Ce paragraphe est décomposé suivant la présentation du contexte de la métropole de Rouen Normandie (A), puis la présentation des résultats obtenus selon les nœuds de codage (B). A - Le contexte de la métropole de Rouen
Cette métropole est le regroupement de quatre structures intercommunales dont une communauté d’agglomérations, une agglomération et deux communautés de communes. C’est une métropole qui a dû faire face à une restructuration comme celle d’Aix-Marseille-Provence, mais plus tôt. La « métropole a été créée en 2015 avec la loi Notre. Elle a pris la suite de la Communauté d’Agglomération Rouen-Elbeuf-Austreberthe, c’est-à-dire la CREA. Cette communauté a pris de nouvelles compétences pour devenir métropole. Chaque communauté d’agglomération avait des démarches agenda 21 et de développement durable » (propos du chargé de mission PCAET). Face à cette restructuration de différentes communautés d’agglomération, il « a fallu chercher à harmoniser. L’appréhension du développement durable est un peu différente » (propos du chargé de pilotage stratégique et performance). Au sein de cette métropole, il a été difficile d’obtenir des entretiens. Nous avons pu interroger trois agents métropolitains, avec lesquels les entretiens ont duré entre 10 minutes et 45 minutes en 2017. Le tableau 31 reprend le profil des répondants.
Tableau 31 : les répondants de la métropole de Rouen
Poste des répondants Code des répondants
Chargé du PCAET, Direction de l’énergie et de l’environnement Chargée du pilotage stratégique et performance
DGA, Département Espace Public et Mobilité Durables
R5.1 R5.2 R5.3
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B - Les résultats de la métropole de Rouen-Normandie
1 - La définition du développement durable : une absence de consensus
Comme au sein des autres métropoles, la définition même du développement durable ne fait pas consensus auprès des agents territoriaux (cf. tableau 32).
Tableau 32 : Un concept de développement durable pluriel
Indicateurs Citations Item Commentaires
Les trois piliers
« La première démarche était en lien avec les trois piliers : économique, social et environnemental » (R5.1)
1
La vision classique du triptyque du développement durable est toujours citée même si certains y rajoutent d’autres concepts.
Quatre piliers
« Comment intégrer le territoire (…) puis le territoire avec le tourisme et
l’attractivité » (R5.1)
1
Ici, le répondant rajoute un quatrième pilier, le territoire alors que pour la plupart des répondants d’autres métropoles, le quatrième pilier est la culture.
Vision politique et transversale
« Il s’agit d’une vision assez transversale avec différentes directions afin d’arriver à une certaine qualité de vie » (R5.1). « Le développement durable est une vision politique, une façon d’agir car il permet de travailler dans la
transversalité » (R5.2)
« Le développement durable est un outil, un levier en termes de méthodes
permettant de rechercher une certaine cohérence, une certaine transversalité » (R5.2)
4
La majorité des répondants mettent en avant la notion de transversalité qui caractérise le développement durable. Pour eux c’est une volonté politique dans la sphère publique. Le développement durable une façon de travailler.
Source : l’auteur
Le terme de développement durable est assez vaste : « derrière le développement durable, on peut mettre tout et n’importe quoi comme la performance environnementale ou l’innovation technologique » (R5.2). Malgré cette difficulté de définition, le développement durable permet d’apporter une certaine cohérence au sein de la métropole. Il est une démarche volontaire au sein de la sphère publique au contraire du privé où il s’agit « de la réglementation, de ce qui est obligatoire et d’une vision marketing » (R5.2). Par ailleurs, « la culture du développement durable est un outil pour faire participer, faire réfléchir, changer les comportements avec une
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appropriation des solutions » (propos de R5.1). Ainsi, intégrer le développement durable est un changement auquel l’organisation doit faire face. Comme chaque changement organisationnel, intégrer le développement durable peut amener à des résistances, des freins au changement qu’il convient de lever pour faire avancer la collectivité. De même l’évaluation des politiques publiques est un concept assez récent et lié au changement organisationnel pouvant déboucher sur des freins, et donc des peurs des agents. Au sein de cette métropole, la politique de développement durable est intégrée à la politique générale (R5.1). D’ailleurs, « dans le programme métropolitain on retrouve les axes du développement durable : gouvernance et participatif. L’objectif est d’élaborer un PCAET pour affirmer les ambitions politiques et écrire des objectifs précis donc de permettre d’asseoir la vision politique » (propos de R5.1). Pour R5.2, l’intégration du développement durable « dépend des projets. Oui pour les projets emblématiques qui sont limités au règlementaire car le rapport coût/bénéfice est non valable. Le côté pragmatique prend donc le dessus. C’est le politique qui décide ». Le développement durable est donc bien une volonté politique.
2 - Les actions internes à la métropole Rouen Normandie
Au niveau interne, quelques actions, rares, ont pu être évoquées par les répondants. Pour deux d’entre eux, il existe des actions internes en lien avec le développement durable, qui sont assez basiques comme le tri sélectif, le photocopieur en recto-verso, etc. (propos de R5.1 et R5.2). Ces actions sont intégrées dans la gestion de projet (R5.2). Il existe un pôle de véhicules propres et un Plan de Déplacement des Employés (R5.1).
3 - La communication et la prise en compte de l’opinion des citoyens
La communication est en phase d’élaboration au sein de cette métropole. « Elle se fait sur les actions de développement durable mais pas sur le plan climat en place. La communication se fait de façon thématique » (R5.1). Pour ce répondant, la communication est un outil stratégique, puisqu’elle « permet d’identifier la métropole de façon exemplaire, d’approprier les citoyens aux enjeux. Il faut mener une communication active en mettant en place des solutions ». La communication est utilisée dans les projets problématiques, comme par exemple la construction du nouveau siège de la métropole dans un éco-quartier (propos de R5.2). La communication est utilisée à des fins pédagogiques, et permet un changement de comportement : « elle permet d’axer sur l’exemplarité et de donner envie, mais ce n’est pas ça qui fait que le projet sera plus
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performant » (propos de R5.2). Le tableau 33 souligne la prise en compte de de l’opinion des citoyens.
Tableau 33 : la prise en compte de l’opinion des citoyens
Indicateurs Citations Item Commentaires
Implication des citoyens. Existence de la concertation.
« Oui lors du Conseil consultatif de Développement. Les personnes (…) pour fédérer, discuter sur les grands axes politiques, échanger et avoir l’avis de la commission. » (R5.1)
« Il existe la concertation, c’est-à-dire d’aller vers les partenaires, les acteurs. La concertation peut aller jusqu’à la
codécision. Le citoyen veut s’impliquer plus sur certains projets mais en fonction de la volonté politique il ne faut pas que le sujet soit trop sensible. » (R5.2)
2
Au sein de cette métropole, il existe une instance consultative permettant les discussions avec les citoyens
concernant les projets de territoire.
Source : l’auteur 4 - Le pilotage au sein de la métropole
Le projet de territoire est « géré par le cabinet du président » (R5.3). C’est donc lui qui prend les décisions importantes. « La mise en œuvre de ces projets de territoire synthétise les documents obligatoires, comme l’élaboration du PCAET » (propos de R5.3). Cependant, le développement durable n’est pas totalement transversal au sein de cette métropole puisqu’ « il faut mettre tout le monde en mode projet. Il y a une difficulté d’arbitrage et de gestion des enjeux : comment élaborer les budgets, le pilotage » (propos de R5.3). Ainsi, les documents obligatoires sont constitués, comme le SCOT. Ces documents obligatoires permettent de confronter objectifs avec orientation et de chercher une certaine cohérence (propos de R5.2). Le développement durable est intégré dans les pratiques opérationnelles, comme les véhicules non polluants ou « la rationalisation des coûts de fonctionnement, ce qui implique plus d’économie de la ressource en termes de matériaux et de flux. C’est du bon sens, impliquant des choses plus rationnelles et plus objectives. Au final, cela devient des réflexes métiers » (propos de R5.2). Le tableau 34 reprend les éléments relatifs au pilotage de la performance à Rouen Normandie.
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Tableau 34 : le pilotage de la performance
Indicateur Citations Item Commentaires
Pas de budget développement durable
« Il est compliqué de préciser quel
financement pour le
développement durable (…) mais il n’y a pas de budget
développement durable car il est transversal » (R5.1)
« Dans l’établissement des budgets on ne va pas conditionner les choix budgétaires » (R5.2)
2
Il existe des budgets pour certaines actions mais le développement durable est trop transversal pour pouvoir être pris en compte dans un budget spécifique.
Prise en compte du surcoût
« Il y a une prise en compte du surcoût, on sait l’identifier et donc il est pris en compte dans la décision. Il convient de définir le rapport coût/bénéfice sur des programmes d’investissement, de choix technologiques mais ce n’est pas systématiques » (R5.2)
1
Le surcoût lié au développement durable est pris en considération lors des décisions mais ce n’est pas encore systématique.
Très peu de tableaux de bord, voire inexistants
« Il existe un projet métropolitain mais pas d’outil de suivi, ni de tableau de bord sur le projet métropolitain » (R5.2)
« Oui mais ils sont à améliorer. Il existe un suivi hétérogène en fonction des directions » (R5.1) « Il existe des outils de suivi des politiques : une des actions pilotées par le DGS voulant refondre le tableau de bord général » (R5.1)
3
Les tableaux de bord ne sont pas encore bien définis au sein de cette métropole
Source : l’auteur
Un des documents règlementaires, le PCAET devient une ambition, « il doit être exemplaire et rentrer dans une démarche de labélisation Cit’Ergie. On veut que le PCAET soit efficace et efficient afin de voir les ambitions : aller vers un schéma directeur avec les entreprises. Il faut converger ensemble (…). Il faut travailler en réseau pour améliorer les pratiques » (propos de R5.1). Le PCAET permet une gestion de projets, et un travail commun avec les communes, mettant en avant les bonnes pratiques. La DREAL apporte la vision transversale et l’ADEME l’outil Cit’Ergie. « Le PCAET est pour partager les informations » (R5.1). Au sein de cette métropole, les projets de développement durable des communes sont mis en avant lorsqu’ils
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relèvent des bonnes pratiques (propos de R5.1). Les projets de développement durable représentent une vision « moyen terme avec une appropriation par les services. Le long terme n’est pas toujours évident à cause du contexte politique » (propos de R5.1).
Au sein de cette métropole, les outils utilisés ne sont pas issus du privé (2 répondants). L’outil le « plus important est l’outil Cit’Ergie. Il existe des démarches avec l’ADEME et des programmes de subventions » (R5.1). Cependant certains outils du privé sont connus des agents comme la norme ISO 26 000 (R5.2). « Il existe un référentiel d’évaluation du développement durable pour l’action publique : c’est un tableau de bord à l’échelle européenne. Il existe un référentiel agenda 21 développé par le ministère de l’environnement. Dans le privé, la correspondance est le SD 21 000. Il y a un intérêt d’utiliser les outils du privé. Les référentiels s’appuient sur le privé. Ce sont des synthèses et des adaptations de ce qui se fait dans le privé. Mais les objectifs ne sont pas les mêmes et les indicateurs sont définis par rapport aux objectifs » (propos de R5.2).
Ainsi certains agents connaissent les modèles utilisés au sein de la sphère privée. Certains référentiels s’en inspirent mais les objectifs et les indicateurs sont différents. Au sein de cette métropole, les tableaux de bord ne sont pas encore bien élaborés, il a été difficile d’avoir des informations sur l’élaboration des indicateurs. Pour R5.1, les indicateurs doivent répondre aux spécificités de la métropole, puisqu’ils répondent aux objectifs fixés. « Il existe différents indicateurs pour mesurer l’impact de la réalisation ou mesurer la réalisation. Par exemple, pour la gestion du patrimoine, (…) pour mesurer l’impact nous pouvons prendre en compte la consommation d’énergie en Kwh. L’indicateur de réalisation de l’action serait la mise en place d’un audit énergie pour montrer la dynamique » (R5.1).
Au sein de cette métropole, le tableau de bord est encore à l’étude même si des réflexions sur la construction d’indicateurs de mesure d’impact sont déjà lancées. Le pilotage au sein de cette métropole n’est pas encore bien mis en place. Dans la prochaine sous-section, nous présentons la plus petite métropole qui est celle de Brest.