§I Le développement en tant que but constitutif de l'action internationale
1) La nécessité sociale du développement au sein du droit des gens
130. La nécessité du développement est un éthos bien établi dans les statuts et conventions constitutives des organisations et agences internationales affectées aux activités de coopération économique et sociale. Sa réalisation est une condition d’existence pour ces opérateurs, génératrice de droits subjectifs pour les Parties (a).
Cette situation amenant une acceptation générale de cette nécessité en tant que fondement du droit au développement en tant qu'obligation multilatérale de plus en plus explicitée (b), au-delà même des Parties aux conventions qui l'expriment.
a) Une condition d’existence des organisations internationales économiques
131. FMI et Banque mondiale. L'appréhension juridique du développement par les
organisations internationales et agences spécialisées dans le domaine économique et social est évolutive. Elle se distingue en trois phases chronologiques. Au fur et à mesure de celles-ci, la cause du développement s'y est progressivement renforcée, passant du statut d'une simple compétence parmi d'autres missions dévolues à ces organismes, à celui d'éthos subordonnant la plupart de leurs activités. Parallèlement à cette domination de la cause du développement, sa subjectivisation a d'abord été rejetée, puis acceptée difficilement à travers la question des droits de l'homme.
Ce processus commence avec l'instauration des institutions de Bretton Woods de 1944. Il semble bloqué avec l’échec de l'Organisation internationale du commerce en 1948, et reprend son cours à partir des années 1960 avec la création de véritables agences de développement économique et social, issues de la première vague institutionnelle d'organismes financiers internationaux.
Les statuts du Fonds monétaire international déclarent ainsi en leur article premier452 que « les buts du FMI sont les suivants : […]
ii) contribuer à l'instauration et au maintien de niveaux élevés d'emploi et de revenu réel et au développement des ressources productives de tous les États membres, objectifs premiers de la politique économique. »
Quant à la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, intégrée depuis dans le groupe Banque mondiale, elle postule une déclaration de principes similaire453.
« La Banque a pour objectifs :
1) d'aider à la reconstruction et au développement des territoires des États membres et l'encouragement au développement des ressources et moyens de production des PMA. »
Même si les bénéficiaires des mesures de développement promises sont nommément désignés dans ces textes (les États membres), il est difficile de concevoir qu'un droit subjectif au développement soit garanti ab initio, même implicitement, dans ces instruments. Le développement est assurément un axe directeur des stratégies adoptées par ces institutions : comme l'énonce les Statuts du FMI, « dans toutes ses politiques et décisions, le Fonds
s'inspire des buts énoncés dans le présent article [premier] »454. Ces institutions ont préféré
cependant, dans un premier temps, se considérer comme des organismes financiers de caractère général, au sein desquels les préoccupations de développement n'étaient qu'une cause parmi d'autres. C'est avec l'évolution du contexte sociologique des États membres, progressivement admis dans le contexte post-colonial, que le soutien au développement est devenu la mission majeure de ces deux organisations. Cette croissance du rôle du développement s'est tôt manifestée, et concorde aisément avec le cadre normatif originel du FMI et de la BIRD, sans qu'il y ait besoin pour ce faire de remaniement substantiel des textes. Les deux institutions financières sont cependant demeurées longtemps hermétiques à toute subjectivisation de leurs obligations de développement autres que celles, limitées aux sujets étatiques, que leur imposent leurs Statuts fondateurs. Comme le relate le Conseiller juridique du FMI, le Professeur GIANVITI455, tant le FMI que la Banque mondiale se sont
ostensiblement tenus hors du débat sur l'élaboration du Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels, adopté en 1966 par l'AGNU456. Alors qu'elles étaient conviées à le faire, les deux institutions financières refusèrent de participer à cette création normative, considérant que la promotion de droits subjectifs dans le progrès économique et social dépassait leur mandat. L'article 24 dudit Pacte semble d'ailleurs faire écho à ce refus, puisqu'il interdit toute interprétation extensive, en considération des droits de l'homme garantis par la convention, des actes constitutifs des institutions liées aux Nations Unies, au sein desquelles se comptent le FMI et la BIRD :
453 Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), Statuts, Bretton Woods, 22 juil.
1944, art. 1er.
454 FMI, Statuts, préc. note 452, art. 1er, al. 2.
455 GIANVITI, F., Economic, Social and Cultural Rights and the International Monetary Fund, E/C.12/2001/WP.5,
2001, 45 p.
456 AGNU, Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), 16 déc. 1966, rés.
« Aucune disposition du présent Pacte ne doit être interprétée comme portant atteinte
aux dispositions de la Charte des Nations Unies et des constitutions des institutions spécialisées qui définissent les responsabilités respectives des divers organes de l'ONU et des institutions spécialisées en ce qui concerne les questions traitées dans le présent Pacte. »
Ce rejet formel de la subjectivisation des objectifs de développement au regard des obligations liées aux droits de l'homme, et particulièrement aux droits économiques, sociaux et culturels, peut être relativisé par le fait que l'immense majorité des États membres ont ratifié ledit Pacte de 1966. Cependant, cette association concrète de la nécessité de développement et de la protection des droits de l'homme, qui sont de puissants vecteurs d'avènement du droit au développement, est bloquée dans ce cadre par l'absence d'adhésion au Pacte du Membre le plus important en termes de quotes-parts budgétaires (les États-Unis d’Amérique). Dans ces cercles autonomes du droit international économique et financier, l'influence exogène du corpus des droits de l'homme, en faveur de la subjectivisation de l’éthos de développement, n'a pas réussi à percer dans un premier temps.
132. L’OIC, occasion manquée pour le droit au développement. Une tentative plus directe
d'intégration de la nécessité de développement dans l'ordre positif, sous forme d'obligations exigibles, a eu lieu avec un texte d’importance symbolique, mais qui n'entra pas en application du fait de l'opposition du Congrès des États-Unis à sa ratification. C’est la Charte
de La Havane instituant l’Organisation internationale du commerce, du 24 mars 1948. Elle
n'est pas entrée en vigueur, mais son contenu exprime alors l'accord des États, à l’époque, sur l’intégration de l’éthos de développement dans le droit positif entre les nations.
Cette Charte reconnaît en effet dans son article premier l'engagement des États parties à coopérer entre eux pour réaliser l'article 55 de la Charte des Nations Unies457, érigé en but général de l'Organisation. Le FMI et la Banque mondiale, y compris dans les révisions postérieures de leurs Statuts, sont au contraire restés silencieux sur cet acquis fondateur du droit au développement dans la coopération internationale.
Le développement apparaît dans la Charte de La Havane comme une mission internationale, garantie par un engagement obligatoire de soutien et d'encouragement, dont la portée contraignante est in abstracto délicate à établir458. Cette formulation prolonge celle de 457 Conférence des Nations Unies sur le commerce et l'emploi, Charte de La Havane, 24 mars 1948, art. 1er, al. 3
: « En se proposant le but général suivant : atteindre les objectifs fixés par la Charte des Nations Unies,
particulièrement le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et les conditions de progrès et de développement dans l'ordre économique et social envisagés à l'article 55 de cette Charte. »
458 Ce type d'obligation de promotion s'est depuis répandu en droit international, notamment en matière de droits
de l'homme (MARIE, J.-B. & QUESTIAUX, N., « Article 55, alinéa c », in COT, J.-P. & PELLET, A. (dir.), La Charte
des Nations Unies. Commentaire article par article, préc. note 279, p. 870 et s.) et de développement durable
(BARRAL, V., « Retour sur la fonction du développement durable en droit international : de l'outil herméneutique à
l'article 55 de la Charte des Nations Unies et est confortée par la suite du texte conventionnel. En effet, c'est au chapitre III, intitulé « Développement économique et reconstruction », que la primauté du développement dans l'action de l'Organisation est réaffirmée, notamment à travers les droits reconnus aux États « en besoin de développement »459. Ce besoin de développement ne s’exprime pas alors que dans le futur Tiers monde, encore largement colonisé à cette date, mais s’interprète dans le contexte d'après-guerre, concernant les États dévastés et la reconstruction de leurs économies, et particulièrement les États européens460. « Le développement industriel et le développement économique général » sont des notions prédominantes dans la Charte, étant de « l'intérêt de tous les pays et avantageuse[s] pour
tous »461. C'est reconnaître la réalité d'une interdépendance entre les États462, qui induit des
mesures à prendre au niveau national463, sans porter préjudice aux autres Parties464, et une obligation de coopération des États entre eux et avec les organisations465 pour réaliser ce développement. D’ailleurs, par ce texte, dès 1948, la notion d'investissement international se voit liée à la question du développement économique et du progrès social466, anticipant de près de quarante ans la querelle arbitrale, dans le contentieux CIRDI, sur l’exigence d’une condition de participation au développement opposable aux investisseurs467.
Cela était porteur, juridiquement, d'une avancée notable du point de vue des droits exigibles par les États parties dans ce processus de développement par le commerce international. Les États en besoin de développement auraient été titulaires d'une créance multilatérale dans ce cadre conventionnel. La Charte de La Havane envisageait de surcroît déjà, en son article 15, la conclusion d'accords préférentiels de commerce en faveur de ces pays comme un droit acquis, en fonction de « circonstances spéciales, notamment le besoin
de développement économique ou de reconstruction », sous un contrôle multilatéral468.
préc. note 4, pp. 411-426).
459 Charte de La Havane, préc. note 457, art. 15.
460 Ibid., art. 10, §2 : « particulièrement dans les pays qui sont encore relativement peu développés, ainsi que la
reconstruction des pays dont l'économie a été dévastée par la guerre ».
461 Ibid., art. 8.
462 Cette idée se retrouve à la même époque, et dans le même contexte de reconstruction, inscrite dans la
Convention de coopération économique européenne du 16 avril 1948 (extrait du préambule : « Reconnaissant que leurs économies sont interdépendantes et que la prospérité de chacune d'elles dépend de la prospérité de toutes »), qui mentionne par ailleurs que la coopération entre les Parties en matière de commerce sera effectué
dans son cadre « conformément aux principes de la Charte de La Havane » (art. 6).
463 Charte de La Havane, préc. note 457, art. 9. 464 Ibid., art. 11, a).
465 Ibid., art. 10. 466 Ibid., art. 12.
467 Cf. chap. VIII, sect. 2, de cette thèse.
468 Le GATT n'établira un Système généralisé de préférences (SGP) en faveur des pays en développement que
bien plus tard, par deux décisions du 25 juin 1971 (L/3545 – Système généralisé de préférences) et du 28 novembre 1979 (L/4903, Traitement différencié et plus favorable, réciprocité et participation plus complète des
Bien que l’Organisation internationale du commerce n’ait pas vu le jour, ces éléments de droit témoignent de la volonté de la communauté internationale de l'époque d'inscrire le développement comme une cause active dans le droit des gens469, générant pour sa réalisation des droits subjectifs exercés par les États. Elle est parvenue à s’inscrire, quoique plus modérément sous des formes « dérogatoires », dans le droit positif.
Dès les années 1950, le GATT470 a été révisé pour ménager un droit gouvernemental à agir pour le développement de leur population. Cette prérogative étant justifiée par les effets positifs du processus de développement, qui permet aux Parties d’accomplir leurs obligations et d’atteindre les objectifs du GATT. Ce droit gouvernemental est inscrit à l'article XVIII, prévoyant l'aide de l’État en faveur du développement économique lorsque l'économie nationale « ne peut assurer à la population qu'un faible niveau de vie et en est à ses premiers
stades de développement ». Cette insertion de la nécessité agissante de développement dans le
droit positif est également exprimée dans les principes et objectifs (article XXXVI) de la partie IV du GATT, intitulée « Commerce et développement ».471
De même, en succédant au GATT, l'Organisation mondiale du commerce s'est vue astreinte, de façon encore plus explicite, à une subordination de son action à la cause du développement, en reconnaissant clairement dans le préambule de l'Accord de Marrakech de 1994 les « nécessités » du développement des Parties qui forment des « principes
fondamentaux » du droit de l'OMC :
« Reconnaissant que leurs rapports dans le domaine commercial et économique
devraient être orientés vers le relèvement des niveaux de vie, […] conformément à l'objectif de développement durable […] d'une manière qui soit compatible avec leurs besoins et soucis respectifs à différents niveaux de développement économique,
Reconnaissant en outre qu'il est nécessaire de faire des efforts positifs pour que les PED […] s'assurent une part de la croissance du commerce international, qui corresponde
aux nécessités de leur développement économique. »472
469 La Conférence des Nations Unies sur le commerce et l'emploi de 1948 avait de plus joint à la Charte de La
Havane une résolution sur le développement économique et la reconstruction reconnaissant de surcroît « qu'une action positive en vue de favoriser le développement économique et la reconstruction des États membres est une condition indispensable pour que le but général indiqué à l'article premier de la Charte et les objectifs qui y sont exposés puissent être atteints » et s'intéressait à la coordination des services des Nations Unies à travers
l'Organisation internationale du commerce pour mener cette action positive. Il se ressent encore ici la jonction entre intérêt particulier de développement et réalisation de l'intérêt général de développement.
470 Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, 30 oct.1947.
471 Le texte insiste sur le caractère urgent du relèvement des niveaux de vie et du développement progressif des
économies des pays peu développés (art. XXXVI, §1, a) et convient de mesures nécessaires (§2) à prendre individuellement ou collectivement par les Parties. Ces mesures restent néanmoins de l'ordre de la possibilité plus ou moins discrétionnaire des États parties, et non de l'injonction ou d'un droit systématique.
472 Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce, 15 avr. 1994, entré en vigueur le 1er
133. Le recentrage « pro-développement » des institutions de Bretton Woods. Malgré une
réticence initiale à se considérer comme des « agences de développement », le FMI et la Banque mondiale ont tous deux fini par endosser le rôle majeur en la matière, qui leur a été de plus en plus clairement assigné avec l'évolution de la société internationale et l'affirmation de ses priorités. Une dénomination révélatrice de cet endossement existe : les réunions périodiques communes entre les Conseils des gouverneurs de ces deux institutions internationales portent le nom de « Comité du développement ». De plus, tant le FMI que la Banque mondiale ont adopté des règles accordant des garanties subjectives d'actions de développement pour certains États membres, soit en révisant leurs Statuts, soit en créant de nouveaux organismes complémentaires. La prise en compte de la nécessité agissante, ou créatrice, du développement, qui était marginale ab initio, devient centrale tant dans le droit originaire que dérivé.
Le FMI s'astreint, en vertu de son article premier, à mettre à la disposition des États membres « les ressources générales du Fonds temporairement, moyennant des garanties
adéquates, […] sans recourir à des mesures préjudiciables à la prospérité nationale ou
internationale »473. Cette obligation d'abstention de nuire à la prospérité – située dans le cadre
interétatique, ou entendue de façon globale – peut s'analyser comme la reconnaissance tacite d'un intérêt de développement à protéger, comme obligation négative. Le FMI va plus loin dans le domaine des obligations positives vis-à-vis des « États membres en développement qui
se trouvent dans une situation difficile »474, en leur reconnaissant un droit à une dérogation
favorable au regard du régime général, sous forme d'une aide octroyée par le Fonds au regard de la balance des paiements.
Le critère retenu par le Fonds est à ce sujet intéressant. Il s'agit du « niveau de revenu
par habitant », et non du budget de l’État ou de la croissance économique. Ceci montre à
nouveau que ce n'est pas le développement de l’État en tant que tel qui justifie l'action internationale, mais bien le développement de sa population et des individus qui la composent. Ne pouvant bénéficier d'un accès direct à l'organisation internationale, les personnes physiques restent formellement passives, recevant ultérieurement l'aide attribuée à l’État par l'organisation en considération de leurs intérêts. Dans ce procédé rappelant quelque peu le mécanisme antique du fidéicommis, mutatis mutandis, la personne publique étatique n'est que l'intermédiaire, ou au mieux le bénéficiaire indirect, du développement économique et social en tant qu'obligation internationale.
473 FMI, Statuts, préc. note 452, art. 1er, §v). 474 Ibid., art. V, section 12, f, ii).
134. Juridicisation de la cause de développement dans le groupe de la Banque mondiale.
Quant à la Banque mondiale, elle s'est ralliée assez tôt à la conception d'un « impératif de
développement »475 placé au cœur de son mandat. Aux dires du Président de la Banque, M.
Jim Yong KIM, l'impératif de développement exprimé dans les opérations de cette institution
internationale est la cause d'un principe de solidarité internationale. Il définit cette dernière comme comprenant deux volets conceptuels, encadrant l'exercice du droit au développement :
« Solidarity has two dimensions that are especially critical today. The first can be
called global solidarity. This is interdependence among countries and peoples. It also encompasses the connections among social groups within countries: like ethnic groups, genders, and socioeconomic classes.
The second dimension is intergenerational solidarity. This is the bond of
interdependence and responsibility that connects us to future generations. »476
Cette position du Président de la Banque est le fruit d'une évolution de l'opinio juris de l’institution. Elle est perceptible dans la création de ses instances dérivées, lesquelles déclarent toutes le développement non plus seulement comme une cause hors du droit, mais comme l’objet de leur action ; les États membres et leurs populations étant désignés comme bénéficiaires. Ainsi en principe, le droit de la coopération internationale relative aux investissements voit sa réalisation subordonnée à un résultat de développement, en tant que besoin nécessaire des nations.
Cette approche apparaît dans les Statuts de la Société financière internationale (SFI) adoptés à Washington en 1955. Ceux-ci définissent dans leur article premier l'encouragement au développement comme son « objet […] en particulier dans les régions moins développées,
en vue de compléter ainsi les opérations de la BIRD ». Ils conditionnent l’aide aux entreprises
privées exclusivement lorsqu'elles sont « de nature à contribuer au développement de ses
États membres »477. La démarche est reprise dans la Convention de Séoul (1985) portant
création de l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI). Son préambule énonce comme toute première cause à son action « qu'il est nécessaire de renforcer la
coopération internationale pour stimuler le développement »478, et que c'est en considération
du « rôle joué dans ce développement par les investissements étrangers » que ceux-ci sont de droit éligibles à la garantie de l'Agence. De plus, par souci de l’autodétermination des États en 475 KIM, J. Y., Solidarity and the Imperative of Development, discours prononcé le 15 oct. 2012 à l'occasion du
World Bank Groupe High-level Knowledge Forum, Séoul.
476 Ibid.
477 BM, Statuts de la Société financière internationale, Washington, 25 mai 1985, art. I « Objet », §1 & al. (i). 478 BM, Convention portant création de l'Agence multilatérale de garantie des investissements, Séoul, 11 oct.
matière de développement économique, social et politique, et notamment des PED qui affirment légitimement leur indépendance tout en sollicitant un soutien international qui limitera de facto leur liberté d'action, l'AMGI est tenue d'encourager l'allocation de ressources