Des nouveaux éléments dans la Nouvelle Politique de Logement de l’amélioration de la qualité et l’intégration sociale (2006 – 2010)

Cette politique des quartiers vulnérables sans précédent mérite d’être étudiée dans son processus de gestation afin de comprendre comment se produit l’innovation et la transformation des politiques publiques, en particulier les politiques urbaines au Chili. Cependant, avant de décrire sa généalogie, il est important de donner les raisons pour lesquelles le programme Quiero mi Barrio (PQMB) représente une innovation dans la politique publique urbaine chilienne.

La première partie de cette analyse portera sur les nouveaux éléments de la Nouvelle Politique de Logement proposée par le gouvernement Bachelet, afin de donner le contexte dans lequel le PQMB surgit. En effet, la recherche montre qu’il est inhabituel pour une politique, et même pour un programme dans une politique, qu’elle soit mono-instrumentale. Le plus souvent elle mobilise une multiplicité d’instruments, ce qui soulève la question de leur coordination (Lascoumes et Le Galès, 2005). Bien que l’objet de cette thèse soit le programme de quartiers et non la Nouvelle Politique de Logement de Bachelet dans son ensemble, il convient de reconstruire brièvement le contexte dans lequel le programme émerge.

La Nouvelle Politique de Logement par le Ministère du Logement et de l’Urbanisme (MINVU), visait à « réduire drastiquement le déficit de logement des 20% les plus pauvres de la population, à augmenter la taille des logements sociaux et garantir leur qualité. Il a également cherché à inverser la ségrégation sociale dans la ville, en améliorant le parc de logements et les quartiers existants, ainsi qu’à continuer d’aider les couches moyennes qui ont besoin de soutien de l’État pour accéder à leur propre logement » (MINVU, 2007b : 8). Pour cela, on a proposé des instruments, de nouveaux cadres réglementaires, ainsi qu’une amélioration de la gestion des instruments déjà existants. Parmi les instruments, nous pouvons citer :

• Le Fonds Solidaire de logement I est maintenu (FSV I), créé par le gouvernement de Ricardo Lagos, orienté vers les 20% les plus pauvres de la population (quintile I).

• Le Fonds Solidaire de Logement II est créé (FSV II) (quintile II), pour les personnes qui ne sont pas sous le seuil de pauvreté, mais, qui étant donné leur fragilité économique, ne sont pas admissibles à un prêt hypothécaire ; il s’agit d’un logement social avec un financement supplémentaire (une subvention de 300 UF42, exigeant du bénéficiaire une épargne minimum de 30 UF). On ajoute également une subvention rurale, toutes les deux impliquant le versement de 223.000 subventions.

• Par rapport à la surface et la qualité, les logements augmentent leur taille à un minimum de deux chambres, extensibles à quatre (38 m2, extensibles à 55 m2), pour lequel le montant de la subvention est augmenté en moyen de 50 UF. On ajoute aussi la garantie de qualité des logements en améliorant leur standard et les processus de conception et de construction, à travers une évaluation rigoureuse des projets et le contrôle des entités organisatrices (Plan d’Assurance de la Qualité).

• Une Subvention à la Localisation est créée pour garantir que la construction de logements sociaux ne se fasse pas exclusivement dans la périphérie des villes, en essayant ainsi de promouvoir l’intégration sociale urbaine en permettant de rendre constructibles des terres bon marché et situés dans des secteurs consolidés, c’est-à-dire localisés à l’intérieur de la zone urbaine, avec accès aux services de base (éducation, santé, transports) (subvention de 35 à 150 UF).

• Le Nouveau Programme de Protection du Patrimoine Familial (PPPF) est créé, destiné à la restauration de logements sociaux dégradés des quartiers vulnérables et des quartiers patrimoniaux, y compris les réparations, les extensions et les améliorations. 100.000 subventions pour les vieux logements, pour des familles vulnérables et connaissant des situations de surpopulation sont envisagées.

• Deux instruments destinés à des familles à revenu moyen sont créés : le système de subvention au logement (programme DS 40) et le Leasing Habitacional (tous les deux comprennent trois types de subventions : Générale, de Renouvellement Urbain ou Intérêt Territorial et de Réhabilitation Patrimoniale).

• Le Programme Participatif de Revêtement de sols, le Programme des espaces publics et d'amélioration de condominiums sociaux sont maintenus.

• Le programme de réhabilitation de quartiers Quiero mi Barrio est créé, visant à améliorer la qualité de vie des quartiers qui montrent une détérioration urbaine et sociale (MINVU, 2006 ; Castillo et al, 2008).

De la lecture de ces propositions et de la comparaison avec les politiques urbaines et de logement des gouvernements précédents, nous pouvons déduire plusieurs nouveaux éléments. Cette Nouvelle Politique de Logement du premier gouvernement de Bachelet, tente d’aller au-delà de l’approche viviendista, dans laquelle les politiques de logement sont fortement concentrées sur la résolution du déficit de logements, sans tenir compte de la qualité des logements construits,

42 Une UF est une unité de compte utilisée au Chili qui est ajustée selon l'inflation. À mars 2006, 1 UF était $17.923 pesos chiliens (soit 25 euros, calculé au début de 2015).

encore moins d’autres questions liées à l’aménagement ou à la construction d’une ville moins fragmentée socialement. En effet, dans le document du Programme du Gouvernement de Bachelet d’octobre 2005 – présenté dans le cadre de sa campagne présidentielle – l’une des six sections, « Cultiver la qualité de vie », indique :

« Dans la dernière décennie, avec le soutien de l'État, plus de 96 000 solutions de logement ont été construits par an : le Chili a été le seul pays d'Amérique latine à réduire le déficit de logements dans les (années) 90 (...) le Chili est un pays urbain : neuf chiliens sur dix vivent dans des villes qui se développent année après année. Des bonnes villes signifient une bonne qualité de vie. L’Amérique latine se distingue par ses villes chaotiques, bruyantes, polluées, segmentées, avec des quartiers pour les riches et pour les pauvres. Nous ne voulons pas ça pour le Chili. Une planification urbaine soucieuse, avec la contribution de tous, nous permettra de réguler l’expansion débordée des villes et de prévenir que les emplois se localisent à une heure au plus des maisons des travailleurs. Une bonne politique urbaine crée des villes intégrées et limite la pollution sonore, visuelle et environnementale » (Programme Gouvernement de

Bachelet, octobre 2005)

Cette promesse est maintenue constante dans le temps et même est renforcée, comme on peut le lire plus tard, dans le discours présidentiel de Michelle Bachelet en mai de 2006, en particulier dans la section « Logement et Ville » :

« Nous voulons des villes aimables. Que les gens expriment un sentiment d’appartenance, respectueux de son patrimoine. Notre politique de la ville est orientée vers la qualité de vie et l’équité territoriale. La première est liée à la construction de logements. Nous avons construit plus de 1,5 million de logements dans les 16 dernières années. Maintenant nous appliquerons une stratégie qui met au centre la qualité de ce qui est construit et qui vise à inverser la ségrégation sociale » (Discours présidentiel de Michelle

Bachelet, mai 2006).

Comme la présidente Bachelet l’a indiqué dans son programme de gouvernement ainsi que dans son discours de mai 2006, la nouvelle politique du logement contient trois axes ou défis: (i) continuer avec la diminution du déficit de logements, cette fois non seulement des plus pauvres, mais aussi des couches moyennes qui ont besoin du soutien de l’État ; (ii) améliorer la qualité, non seulement dans le sens de normes minimales (y compris la conception et la construction), mais aussi par rapport à la taille des logements ; et (iii) promouvoir « l’intégration sociale » dans la ville, également écrite comme « équité territoriale » et « non-ségrégation sociale » dans la ville, qui promet une politique de la ville orientée vers la qualité de vie équitable pour les habitants. En effet, parler de « politique de la ville » et « d’équité territoriale » représente pour de nombreux professionnels et universitaires chiliens travaillant sur le logement et la ville, une nouvelle génération de politiques de logement au Chili.

C’est dans ce dernier axe que se trouve le PQMB. Néanmoins, il est nécessaire de préciser que l’instrument le plus direct dans la Nouvelle Politique de Logement de l’Amélioration et l’Intégration Sociale, pour inverser la ségrégation sociale urbaine, c’est la Subvention à la

Localisation, qui se focalise sur les nouveaux projets de logement social. Bien que dans le programme de gouvernement de la campagne présidentielle, Bachelet ait mentionné d’autres

mesures telles que des quotas de logements sociaux pour les communes à travers les « master-plans », l’instrument qui a survécu et qui a été mis en œuvre dans son mandat, c’est la Subvention à la Localisation.

« Les défis en matière de logement et d'urbanisme qui nous devons assumer aujourd'hui sont différents, mais tout aussi importants que ceux du début des années 90. Les nouvelles demandes des citoyens exigent des politiques publiques qui garantissent l'accès à des logements dans des zones urbaines de qualité et évitent la ségrégation (…) Nous inverserons le processus de ségrégation sociale. Le système de subventions concentre les fonds dans la construction et l’urbanisation. Les pauvres ne peuvent pas choisir où habiter et ils se retrouvent relégués vers des territoires éloignés des services publics ou avec des services de mauvaise qualité. Nous devons mettre en place des subventions au logement différenciées en fonction de la localisation des logements. Nous proposons également d'établir des quotas de logements sociaux pour les communes à travers les masters plans. Nous voulons favoriser la localisation des familles dans leurs environnements d’origine » (Programme de gouvernement de Michelle Bachelet, 2006-2010).

Des quotas de logement social par commune comme une mesure de lutte contre la ségrégation est abandonnée au cours de la première administration de Bachelet. Les raisons de cet abandon ont à voir avec le poids fort du lobby des acteurs du marché immobilier au Chili, en particulier les institutions privées qui interagissent et influencent directement la prise de décision finale des politiques publiques, dans ce cas, de logement social.

En outre, il est nécessaire de faire la différence entre les diverses « innovations » de la Nouvelle Politique de Logement de l’Amélioration et l’Intégration Sociale (NPL), ainsi que dans le programme Quiero mi Barrio. D’un part, dans la NPL on parle pour la première fois, d’intégration sociale, d’équité territoriale et de ségrégation sociale urbaine, et pour y travailler, on propose différents instruments, parmi lesquels des instruments nouveaux qui tentent d’intervenir sur la ségrégation d’une façon préventive, comme dans le cas de la Subvention à la localisation. D’autres instruments viseraient à résoudre la ségrégation d’une façon palliative, comme les programmes de Protection du Patrimoine Familial (PPPF) et le PQMB. Rappelant les trois axes ou défis de la NPH mentionnés ci-dessus, nous présentons les nouveaux outils créés par l’administration Bachelet 2006-2010 dans le diagramme suivant, puis nous nous consacrerons spécifiquement au programme Quiero mi Barrio dans la section suivante.

Figure Nº2 : Diagramme présentant les instruments les plus remarquables de la Nouvelle Politique de Logement d’Amélioration de la Qualité et l’Intégration Sociale du gouvernement de Michelle Bachelet (2006-2010)

Source : Élaboration propre basée sur MINVU (2006) “Política habitacional de mejoramiento de la calidad e integración social. Vivir mejor”43 (*) Indique quelques instruments les plus remarquables de la Nouvelle

Politique de Logement d’Amélioration de la Qualité et l’Intégration Sociale.