Dans un premier temps, nous préciserons le contexte et le profil des répondants de cette métropole (A). Dans un second temps, mettrons en évidence les résultats obtenus (B).
A - Le contexte de la métropole Aix-Marseille Provence
La métropole d’Aix-Marseille-Provence était en cours de restructuration lors de nos entretiens. Sept personnes ont été interrogées dont deux par téléphone : l’ARPE (Agence Régionale pour l’Environnement) et l’ORECA (Observatoire Régional de l’Energie, du Climat et de l’Air). Les autres répondants ont été rencontrés sur leur lieu de travail. Les entretiens ont duré entre trente minutes et une heure. Un entretien s’est déroulé avec deux répondants, il s’agit des agents du Pays d’Aubagne et de l’Etoile. Comme indiqué dans le chapitre précédent, un deuxième guide d’entretien a été élaboré pour l’ARPE. L’ARPE, l’Agence Régionale pour l’Environnement, de vient depuis début 2019, l’ARB, l’Agence Régionale pour la Biodiversité. Cette agence permet l’accompagnement, l’animation, l’observation et la communication des politiques publiques au sein des collectivités et des acteurs du terrain selon quatre thématiques : l’assainissement et les milieux aquatiques ; l’écodéveloppement et les projets territoriaux ; la biodiversité et les espaces naturels ; l’information et la communication21. L’ARPE mène « un accompagnement individuel sur certaines collectivités avec une grille d’analyse sur 8 ambitions du développement durable » (propos de R2.1). Il faut questionner pour savoir où en sont les collectivités et les aider à s’améliorer. L’ARPE peut faire des propositions d’actions. Il y a « un appui à travers le réseau territoire durable, mais il n’y a pas de passerelle avec le réseau Plan Climat » (propos de R2.1). Un autre organisme intervient dans l’évaluation et le soutien des politiques publiques à travers l’observation de l’évolution du secteur de l’énergie sur le
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territoire régional, il s’agit de l’ORECA. L’ORECA22 permet d’aider les collectivités sur leur recherche de données statistiques sur l’énergie, étant un centre de ressources. La particularité de la métropole d’Aix-Marseille-Provence est qu’elle regroupe d’anciennes communautés d’agglomération comme le Pays d’Aix. Ainsi, avant la restructuration en métropole, ces différentes agglomérations avaient leur propre fonctionnement et dons leurs propres outils. « 6 EPCI ont fusionné en 2016 pour créer la métropole. Ces EPCI avaient des statuts différents : 4 Communautés d’Agglomération, une Communauté Urbaine et un syndicat d’agglomération » (propos de R1.4). Il était donc intéressant de rencontrer des acteurs des différentes communautés d’agglomération, étant donné que les services de la métropole n’étaient pas encore fixés. « 5 plans climat étaient déjà adoptés mais l’agglomération n’en avait pas suite à un blocage politique. 2 agenda 21 étaient reconnus (Pays d’Aix et Pays d’Aubagne et de l’Etoile) » (propos de R2.4). Le tableau 18 présente les différents répondants de cette métropole.
Tableau 18 : les répondants de la métropole Aix-Marseille-Provence Nom de
l’organisation Nature Nb Poste des répondants
Code répon dant
ARPE PACA Agence 1 Chargé de projet R2.1
ORECA Observatoire 1 Chargé de mission R2.2
Pays d’Aix
Communauté d’Agglomération, appartient à la métropole
1 Cheffe du service écologie urbaine R2.3
Aix-Marseille-
Provence Métropole 1
Chargé de mission, Direction de l’Environnement et de l’Ecologie Urbaine, DGA Développement Urbain R2.4 Pays d’Aubagne et de l’Etoile Communauté d’Agglomération appartient à la métropole 2
DGA du service développement durable
Chargée de mission du PCET
R2.5 R2.6
Septèmes-les-
Vallons Commune 1
Conseiller municipal délégué Nature en ville et biodiversité urbaine, Archives, Histoires et mémoire locale, ville de Septèmes-les-Vallons, conseiller communautaire MPM
R2.7
Source : l’auteur
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Nous avons pu interroger au sein de cette métropole à la fois des chargés de mission, des directeurs mais également un politique, constituant ainsi un panel des différents acteurs intervenant au sein de la métropole.
B - Les résultats obtenus à Aix-Marseille Provence
Nous présentons dans cette section, les résultats obtenus sous forme de tableaux suivant les nœuds de codage.
1 - Le concept de développement durable
Le concept de développement durable ne fait pas consensus au sein des répondants. Certains mettent en avant les trois piliers. Le pilier culture est également ajouté (R2.7). Sa prise en compte au sein des collectivités dépend de la taille et des compétences de celle-ci. Pour d’autres le développement durable est le projet d’un territoire (R2.5). Mais de plus en plus, il est question de transition. La « transition c’est la traduction du développement durable » (propos de R2.1). Le développement durable est soit imposé légalement soit basé sur le politique, c’est-à-dire qu’il est volontaire (propos de R2.5). L’élaboration des politiques publiques dépend de la définition que se donnent les acteurs de la notion de développement durable et du territoire durable. Les politiques publiques sont donc un consensus de plusieurs acteurs.
Peu de répondants mettent en perspective des actions de développement durable au sein de leurs services. Cela peut s’expliquer par le fait que la métropole est en pleine construction lors des entretiens. Mais la base est de « mobiliser les agents sur leurs pratiques » (propos de R2.3). Au sein de Septèmes-les-Vallons, il existe des formations et une amélioration de consommation des énergies fossiles. Mais au sein même de la métropole, il faut attendre la restructuration et la mise en commun des actions.
De la même manière, peu de répondants mettent en perspective des outils utilisés pour la communication. Il n’y a qu’au sein de Septèmes-les-Vallons que des supports de communication et de retour citoyens sont utilisés, comme le journal de la commune ou le site internet. Le côté pédagogique est mis en avant avec des spectacles ou la sensibilisation au sein des centres aérés et écoles (R2.7). Les opinions des citoyens sont récoltées lors de visites de quartier. Mais pour le chargé de mission au développement durable de la métropole (R2.4) il est impossible « de capter le citoyen ». L’opinion du citoyen n’est pas prise en compte puisque le conseil citoyen a échoué et que la plupart des citoyens n’est pas impliquée (R2.4 et R2.7). Ce sont les associations qui jouent le rôle d’informateur (R2.4). La communication n’est pas
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très développée au sein de cette métropole et pour que le développement durable soit intégré, il faut que chaque acteur du territoire soit engagé dans la démarche. Or le citoyen ne semble pas réceptif.
2 - La gouvernance au sein d’Aix-Marseille Métropole
Ces difficultés de communication au sein des services mais également avec les citoyens ne permettent pas l’intégration totale du développement durable sur tout le territoire de la métropole d’Aix-Marseille-Provence (tableau 19). Il faut que le service développement durable ait de bonnes relations avec les autres services (R2.6). Pour mener à bien le projet il faut une certaine volonté de l’agent sinon le projet est abandonné, comme lorsque l’agent est remplacé ou part de la collectivité (R2.6).
Tableau 19 : l’organisation entre les services au sein de la métropole et entre la métropole et les communes
Indicateur Citations Item Commentaire
Difficulté de
communication entre les services. Impulsion d’une dynamique entre les communes.
« On travaille avec des communes afin d’impulser une dynamique, soit sur l’agenda 21, soit sur certaines actions (…) Il existe un réseau pour partager » (R2.3) « Il y a une difficulté de cloisonnement du service des collectivités. Le service énergie n’est pas le même que le social et on ne se parle pas entre nous » (R2.2)
4
Du fait de la restructuration de la métropole, la communication n’est pas encore encrée au sein des différents services. Il existe également le problème du décloisonnement des services ne permettant pas une vision commune sur les trois piliers du
développement durable. La métropole essaie cependant d’impulser le DD au sein des communes.
Source : l’auteur
Par ailleurs les documents règlementaires, c’est-à-dire le PCAET et le rapport de développement durable (RDD) ne sont élaborés que parce qu’ils sont obligatoires mais ils ne servent pas aux élus, notamment lors du vote du budget ou l’élaboration des politiques publiques (propos de R2.2). D’ailleurs ces propos sont rejoints par ceux de R2.6 : « il faut un projet politique car l’agenda 21 est fait s’il y a un appui politique (…). Il faut construire quelque chose de cohérent et qui intéresse les politiques. Un des problèmes est dons le marquage politique » et ceux de R2.1 : « La question du politique prend le dessus. Il y a une logique de pouvoir dans les collectivités ».
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Ainsi, le portage politique et des agents et très important pour pouvoir intégrer le développement durable au sein de la métropole et donc du territoire. Un système de contrôle de gestion globale ne peut être intégré que si les stakeholders organisationnels (Renaud, 2009) sont impliqués. La dépendance au choix politique fait qu’il existe plus une forme de centralisation et d’obligation de rendre des comptes, ce qui induit une prise de décision liée au jugement personnel et au compromis (Talbot, 2003).
3 - Le système de contrôle de gestion à Aix-Marseille Métropole
Le contrôle de gestion est assez récent dans les collectivités territoriales, ce qui peut expliquer la non-connaissance du pilotage d’une organisation (cf. tableau 20).
Tableau 20 : Les coûts et les budgets à Aix-Marseille Métropole
Indicateur Citations Item Commentaire
Non prise en compte du développement durable dans les budgets et les coûts.
« Le suivi budgétaire est arbitraire, et pas très concerté, très souvent porté sur le prisme économique » (R1.1). « Non, c’est très
compliqué mais il faudrait des outils spécifiques et que chaque service joue le jeu » (R2.3).
« Dans les procédures internes on ne fait pas sauf pour la transition énergétique car c’est le cœur d’action. Mais pour la précédente mandature oui car elle était socio-écologique. Aujourd’hui on ne fait plus car on tend à réduire les budgets »
4
La prise en compte du développement durable au sein des coûts et des budgets dépend essentiellement du portage politique, de la volonté des différents services, mais également sur la difficulté de prendre en compte les trois piliers de façon globale.
Source : l’auteur
Les outils sont encore rudimentaires au sein de cette métropole. Les outils dépendent également du ministère et des moyens alloués (« il faudrait tripler ou quadrupler les budgets », propos de R1.1) aux collectivités. « Les outils sont définis aux échelons supérieurs. Au niveau régional c’est indicatif. Il y a une cartographie et très peu de tableaux de bord qui ne remplacent pas la communication, la bonne entente. C’est du bénévolat. Pour améliorer les outils il faut que ça paraisse indispensable. La loi est là pour convaincre les réticents » (propos de R2.7). Ainsi le système de pilotage et l’élaboration d’outils dépendent des règlementations et des sanctions qui
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peuvent être mises en place si la collectivité va à l’encontre de la loi, ce qui n’est pas une démarche volontaire.
Concernant les tableaux de bord, le logiciel principalement utilisé est Excel (R2.4 et R2.1). Cependant au sein de la métropole le tableau de bord a été abandonné (R2.4). Ce sont principalement des tableaux de bord de suivi (R2.1). Ce ne sont pas des outils du privé car, pour R2.3, « ce ne sont pas les mêmes organisations. On n’est pas sur des modes de production, on est sur du service à la personne, on ne peut pas calquer ». Des indicateurs qualitatifs et quantitatifs ont été utilisés (R2.3). L’ADEME joue un rôle en offrant un guide de bonnes pratiques mais ne fournit pas les indicateurs qu’il faut élaborer a posteriori (propos de R2.4). La difficulté réside dans le manque de moyens (R2.3) car au sein du Pays d’Aix utilisant un tableau de bord de suivi des actions, les indicateurs de territoire sont renseignés par des prestataires privés. En fait, le tableau de bord est le PCET mais il n’est pas utilisé dans les prises de décision (propos de R2.2). Certaines collectivités sont de bons élèves comme l’agglomération d’Aubagne et d’autres ne prennent pas en compte le PCET au sein du SCOT (propos de R2.2). Le tableau de bord n’est finalement pas utilisé dans les prises de décision, et le problème réside dans le fait que le PCET n’est que le volet climat, air et énergie du développement durable. Cette métropole ne met pas en place une mesure de la performance globale. Une autre problématique dans l’élaboration de ces outils est le manque de formations des agents. « L’outil doit être d’abord validé par la DREAL. C’est un organisme déconcerté. Il y a un déficit au niveau des indicateurs : ce sont des moyens qui ne sont pas suffisants. Il y a des besoins techniques mais l’Etat, l’ingénierie étatique ne fait pas. Il y a également un déficit au niveau des structures » (propos de R2.4). Ainsi, l’outil ne peut pas exister s’il n’y a pas l’accord de l’Etat, étant donné que la DREAL est un service régional de l’Etat, qui met en œuvre les politiques publiques du ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer et du ministère du Logement et de l’Habitat Durable. La collectivité n’est donc finalement pas indépendante concernant les outils à utiliser. Les tableaux 21 et 22 présentent les résultats concernant les outils règlementaires qui sont le PCAET et le RDD.
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Tableau 21 : le PCAET à Aix-Marseille Métropole
Indicateur Citations Item Commentaire
Le PCAET est un outil de pilotage de la dimension
environnementale et non de la performance globale.
« Il a fallu intégrer dans le plan climat des thématiques
d’agenda 21 car il y avait une précarité en énergie et au niveau social. Il s’agit plus d’une stratégie
environnementale » (R2.4) « Le plan climat n’est pas un outil de pilotage du
développement durable mais du volet environnement » (R2.1)
« Le PCET est plus une approche énergie et évaluation des gaz à effet de serre » (R2.3). 4 Etant donné l’obligation d’élaboration du PCAET, les collectivités territoriales se limitent à la dimension environnementale. Source : l’auteur
Le rapport de développement durable est obligatoire depuis 2011. Il y a eu moins de discussion du fait de son caractère obligatoire (propos de R2.3). Car tout ce qui n’est pas obligatoire est difficile à mettre en œuvre (R2.6).
Face à ces outils règlementaires, les répondants ont cité trois outils volontaires qui ont été utilisés : il s’agit de l’agenda 21, du label Cit’Ergie et du logiciel Linéa 21. L’agenda 21 « n’est pas politiquement porteur suite au changement des politiques » (propos de R2.5). Au moment des entretiens, il n’existait pas d’agenda 21 métropolitain puisque chaque communauté avait le leur et la mise en commun n’avait pas été effectuée. D’ailleurs, « il existe une grille d’évaluation ISO 26 000 mais cela n’a pas été voulu par la métropole » (propos de R2.6).
Un autre outil a été cité par deux répondants (R2.1 et R2.5). Il s’agit de Linéa 21 mais qui est payant et est utilisé par le Pays d’Aix. Cependant, « il est remis en cause car il n’y a pas d’actions propres dans chaque territoire » (R2.5). Nous reviendrons sur cet outil dans la dernière partie des résultats.
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Tableau 22 : l’Agenda 21 et le label Cit’Ergie à Aix-Marseille Métropole
Indicateur Citations Item Commentaire
Des outils qui ne sont pas des outils
de pilotage.
« L’Agenda 21 sert de réceptacle pour l’action et ce n’est pas toujours un outil de management. C’est le plus souvent un projet de technicien,
qu’un projet porté par la ligne hiérarchique » (propos de
R2.3).
« Le label Cit’Ergie est un label qualité » (propos de R2.1).
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Notre première idée qui était que l’agenda 21 était un outil de pilotage, est remise en cause. Par contre c’est l’outil qui a permis de
mobiliser les agents mais il a été abandonné au profit du PCAET, montrant bien l’emprise de l’Etat
sur les collectivités territoriales.
Outils mobilisateurs
« L’Agenda 21 est un projet structurant » (propos de R2.1).
« L’Agenda 21 donne des objectifs et permet donc de mobiliser le travail sur le label
territoire exemplaire pour amener les collectivités à se questionner » (propos de R2.1).
« Ce qui est intéressant c’est la construction. L’Agenda 21 permet de poser de nouvelles
actions » (propos de R2.6).
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Source : l’auteur
Il est également intéressant de noter que le label Cit’Ergie est très peu atteint en Région PACA, car il est trop dur à atteindre, très ambitieux et contraignant (R2.2 et R2.1). Il est tourné uniquement sur l’énergie, c’est une question de priorité et de questions locales (R2.2).