Différentes méthodologies de recherche qualitatives sont possibles. Il existe principalement, l’étude de cas, la recherche-action, la recherche clinique et la recherche-intervention. L’étude de cas est une étude approfondie d’un phénomène, dont l’approche dominante est descriptive. La recherche-action « consiste à préparer un groupe au changement au travers d’une observation sociale objective » (Savall, Zardet, 2004, p.106), dont l’approche méthodologique dominante est la compréhension. La recherche clinique permet de produire des connaissances au service de l’action dont l’approche méthodologique est principalement compréhensive. La
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recherche-intervention va permettre d’aider les acteurs à concevoir et mettre en œuvre des outils de gestion. Le chercheur est en interaction avec les agents sur le terrain. Il est membre à part entière de l’organisation. C’est donc une méthode itérative (Savall, Zardet, 2004). Celle retenue est l’étude de cas, et particulièrement l’étude de cas multiples. (A). Ensuite nous présenterons l’objet de recherche que sont les métropoles françaises (B).
A - L’étude de cas multiples
Premièrement, l’étude de cas a été choisie afin de comprendre pour décrire un phénomène encore peu étudié. « Si le chercheur désire décrire un phénomène dans toute sa complexité, selon une approche dite « compréhensive », en prenant en compte un grand nombre de facteurs, alors la méthode de cas est tout indiquée » (Giroux, 2003, p. 43). L’étude de cas peut être définie comme « une recherche empirique qui étudie un phénomène contemporain dans son contexte réel, lorsque les frontières entre le phénomène et le contexte n’apparaissent pas clairement, et dans laquelle de multiples sources d’évidence sont utilisées » (Yin, 1994, p.23). L’étude de cas permet plusieurs modes de recueil de données qualitatives et/ou quantitatives. Etant donné le peu de travaux sur les collectivités territoriales, et notamment les métropoles il convenait d’étudier en profondeur le contexte économique, législatif et historique des métropoles. D’ailleurs, le phénomène étudié est en perpétuel évolution suite aux règlementations changeantes.
En second lieu, conformément aux travaux de Yin (1994), le choix de l’étude de cas est directement lié à notre question de recherche centrale, qui s’intitule comment le développement durable est-il pris en compte au sein des métropoles françaises ? En effet, pour l’auteur, le recours à l’étude de cas intervient lorsqu’ « une question de type « comment » ou « pourquoi » se pose sur un ensemble d’événements contemporains sur lesquels le chercheur a peu ou aucun contrôle » (Yin, 1994, p.9)11.
Une fois choisie l’étude de cas, celle-ci peut être unique ou multiples. Nous avons choisi l’étude de cas multiple, tout d’abord parce qu’il est souvent reproché à l’étude de cas unique de générer des connaissances idiosyncratiques facilitant la validité interne mais non externe (Miles, 1979). Pour l’étude des métropoles, nous avons choisi d’en étudier plusieurs étant donné qu’elles possèdent des spécificités propres et qu’il est difficile de généraliser avec une étude de cas
11 « For the case study, this is when a « how » or « why » question is being asked about a contemporary set of
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unique. D’ailleurs, l’étude de cas multiples apparait comme un moyen de procéder à des comparaisons (Huberman et Miles, 2003). Pour Yin (2009, p. 115) il existe différents cas :
Les cas confirmatoires (réplication présumée du phénomène) ;
Cas contrasté (un échec ou un succès) ;
Cas a priori différent (par exemple une commune et une métropole).
Cette étude des métropoles (huit) a été complétée par la prise en compte d’organisations telles que l’ADEME, mais également par des acteurs ayant construit des outils. Le cadre conceptuel n’est pas rigide puisque nous nous positionnons au sein du paradigme interprétativiste (Prévost et Roy, 2015). Ce sont des acteurs incontournables au sein des métropoles. L’échantillon est donc composé de huit sites, non pour atteindre la saturation (Glaser et Strauss, 2010) mais pour répondre au principe de réplication (Yin, 2009) et plus précisément de « réplication théorique », c’est-à-dire que les cas présentes des résultats contrastés mais pour des raisons anticipées (Prévost et Roy, 2015).
Au sein de notre recherche nous avons eu une stratégie de contextualisation pour comprendre des phénomènes contemporains en contexte réel. Notre stratégie de recherche est plutôt comparative, c’est-à-dire avec des allers-retours entre les données du terrain et la littérature (Prévost et Roy, 2015). Ce type de recherche et d’analyse a un caractère flexible et itératif. La question de recherche mais également l’échantillon peut changer au fils de la recherche (Prévost et Roy, 2015).
B - Les métropoles françaises : présentation et spécificités
Le choix des métropoles est influencé par notre problématique mais également l’accessibilité aux données qui s’est avérée très complexe et contraignante (Giroux, 2003, p.51). « Berg (1990) présente différents cheminements :
L’étude de cas décrivant une anomalie, une situation étrange qui apparaît hors de l’ordinaire ;
Le cas qui, à l’inverse du précédent, se veut représentatif d’un phénomène courant ;
Ou bien encore le cas exemplaire (les cas de succès ou d’échecs retentissants) ;
Il y a enfin, selon lui, les cas servant d’illustration de concepts ou ceux qui, à l’inverse, servent à générer des hypothèses » (Giroux, 2003, p. 51)
Il est également possible de sélectionner un cas parce que le chercheur croit qu’il permettra de remettre en question la théorie existante (Markus, 1989). Ainsi, les huit cas étudiés sont classés
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dans différentes catégories citées ci-dessus. Selon David (2005, p.9), « la nature des théories avec lesquelles nous allons sur le terrain n’est pas indépendante du statut du cas ». Cet auteur présente une classification de quatre cas : le cas illustratif permettant de vérifier empiriquement la théorie ; le cas typique qui est particulièrement représentatif d’une théorie générale ; le cas test qui est sélectionner pour vérifier des théories formulées au départ et enfin, le cas inédit permettant d’étudier des phénomènes rares et des situations innovantes.
La métropole de Nice-Côte d’Azur a permis de générer l’hypothèse d’hypocrisie organisationnelle (4ème cas de la classification de Berg). Il peut s’agir du cas test puisque c’est le premier. La métropole d’Aix-Marseille-Provence est en construction, c’est un cas particulier. Les métropoles de Nantes, Lyon, Grand-Nancy, Brest, sont des métropoles exemplaires en matière de prise en compte du développement durable. Elles peuvent être classées dans le cas décrit par Markus puisque ce sont quatre cas remettant en question l’hypocrisie organisationnelle. La métropole de Lille est un cas décrivant une situation qui n’est pas complètement ordinaire (suite au changement politique, les équipes ont été modifiées). La métropole de Rouen est un cas décrivant une situation étrange étant donné qu’un pôle de compétences est directement lié au développement durable mais que de réels outils de pilotage n’existent pas, la performance globale n’est donc pas mesurée.
Le statut de métropole a été créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 pour affirmer le rôle des grandes agglomérations comme moteur de croissance du territoire. Selon l’article L 5217-1 du code général des collectivités territoriales, « la métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Peuvent obtenir le statut de métropole les établissements publics de coopération intercommunale qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l'article 3 de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines. Le présent article ne s'applique pas à la région d'Ile-de-France ».12La métropole a pour objectif de valoriser les fonctions économiques métropolitaines et ses réseaux de transport. Elle doit développer les ressources universitaires, de recherche et d'innovation. Elle assure également la promotion internationale du territoire. Toutes les métropoles de France sont assez développées
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pour mettre en place une politique de contrôle de gestion. Les projets importants de développement durable se font au niveau métropolitain. Certaines communes peuvent être subventionnées par la métropole pour certains projets de développement durable relevant des compétences communales et non des compétences métropolitaines. Chaque communauté d'agglomérations, à partir de ce seuil (500 000 habitants) peut faire sa demande afin de devenir une métropole. La décision est prise ensuite sur décret. À sa création, la métropole se substitue de plein droit à toutes les intercommunalités existantes. Un pacte a été signé le 06 juillet 2016 entre les métropoles et l’Etat afin de définir une stratégie nationale de développement des métropoles fondée sur l’innovation. Ainsi des thèmes ont été choisis dans le cadre de ce pacte, notamment la transition énergétique et l’environnement, ville intelligente et mobilités, excellence économique et rayonnement international.
La loi du 27 janvier 2014 de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM)a permis de clarifier les compétences de ces nouvelles entités de l’action publique. On distingue désormais 22 métropoles depuis janvier 2018 :
19 métropoles de "droit commun" (Bordeaux Métropole, Brest Métropole, Grenoble- Alpes Métropole, l’Eurométropole de Lille, Montpellier Méditerranée Métropole, la métropole du Grand Nancy, Nantes Métropole, Nice-Côte d’Azur Métropole, Rennes Métropole, Rouen Normandie Métropole, la Métropole Européenne de Strasbourg, Toulouse Métropole, Toulon Métropole,) ;
2 métropoles à statut particulier (la métropole du Grand Paris et la métropole d’Aix- Marseille-Provence) ;
1 collectivité territoriale à statut particulier dotée des compétences d’une métropole et d’un département (la métropole de Lyon).
Sur ces vingt-deux, huit ont été étudiées : Nice-côte d’Azur, Lyon, Brest, Nancy, Lille, Rouen, Aix-Marseille, Nantes. Il a été difficile de récolter l’information du fait des nombreux remaniements dans les collectivités, du turn-over des chargés de mission, des élections qui ont eu lieu ces cinq dernières années et du manque de temps des agents, mais surtout de la toute récente formation de ces collectivités que sont les métropoles. Certaines métropoles n’ont pas pu être étudiées, soit parce qu’elles sont en cours de construction (comme Paris), soit parce que certaines personnes refusent de répondre aux questions. La figure 26 présente la cartographie des métropoles françaises13.
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Figure 26 : la cartographie des métropoles
Source : https://www.cget.gouv.fr/territoires/metropoles
Présentons les différentes métropoles étudiées d’un point de vue géographique et démographique. Ces différents éléments sont tirés des sites internet des métropoles.
1 - Les métropoles méditerranéennes a) La métropole Nice-Côte d’Azur
La première métropole a été créée le 1er janvier 2012. Il s’agit de la métropole de Nice-Côte d’Azur. Elle est la volonté de l’unification de quatre intercommunalités : Nice Côte d’Azur, la Vésubie, la Tinée et les stations du Mercantour. La métropole est constituée de 49 communes avec près de 550.000 habitants répartis sur 1.4 km2. Cette métropole est la deuxième destination touristique (loisir et d’affaires) de France et la première destination « Jeux » en France. Elle est dotée du deuxième aéroport international de France. La métropole a élaboré un Agenda 21 pour cinq ans (de 2013 à 2018). Il s’agit d’un programme d’actions pour le 21ème siècle, qui prend en compte les trois piliers du développement durable : l'économie, le social et l'environnement. Il est issu d’une réflexion globale et concertée sur les politiques menées sur un territoire, destinée à mettre en place un programme d’actions au service du développement durable. Concrètement, il s’appuie sur un diagnostic et débouche sur une stratégie et un programme d’actions visant à renforcer la prise en compte du développement durable sur le territoire d’une
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collectivité. Elaboré en collaboration avec les communes, l’Agenda 21 métropolitain permet de doter le territoire, pour la période 2013-2018, d’une stratégie et d’un plan d’actions permettant d’apporter des réponses aux trois dimensions du développement durable (économique, sociale et environnementale); de répondre aux enjeux du territoire, aussi bien ceux du littoral, du moyen et du haut-pays; de répondre aux compétences de la Métropole; d’associer les communes membres qui le souhaitent sur des thématiques qui relèvent de leurs compétences et de compléter et d’actualiser les projets et démarches existantes en matière de développement durable présentes sur l’ancienne Communauté urbaine, ainsi que sur les anciennes Communautés de Communes des Stations du Mercantour, de la Tinée et Vésubie-Mercantour et de La-Tour-sur-Tinée. Ce document permet de concrétiser les ambitions de la Métropole, c’est-à-dire être le territoire de référence en matière de développement durable de la Méditerranée et de l’Europe du Sud ; conforter et développer son statut international ; et enfin engager une mutation économique sur des bases innovantes et environnementales.
L’Agenda 21 a été adopté le 19 avril 2013 et a obtenu la reconnaissance nationale « Agenda 21 local France » le 19 décembre 2013. Il s’agit du schéma directeur des politiques publiques de la métropole, regroupant le Plan Local pour l’Habitat, le Plan Local pour l’Insertion et l’Emploi, le Plan Climat-Energie Territorial et le Plan de Déplacement Urbain. Il constitue donc un projet global permettant de formaliser et de structurer la stratégie de développement durable de la métropole et de la décliner en un programme d’actions concrètes. C’est un document fédérateur, accessible aux citoyens et aux acteurs du territoire. Il permet de réaliser le suivi et de mesurer les avancées de la politique en matière de développement durable. Celui de la métropole Nice Côte d’Azur constitue une démarche unique en France, puisqu’il est le premier à associer les communes dans son élaboration en leur confiant la réalisation d’actions sur leurs compétences et territoires respectifs. Nous retrouvons ici une forme de responsabilisation des différentes entités de la métropole, relevant des logiques du New Public Management. Cette particularité lui permet de toucher l’ensemble des compétences au service des citoyens sans restriction administrative. L’Agenda 21 définit 62 actions, suivant cinq axes stratégiques du développement durable : « lutter contre le changement climatique », « préservation de la biodiversité, des ressources et des milieux », « cohésion sociale et solidarité entre les territoires et les générations », « qualité de vie et épanouissement des êtres vivants », « production et consommation responsables ». Sur ces 62 actions : 48 sont portées par la métropole et correspondent à ses compétences ; 6 sont portées par les communes sur leurs territoires respectifs mais bénéficient de la synergie métropolitaine (en particulier le développement de
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l’accès à la culture, le développement des projets intergénérationnels, la lutte contre les bruits de voisinage, la structuration d’une offre de repas à base de produits bio et locaux dans les restaurants scolaires) ; 10 sont portées conjointement par les communes et la métropole (par exemple améliorer la performance énergétique des bâtiments communaux et métropolitains). Ce portage conjoint renforce le rôle de coordinateur de la métropole et maximise les échanges d’expériences entre les communes membres de l’Agenda 21.
En plus de cet agenda 21, sont mis en place un Plan Climat Energie Territorial (PCET) et un Rapport de Développement Durable qui sont tous deux obligatoires. Le PCET devient le PCAET (Plan Climat Air Energie Territorial). Le PCAET est un document de planification qui définit des plans d’actions, conformément à l’article n°188 de la loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015, sur le territoire de l'établissement public de coopération intercommunale. Le PCAET est obligatoire pour les EPCI de plus de 20 000 habitants. Il est révisé tous les 6 ans.
La métropole de Nice Côte d’Azur répond à l’objet d’étude puisque c’est la première métropole à être créée et nous nous somme posés la question si cette métropole pouvait être un exemple pour les autres métropoles françaises. C’est donc un cas assez intéressant d’autant plus qu’il nous a permis de finaliser le guide d’entretien par les retours entre la littérature et le terrain. Cette étude de cas nous a également permis d’améliorer notre revue de littérature, étant donné que l’hypocrisie organisationnelle n’avait pas été pensée au début. Nous nous attendions à rencontrer des outils permettant la prise en compte du développement durable dans la stratégie des métropoles. Cette métropole correspondrait au cas test (David, 2004).
b) La métropole Aix-Marseille-Provence
La métropole d’Aix-Marseille-Provence, a été créée le 1er janvier 2016. C’est une intercommunalité regroupant 92 communes et 1 886 842 habitants sur 3 173 km2. Ce sont 6 EPCI qui ont fusionné : la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, la communauté d’agglomérations du Pays d’Aix, la communauté d’agglomérations du Pays d’Aubagne et de l’Etoile, la communauté d’agglomérations Salon-Etang-de-Berre-Durance, le syndicat d’agglomérations nouvelle Ouest Provence, la communauté d’agglomérations de Martigues. La métropole dispose d’une personnalité juridique. C’est une métropole assez récente qui évolue encore, notamment dans son organisation. Le transfert de compétences se fera sur quatre ans (jusqu’en 2020). La loi NOTRe du 8 août 2015 apporte des modifications dans l’organisation et le fonctionnement des métropoles. Le champ des compétences est également élargi. La
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métropole n’a pas d’agenda 21 alors qu’avant sa création chaque EPCI avait le leur. La métropole a élaboré un PCET puisqu’il est obligatoire.
La métropole d’Aix-Marseille répond également à l’objet d’étude, de par son caractère particulier. La métropole d’Aix-Marseille résulte de la réunification de différentes communautés d’agglomération. Il est intéressant de savoir ce que deviennent les projets initiés par chaque communauté lors des restructurations et des changements de direction. Lors de nos entretiens, cette métropole était en construction.
2 - Les métropoles du Nord-Est
a) La métropole Européenne de Lille
La métropole Européenne de Lille (MEL) est composée de 90 communes regroupant 1 154 103 habitants. Elle a été créée le 1er janvier 2015 sur un territoire à la fois urbain et rural sur 61 145 hectares. C’est la quatrième agglomération après Paris, Lyon et Marseille, par sa taille. La MEL désire impliquer les citoyens dans les décisions politiques et a une démarche de démocratie participative. Les services sont répartis autour de 11 pôles dont aucun n’est explicitement porté sur le développement durable. Le service développement durable et transition énergétique est reliée au pôle Aménagement et Habitat. La métropole n’a pas d’Agenda 21 mais un PCET et le label Cit’Ergie.
La métropole de Lille a dû faire face à un changement politique. Ce terrain permet de mettre en perspective l’influence du politique sur les politiques de développement durable, ce qui rejoint notre proposition de recherche P4.
b) La métropole du Grand-Nancy
Depuis le 1er juillet 2016, la métropole du Grand-Nancy est composée de 20 communes avec 260 665 habitants (inférieur au nombre fixé par la loi). Le gouvernement a donc fait une exception et a fixé par décret Nancy comme métropole14. De grands projets de développement des transports ont vu le jour au début des années 2000, s’inscrivant dans une démarche de développement durable qui est désormais intégrée dans les politiques de la métropole. La métropole s’étend sur 142.3 km2. Le Grand-Nancy possède les documents règlementaires qui
14http://www.lepoint.fr/chroniqueurs-du-point/jerome-cordelier/comment-nancy-est-devenue-metropole-22-04-
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sont le PCET et le rapport de développement durable mais n’a pas d’agenda 21. Elle a obtenu le label Cit’Ergie récemment (lors des entretiens elle ne l’avait pas) alors que le développement durable se veut transversal dans la métropole.
Grand-Nancy est une métropole intégrant le développement durable de manière transversale et dans toutes ses politiques publiques. Elle est donc un terrain intéressant pour le (réel) pilotage d’une performance globale.
3 - Les métropoles de l’Ouest
a) La métropole Rouen Normandie
La métropole Rouen Normandie est composée de 71 communes avec 498 822 habitants sur 664 km2. La métropole est dotée de 6 pôles de compétences, dont le pôle développement écologique permettant l’éducation à l’environnement et la protection des espaces naturels. La métropole de Rouen Normandie a été créée le premier janvier 2015 et elle n’a qu’une démarche règlementaire du développement durable, par le biais du rapport de développement durable et du PCET. Elle n’a pas d’agenda 21 mais vient d’obtenir le label Cit’Ergie (elle ne l’avait pas lors des entretiens).
La métropole de Rouen a bien un pôle de compétence lié au développement durable, mais uniquement tourné vers l ‘environnement. Il s’agit donc de comprendre si l’existence d’un pôle de compétences uniquement environnemental permet une meilleure prise en compte du