§I Le développement en tant que but constitutif de l'action internationale
2) Nécessité générale et protéiforme obligation d'agir
141. Preuve de l'intégration du développement aux concepts juridiques internationalement acceptés, il s'avère que l'éthos de développement est appréhendé en soi comme une source d'action positive, et donc créateur de droit(s) au développement, également dans des cadres internationaux plus restreints (a) et dans le cadre étatique stricto sensu (b).
a) La réalisation d’une cause internationale de développement à un niveau régional
142. Le droit subjectif des bénéficiaires de l’obligation de coopération au développement.
La nécessité du développement, formant un intérêt légitime pour les États concernés, est l'une des causes motrices de la régionalisation, suscitant un approfondissement et une densification des obligations internationales, en particulier économiques et sociales, dans ce cadre plurilatéral restreint. La création d'un cadre institutionnel dévoué à la résolution de cette nécessité suscite l’émission de normes variées de coopération (le droit international du développement). Par ricochet, ces obligations nouvelles formalisent aussi un droit subjectif au développement. En effet, les bénéficiaires de cette action normative vont pouvoir en exiger, à des degrés divers, la réalisation effective en tant que créanciers d'obligations de faire, voire de donner quand il y a transfert de fonds. Cette détermination formelle de droits nécessaires, comme contreparties des obligations contractées, se retrouve au sein des Banques régionales de développement, mais aussi dans des organisations transcontinentales comme l'OCDE.
143. L’objectif nécessaire conditionnant l’action internationale dérivée. Certaines
Banques régionales de développement sont liées aux Nations Unies par un accord leur conférant la qualité d'« Agent d'exécution » du PNUD. Elles sont chargées, dans le même mouvement, de la mise en œuvre de l'obligation de coopération pour le développement établie aux articles 55 et 56 de la Charte de l’ONU.
C'est le cas de la Banque asiatique de développement, qui a accepté ce rôle d'exécution des conventions passées entre le PNUD et les Gouvernements de la région, selon le modèle d'accord d'assistance annexé à leur Accord de coopération508. Il y apparaît nettement que l’État 507 Pour une étude de la concurrence entre droit au développement et droit à l’environnement au sein du concept
de développement durable, cf. chap. IV, sect. 1, de cette thèse ; sur leur convergence et l’apparition d’un droit au
développement durable, cf. chap. IV, sect. 2, de cette thèse.
508 Accord de coopération entre l'ONU (PNUD) et la Banque asiatique de développement, Manille, 14 avr. 1988,
est certes le demandeur formel ; mais la coopération au développement se justifiant « dans
l'intérêt de son peuple »509, celui-ci doit en être le bénéficiaire réel. Au-delà de cette liaison
formelle avec le PNUD, le développement, toujours décrit comme « nécessaire », constitue à la fois le but et la fonction de ces agences financières régionales.
Toutes ces institutions reprennent effectivement un fondement et un cadre similaires pour expliciter la cause de leurs activités. Leur objectif de contribution au développement économique et social et d'accélération de ce processus510 découle d'une nécessité qui conditionne l'exercice même de leurs attributions511. Les Banques internationales de développement ne doivent pas seulement soutenir des investissements de nature générale, sans affectation précise, mais bien des investissements spécifiques intégrés au sein des programmes de développement512. Ce bornage théoriquement strict fait néanmoins l'économie d'une définition du développement, hormis par son association somme toute très vague à la notion de progrès social. En y ajoutant la circonstance qu'aucun moyen de contrôle de l'application de ce mandat n’est prévu dans les Statuts (hormis les réunions périodiques du Conseil des gouverneurs de chacune de ces institutions), il est a priori difficile de voir migrer l'obligation de développement vers un droit effectif des bénéficiaires de cette aide, et notamment les populations des lieux touchés par ces projets internationaux de développement. Cette lacune, mêlée à des considérations relatives aux droits de l'homme, a amené la plupart de ces institutions bancaires à mettre en place des groupes ou panels d'inspection, qui 509 Ibid., Modèle d'accord d'assistance du PNUD, p. 275.
510 Agreement establishing Asian Development Bank, Manille, 4 déc. 1965, entrée en vigueur le 22 août 1966,
art. 1er, « Purpose » : « The purpose of the Bank shall be to contribute to the acceleration of the process of
economic development of the developing member countries in the region, collectively and individually. » Accord
constitutif de la BIAD, Washington, 8 avr. 1959, art. I, sect. 1 : « La Banque a pour objectifs de contribuer à
l'accélération du processus de développement économique et social, individuel et collectif, des PED de la région qui en sont membres ». Accord portant création de la BAfD, Khartoum, 4 août 1969, art. 1er : « Le but de la
Banque est de contribuer au développement économique et au progrès social durables de ses États membres régionaux, individuellement et collectivement ». Agreement establishing the Islamic Development Bank,
Djeddah, 12 août 1974, art. 1er : « The purpose of the IDB shall be to foster economic development and social
progress of member countries and Muslim communities individually as well as jointly ». Convention constitutive
de la Banque du Sud, art. 2, §1 : « El Banco tiene por objeto finaciar el desarrollo economico, social y
ambiental de Paises Miembros, en forma equilibrada y estable haciendo ; reducir las asimetrias y promover la equitativa distribucion de las inversiones entre los Paises Miembros ».
511 Accord portant création de la BAfD, ibid., préambule, al. 3 : « Considérant qu'il est nécessaire d'accélérer la
mise en valeur des vastes ressources humaines et naturelles de l'Afrique pour stimuler le développement économique et le progrès social de la région ». Agreement establishing the Islamic Development Bank, ibid.,
préambule, al. 1er : « Recognizing the need for fostering the well-being of the peoples of the Muslim countries
and for achieving a harmonious and balanced development of these countries [...] ».
512 L'exemple de la Banque asiatique de développement, à travers son article 2 (« Functions »), est parlant et se
retrouve aux mêmes articles 2 des statuts de la BIAD et de la BAfD dans une rédaction similaire : « To fulfill this
purpose, the Bank shall have the following functions : i) to promote investment in the region of public and private capital for development purposes ; ii) to utilizes this resources at its disposal for financing development in developing member countries in the region […], and having special regards to the needs of the smaller or less developed member countries in the region ; iii) to meet requests from members in the region to assist them in the coordination of their development policies and plans […] ; iv) to provide technical assistance for the preparation, financing and execution of development projects and programs. »
sont capables d'évaluer les projets en fonction des critères de développement posés par les Banques, voire de recevoir des plaintes et de les étudier.
La nécessité de développement, réalisée à travers l'élaboration de cadres normatifs avec un but régional, sert également à mettre en place des synergies entre des institutions organiquement différentes. Ainsi en est-il, au Moyen-Orient et en Asie centrale, de l'Accord
de coopération entre la Banque islamique de développement et l'Organisation de coopération
économique513. Le texte est fondé sur « l'intérêt commun » en « prenant acte de la nécessité
d'améliorer l'autosuffisance, la capacité d'adaptation économique et le bien-être social des peuples desdits États membres des deux Parties »514. D'autres Banques régionales vont juridiquement plus loin, en parvenant à coordonner leur action de développement avec un État membre, et ce au bénéfice d'un autre État membre défavorisé, élevant la coopération au développement d'un cadre jusque-là bilatéral (entre États) à un niveau plurilatéral (entre États et organisation régionale).
144. Les obligations de coopération au développement en faveur de tiers bénéficiaires.
C'est le cas de l'Accord entre le Brésil et la Banque interaméricaine de développement en vue
d'appuyer la coopération au bénéfice d'Haïti (2004). Le traité se fonde sur « la nécessité de promouvoir le développement durable », en tenant compte de la volonté commune des Parties
« de coopérer pour stimuler le progrès économique et social d'Haïti », en « reconnaissant
qu'il s'agit d'une responsabilité internationale de contribuer aux efforts de reconstruction et
de redressement de la République d'Haïti ».515 S'il y a reconnaissance d'une responsabilité
internationale de participer à la résolution nécessaire d'un problème interne à Haïti, c'est bien qu'il y a une obligation de coopérer, qui crée un droit au profit de son destinataire. La cause du développement génère dès lors des obligations et des droits subjectifs, et non plus une réponse charitable en opportunité. Au contraire, l'objectif assumé, et soutenu par les pays émergents notamment516, est de donner à la nécessité de développement une réponse de plus en plus structurée juridiquement ; voire même d'en faire le fer de lance d'une intégration régionale des États parties. En témoignent les Statuts de la nouvelle Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures, qui mentionnent comme cause de création « l'importance que revêt la 513 V., par ex., le Mémorandum d'accord relatif à la coopération entre l'Organisation de coopération
économique et la Banque islamique de développement, 7 juil. 1993, RTNU, vol. 2077, II, n°1225, p. 198, art. 1er :
« L'objet du présent Mémorandum d'accord est d'établir un cadre général en vue de promouvoir le
développement économique et social des États membres des deux Parties ». L’Organisation de coopération
économique regroupe des États du Touran et du Moyen-Orient.
514 Mémorandum d'accord relatif à la coopération entre l'OCE et la BID, préc. note 513, préambule, als. 2 & 3. 515 Mémorandum d'accord entre le Gouvernement de la République fédérative du Brésil et la Banque
interaméricaine de développement en vue d'appuyer des mesures de coopération en République d'Haïti, Ouro
Preto, 17 déc. 2004, RTNU, vol. 2310, I, n°41188, p. 8 ; préambule, als. 1 & 2.
516 Comme le montre le lancement par les BRICS de la Nouvelle Banque de développement par l'Accord de
coopération régionale pour […] promouvoir le développement économique et social »517 et la volonté d'agréger des partenariats régionaux pour « favoriser le développement économique
durable »518.
En sortant du cadre statutaire géographiquement limité de ce type d'organisation, il s'observe également un phénomène d'externalisation de l'action régionale en faveur du développement. L'exemple européen est à ce sujet parlant. Lors de leur première réunion, les délégués gouvernementaux négociant la création de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD)519 ont ainsi manifesté leur volonté de permettre l'accès à l'assistance de la Banque régionale aux États tiers en développement, leur ménageant ainsi un droit de sollicitation en vertu de la situation difficile de leurs populations. C’est ce qu'indique le Rapport interprétatif du Président de la Banque, vis-à-vis de l'acte fondateur de la BERD :
« Les délégués ont également tenu à donner aux pays en développement non
susceptibles de devenir membres, la possibilité de présenter des appels d'offres pour les contrats de la Banque, en vue de leur fournir une assistance dans leur processus de développement et de les assurer, par ce geste original, que l'intérêt des pays donateurs pour la nouvelle Banque n'implique pas un intérêt moindre pour leurs partenaires habituels en
matière de développement »520.
145. L’aide au développement des pays tiers : le système OCDE. A un niveau d'abord
régional, puis transcontinental – mais toujours dans un cadre relativement restreint –, ce type d'action positive en faveur du développement et du relèvement se réalise dès l'immédiate après-guerre, par la création de l'Organisation européenne de coopération économique (OECE) en 1948. Les États membres de l’OECE se sont assignés des obligations de coopération et d'entraide mutuelle visant à leur relèvement521, en appliquant un programme commun sur l'intégralité de leur territoire522 ; sans que l'on puisse pourtant y distinguer nommément un droit des États membres au développement.
517 Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures, Statuts, Pékin, 24 oct. 2014, préambule, al. 1. 518 Ibid., art. 1er.
519 Principalement orientée vers les pays d'Europe centrale et orientale.
520 BERD, Rapport du Président sur l'Accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction
et le développement, art. 13, §6 ; in Documents de base de la BERD, p. 53.
521 Convention européenne de coopération économique, arts. 1er (« Les Parties conviennent de pratiquer une
étroite coopération dans leurs relations économiques mutuelles. Elles s'assignent comme tâche immédiate l'établissement et l'exécution d'un programme commun de relèvement ») et 11.
522 Ibid., art. 2 : « Les Parties contractantes s'engagent à promouvoir avec énergie tant individuellement que
collectivement le développement de la production, par l'utilisation des ressources dont elles disposent dans la Métropole comme dans les territoires d'Outre-mer et par la modernisation progressive de leurs techniques, dans les conditions les mieux appropriées à la réalisation du programme commun de relèvement. »
Succédant à l'OECE, l'Organisation de coopération et de développement économiques523 (OCDE) va quant à elle plus loin524 et cette amplification porte à la fois sur la nature de l’obligation de coopération au développement, et sur sa portée quant aux bénéficiaires. La Convention fondatrice de l’OCDE (1960) intègre formellement les engagements des États membres de participer à l'augmentation du produit économique et de soutenir le développement au bénéfice des peuples, en accord avec la Charte des Nations Unies525, et ce y compris en faveur des États non Membres en voie de développement526. Cette obligation continue de coopération au développement imprègne tout le texte, qui fixe pour l’OCDE une mission de coordination institutionnelle entre les États527.
Cette institutionnalisation régionale de l’aide au développement est tout à fait intéressante puisqu'elle induit une forme d'extranéité au bénéfice des tiers à l'organisation. En effet, il existe au sein de l’OCDE des organes de concertation entre les États membres à ce sujet, tel le Comité d’aide au développement (CAD), institué par une résolution ministérielle du 23 juillet 1961, dont le mandat est clairement d’œuvrer à l’amélioration de la coopération au développement au bénéfice des PED tiers. Ce mandat, actualisé en 2010528, est comme d’autres textes « pro-développement », fondé sur la nécessité. Le CAD reconnaît la nécessité d’adapter la coopération au développement à la situation et aux besoins propres de chaque pays bénéficiaire ; et la nécessité de mutualiser cette coopération, avec toutes les parties prenantes à un niveau multilatéral, pour « améliorer les résultats du développement ».
Cette multilatéralisation de la coopération au développement, par un « club de pays développés », au profit de pays extérieurs en ayant le besoin, conforte ainsi l'idée d'un droit au développement émanant d'une matrice qui serait l'intérêt général international. La création du CAD au sein de cette organisation a consolidé le volet institutionnel de l’obligation de moyen, à la charge des Membres et en faveur des États tiers. Son intensité est variable, fonction des circonstances ; mais elle ne peut être réduite à néant sans violation de l'Acte institutif par les Membres.
146. La nécessité de développement, intérêt général et droit subjectif. La nécessité de
développement constitue ainsi un intérêt juridique suffisant pour orienter l’action des 523 OECE, Convention relative à l'Organisation de coopération et de développement économiques, Paris, 14 déc.
1960.
524 Cette amplification est assumée dès le préambule, ibid. : « Reconnaissant que le redressement et le progrès
économiques de l'Europe, auxquels leur collaboration au sein de l'OECE a apporté une contribution très importante, ont ouvert de nouvelles perspectives permettant de renforcer cette tradition et de l'appliquer à des tâches nouvelles et à des objectifs plus larges. »
525 Ibid., préambule : « Considérant que la puissance et la prospérité de l'économie sont des essentielles pour
atteindre les buts des Nations Unies, sauvegarder les libertés individuelles et accroître le bien-être général. »
526 Ibid., v. les arts.1 (a), 2 (e) et 5 (c). 527 Ibid., art. 3.
organisations régionales spécialisées et pour étendre le bénéfice de cette action au profit des tiers dans le besoin. Tout en servant un intérêt général dans les relations internationales (le progrès des populations et la stabilisation de leurs États), il s'analyse comme un droit subjectif dont les modalités de réalisation s’intensifient en fonction de la force du besoin du bénéficiaire.
Cette intensité du besoin, qui rend nécessaire une plus forte garantie juridique, s’exprime dans tous les ordres juridiques. Sa mise en œuvre mêle souvent droit international et droit interne. Le cas des territoires d'Outre-Mer des Puissances développées est à ce sujet particulièrement notable. Il s'y exprime un droit au développement, qui émerge nettement au sein du discours général sur le développement.
b) L'association du droit public interne et du droit international au service d'une cause de développement : le cas des territoires d'Outre-Mer
147. L’obligation d’œuvrer au développement des collectivités d’Outre-Mer en droit de
l’UE. Dans l'Ancien Monde, la Communauté économique européenne (CEE) a dès sa
fondation reconnu un statut spécial aux territoires d'Outre-Mer des États membres au moyen de l'ancien article 237 du Traité de Rome de 1957. L’intérêt spécifique de la Communauté pour le développement de ces régions ultramarines a été confirmé par la jurisprudence de la CJCE529. Cette communautarisation de la cause de développement a entraîné diverses obligations de l’organisation régionale en faveur de ses territoires, obligations coexistant avec la responsabilité principale de l’État métropolitain en la matière.
La France et le Royaume-Uni, États membres de l'organisation européenne disposant de l'essentiel de ces territoires non métropolitains, ont respectivement adopté des législations spéciales visant au développement de ces territoires, devenus depuis, soit dans certains cas des régions ultra-périphériques de l'UE en vertu de l'article 349 du TFUE (2009), soit plus généralement des pays et territoires d'outre-mer en vertu de l'article 198 du même Traité. Ces statuts sont eux aussi subordonnés à un but de développement des territoires et des populations. Pour les pays et territoires d'Outre-mer associés à l'UE, cela est clairement affirmé dans le préambule du TFUE, qui énonce « la solidarité qui lie l'Europe et les pays
d'outre-mer, et […] assurer le développement de leur prospérité, conformément aux principes
de la Charte des Nations Unies »530. Cette solidarité pour le développement est explicitée dans
les clauses du traité :
529 CJCE, H. Hansen. & O.C. Balle GmbH & Co. c. Hauptzollamt (Flensburg), question préjudicielle, 10 oct.
1978, JOCE C 263/3, 7 nov. 1978.
« Le but de l'association est la promotion du développement économique et social des
pays et territoires. L'association doit en premier lieu permettre de favoriser les intérêts des habitants de ces pays et territoires et leur prospérité, de manière à les conduire au
développement économique, social et culturel qu'ils attendent.531 Les États membres
contribuent aux investissements que demande le développement progressif de ces pays.532 »
148. Obligation nationale d’œuvrer au développement de l’Outre-Mer : le cas britannique. Au niveau national, c'est le Royaume-Uni qui le premier a rompu avec
l'ancienne pratique selon laquelle les établissements coloniaux devaient assurer leur prospérité par leurs propres moyens. Le principe d'une responsabilité du développement au bénéfice des populations locales a ainsi été assumé à partir de 1895, avec la déclaration533 devant le Parlement du ministre des Colonies de l'époque, Joseph CHAMBERLAIN ; soit plus de vingt ans
avant que le droit international n'ait été saisi de la question avec la « mission sacrée de
civilisation » consacrée à l'article 22 du Pacte de la SDN. Le processus a trouvé sa
concrétisation législative avec la série des Colonial Development Acts commencée en 1929, amplifiée par les lois successives de 1940, 1945, et 1959, et encore rappelé dans l'Overseas
Development and Co-operation Act de 1980, qui impose au Ministre en charge de ces
territoires « for the purpose of promoting development or the welfare of its people, to furnish
any person or body with assistance, wether financial, technical or of any other nature »534. Le
sort fait à ces régions britanniques ultramarines dans le cadre des négociations suivant le référendum relatif à la sortie du Royaume-Uni de l'Union (2016) et l’évolution de leur statut seront déterminants pour estimer si la nécessité de leur développement est suffisamment forte