas no normativo, durante todo o mandato do XIII Governo Constitucional não foi assinado nenhum contrato de autonomia, tal só vindo a acontecer na década seguinte, com o XVII Governo Constitucional (2005-2009).

Na legislação subsequente, a articulação entre autonomia e projeto educativo esteve sempre presente e, nomeadamente em 2008, no Decreto-Lei 75/2008, de 22 de abril, é valorizada a dependência entre autonomia, autoavaliação e avaliação externa enquanto instrumentos de prestação de contas (Barroso, 2011, p. 38)36_.

Barroso (2011) afirma que o desenvolvimento da autonomia ficou muito aquém do entusiasmo inicial do discurso político (p. 38) e concordamos com Silva (2006) quando este afirma que a “regulação do sistema educativo português continua a caraterizar-se por um grande centralismo e por uma regulação limitadora de autonomia” (p.219), ou, segundo Almeida (2005), por uma “autonomia controlada” (p.36), o que se pode explicar pela tradição dirigista do Estado português e pelo conforto que esse controlo fornece às instituições escolares, que as leva a adiar decisões e a responsabilizar-se pelas mesmas. Também para Afonso (2002), a autonomia das escolas é mais retórica do que real e acaba por ser um pretexto para a “avaliação e para a responsabilização dos atores educativos” (p.35), confirmando a lógica de um Estado neoconservador e neoliberal, cada vez mais distante da sua função de garante do bem-estar social.