§ 1 La métropole Nice Côte d’Azur
DGA 18 DD R1.1 Chargé de mission au DD R1
Chargé de mission au PCET R1.3
Beaulieu-sur-
Mer Commune 5
Responsable des espaces verts, R1.4 Chargé d’urbanisme (et de DD), R1.5 Chargée de communication, R1.6 DGS19, R1.7 Monsieur le Maire R1.8 Cagnes-sur-
Mer Commune 1
Directeur des Systèmes d’Information et de
Communication, précédemment Directeur du Plan Bleu pour l’Environnement et le DD R1.9
Source : l’auteur
18 DGA : Directeur Général Adjoint 19 DGS : Directeur Général des Services
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Le fait d’avoir interrogé des personnes dans des communes et au sein de la métropole permet également de mieux appréhender les relations entre les communes et la métropole. En effet, la commune est un acteur, une partie prenante essentielle dans l’organisation des projets métropolitains. De ces entretiens, nous avons pu en déterminer certains résultats.
B - Les résultats issus de la métropole NCA 1 - Le concept de développement durable
Pour les personnes interrogées, le concept de développement durable fait l’unanimité dans sa définition, c’est-à-dire qu’il regroupe trois piliers : l’écologie, l’économie et le social (sept interviewés sur sept). Une vision plus particulière a été mise en évidence par R1.7 : « Le développement durable est beaucoup plus un état d’esprit, de responsabilisation et d’éducation». Certains interviewés pensent également ajouter un pilier culturel aux trois précédents : « Mais c’est également le respect du patrimoine. L’entretien du patrimoine, des plages relèvent du développement durable, par la mise en avant », propos de R1.5. Il n’existe que peu d’actions internes de développement durable liées aux procédures (comme moins de papiers). Même si la métropole et les communes comme Beaulieu-sur-Mer cherchent à responsabiliser l’agent, celui-ci ne fait plus attention aux panneaux qui sont considérés comme des objets de décoration (propos de R1.7). Pour que les politiques de développement durable soient ancrées il faudrait que tous les acteurs soient impliqués y compris les agents territoriaux, afin de montrer l’exemple. Il est également important de mettre en avant le système de contrôle de gestion au sein de cette métropole.
2 - L’application des techniques du privé au public
Le terme même de contrôle de gestion est assez récent dans le secteur public. Il apparaît suite aux demandes de transparence des organisations publiques afin de répondre aux exigences des parties prenantes, en particulier du citoyen. Mais ce contrôle de gestion peut-il être appliqué comme dans le secteur privé ? Est-il mis en place à l’heure actuelle ou n’est-ce qu’un moyen de rassurer le citoyen ? Le tableau 13 reprend les verbatim sur le thème du système de contrôle de gestion.
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Tableau 13 : Résultats sur le système de contrôle de gestion (NCA)
Indicateur Citations Item 20 Commentaire
Absence d’un système de contrôle de gestion. Des services de contrôle de gestion et de développement durable séparés
« Le contrôle de gestion dans la municipalité est plutôt un état d’esprit, une
représentation de l’éthique. Il n’y a pas de contrôle de gestion, ni d’outils à proprement dit » (R1.7).
« Les services de contrôle de gestion sont à part des services de développement durable de la métropole » (R1.2)
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Dans les petites communes, il est noté une absence d’un système de contrôle de gestion. Au sein de la métropole, les services de développement durable sont détachés des services de contrôle de gestion. Nous pouvons nous poser la question d’un réel système de pilotage de la performance globale.
Source : l’auteur
De plus, même si des outils sont élaborés, comme les tableaux de bord, ceux-ci ne sont pas complètement spécifiques à la métropole. C’est surtout la construction des indicateurs mais aussi la méconnaissance des modèles de tableaux de bord qui posent problème (tableau 14).
Tableau 14 : Résultats sur les tableaux de bord métropolitains (NCA)
Indicateur Citations Item Commentaire
Difficulté de l’élaboration des indicateurs
« Les indicateurs proviennent principalement d’Internet (on regarde ce que les autres font) ou sont piochés des indicateurs légaux. Ils doivent être adaptés à ceux qui existent déjà mais certains sont difficiles à renseigner » (R1.2)
« Les indicateurs de résultats sont difficiles à envisager car trop de facteurs rentrent en jeu. Certains sont difficiles à renseigner car la direction de l’économie ne chiffre qu’au niveau départemental, ces indicateurs ne sont donc pas adaptés » (R1.2)
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De nombreuses difficultés sont rencontrées lors de la modélisation du tableau de bord : des indicateurs mal adaptés, très peu d’indicateurs qualitatifs, méconnaissance des modèles du privé, des indicateurs thématiques mis à la suite des autres sans être transversaux.
Source : l’auteur
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Les agents expriment la difficulté de renseignement des indicateurs de résultat. Les indicateurs sont mal adaptés et il n’y a pas d’indicateurs transversaux comme le préconise les auteurs de la sphère privée concernant le Sustainability Balanced Scorecard. Certains indicateurs proviennent directement de l’INSEE, ce qui pose le problème du temps et de territoire (R1.9). Des indicateurs qualitatifs peuvent être utilisés mais ils sont sous la forme « fait » et « non fait » (propos de R1.3). Les indicateurs proviennent essentiellement de l’ADEME, pour le label Cit’Ergie (R1.3). Ainsi, les indicateurs ne sont pas adaptés aux spécificités du territoire. Il en ressort donc la difficulté pour la sphère privée de prendre tel quel les outils du privé. Il faut soit les modifier pour prendre en compte les spécificités de la métropole, soit les inventer. Il convient de préciser que les indicateurs de développement durable sont déconnectés du vote budgétaire (propos de R1.1), ce qui montre que le développement durable n’est pas une priorité et donc n’est pas une stratégie métropolitaine. Mais existe-t-il alors des outils de pilotage issus du public, et plus particulièrement de la métropole ?
3 - Les techniques propres au public
Puisque les outils du public ne peuvent pas être directement empruntés du privé par manque de formation des agents, mais surtout à cause des spécificités de la sphère publique et plus particulièrement d’un territoire, il convient de s’interroger sur l’existence même d’outils de pilotage. Au sein de la métropole Nice-Côte d’Azur, un outil ayant la forme d’un tableau de bord a été mis en place. Il s’agit de l’agenda 21 métropolitain. Le tableau 15 reprend les résultats relatifs à l’Agenda 21 métropolitain.
Tableau 15 : Résultats sur l’agenda 21 métropolitain (NCA)
Indicateur Citations Item Commentaire
Obligation légale d’un rapport de développement durable avant la mise en place de l’Agenda 21, global et intercommunal
« S’il n’y avait pas eu à réaliser un rapport de
développement durable, NCA aurait quand même élaboré l’agenda 21 » (R1.1)
« Il s’agit ici d’un agenda 21 global, intercommunal reprenant des actions de NCA et des actions de communes. L’agenda 21 de NCA a 5 finalités et 62 actions. » (R1.1)
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L’agenda 21 a été élaboré afin de permettre le plus grand large sceptre de services publics, que ce soit au niveau communal ou au niveau métropolitain.
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Ce tableau présente la volonté de la métropole Nice Côte d’Azur de faire participer toutes les communes au sein d’une stratégie de développement durable afin que les citoyens puissent avoir un large choix de services améliorant leur cadre de vie. Mais ce large choix d’actions n’est pas assez communiqué et le citoyen ne semble pas être réceptif aux problématiques du développement durable. La particularité de cet agenda 21 métropolitain est qu’il permet une reconnaissance et un échange des « bonnes pratiques » lors de réunions puisque chaque commune est libre de mener à bien ses actions de développement durable. Or, le terme de « bonnes pratiques » peut s’avérer ambiguë étant donné que « de multiples facteurs, liés à la fois au contexte organisationnel, à la pratique adoptée et aux acteurs qui la mettent en place et se l’approprient, viennent confirmer le fait qu’une pratique peut prendre des formes et usages différents selon les organisations, et par conséquent se révéler plus ou moins efficace » (Brasseur et Buisson, 2008, p.12). La métropole cherche à responsabiliser et valoriser les communes en avance sur d’autres. « Mais une certaine liberté est laissée aux communes. Le but de l’Agenda 21 est d’inciter les gens à changer leurs comportements. La métropole a une mission d’incitation et de valorisation et non de « flicage» », propos de R1.2. Pour certaines actions, la métropole apporte un soutien financier aux communes.
4 - La communication et la prise en compte de l’opinion publique
Malgré la mise en place d’un agenda 21 métropolitain, il convient de s’interroger si cet outil sert réellement dans les prises de décision des politiques ou s’il ne s’agit que d’une façade pour convaincre le citoyen par rapport à l’emploi de l’argent public. La métropole NCA rencontre- t-elle des difficultés dans la réalisation des actions de développement durable (tableau 16) ?
Tableau 16 : Résultats sur la communication des actions (NCA)
Indicateur Citations Item Commentaire
Problèmes de
communication au sein des services et entre la métropole et les communes.
« Il n’y a pas grand-chose au niveau de la communication et des
informations publiques. » (R1.4) « La métropole essaie de récolter les informations dans les
communes mais la communication est difficile à cause des problèmes de politique, de hiérarchie et que ces recherches prennent du temps » (R1.2)
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Il existe de nombreuses actions de développement durable, notamment au sein des petites communes, mais le citoyen n’est pas au courant et ne peut donc pas être sensibilisé localement. Se pose également le problème de la communication entre les différents acteurs, à cause notamment des élus.
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Cependant les citoyens ne sont pas les seuls à freiner le développement des projets de développement durable. Certains élus ne sont pas tournés vers cette problématique. Ainsi des projets peuvent être mis en veille parce qu’ils ne sont pas portés par les élus, mais uniquement par les agents territoriaux. Il faudrait donc une mise en relation permanente des élus, des agents territoriaux et des citoyens (cf. tableau 17).
Tableau 17 : Résultats NCA, une opinion des citoyens et des hommes politiques mitigée
Indicateur Citations Item Commentaire
Certains ne prennent pas conscience de la nécessité du développement durable.
« Réunions de quartier mais peu de citoyens y viennent ou se sont souvent les mêmes. Les citoyens sont peu sensibles au développement durable, ce n’est pas encore ancré dans leur façon de faire.» (R1.9)
« Les élus ne sont pas encore tout à fait dans la mouvance développement durable. Pour eux, par exemple, laisser pousser l’herbe ne fait pas propre ». (R1.4)
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Les politiques publiques se heurtent à l’absence de sensibilisation et à
l’indifférence des citoyens et de certains élus.
Source : l’auteur
A ces difficultés de communication s’ajoutent des difficultés de pilotage des politiques de développement durable, soit par l’absence de système de contrôle de gestion soit par des services disjoints au sein de la métropole. Les élus « n’aiment pas les chiffres », du coup même s’il peut exister certaines actions internes, il n’y a pas d’outil pour les piloter (propos de R1.7). D’après cette étude thématique, de nombreux problèmes sont rencontrés dans ces collectivités, notamment dans l’élaboration de tableaux de bord qui ne sont pas globaux. Ici la vision est sur cinq ans au maximum (date de fin de l’Agenda 21 actuel) et certaines actions une fois qu’elles sont finies sont retirées du tableau de bord (d’après la chargée de mission de développement durable de la métropole). Les indicateurs posent des difficultés notamment les indicateurs sociaux et de résultats, difficiles à renseigner, soit parce que certains indicateurs ne sont visibles qu’à la fin du projet (par exemple avec le tracé de la deuxième ligne du tramway), ou parce que ce ne sont pas des indicateurs métropolitains. Un manque de formations et de connaissances des outils de pilotage intégrant le développement durable, notamment le Sustainability Balanced Scorecard se fait ressentir (selon la chargée de mission du développement durable et
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la chargée de mission du PCET de la métropole). Cette élaboration d’outils « bricolés » relève des théories de l’appropriation qui devraient apporter de nouvelles pratiques des outils de gestion (De Vaujany, 2006). Ce cas montre également le problème de la mise en place d’outils du privé dans le secteur public, notamment à cause du problème au niveau de l’élaboration des indicateurs, de la méconnaissance de la part des agents, et du peu de temps octroyé. Ainsi, « Pour des problèmes de temps on crée une fiche par action sans être transversal. Utilisation d’Excel pour le tableau de bord mais il existe un logiciel crée par une société : le logiciel ViaMP mais il n’est pas utilisé à cause du manque de formation, du manque de temps mais également car l’outil est trop complexe » (propos de R1.2). Au contraire, le fait de responsabiliser les communes va dans le sens des théories du New Public Management, créant ainsi un paradoxe au sein même de la métropole. Ce cas montre que le New Public Management a ses limites mais qu’il a permis une remise en cause des systèmes de gestion du secteur public. Certains points du New Public Management sont respectés et d’autres, comme les outils de pilotage sont spécifiques à la collectivité territoriale, peut-être du fait du manque de formation des agents. D’ailleurs, les parties prenantes ne sont pas impliquées dans l’élaboration des politiques publiques et des outils, ce qui va « à l’encontre du management participatif prévu par le développement durable » (propos de R1.9).
Il se peut que le pilotage de la performance globale ne puisse pas être mis en place dans l’organisation de la métropole dans sa forme actuelle. Peut-être que l’élaboration d’indicateurs globaux est trop complexe, ou tout simplement que le pilotage de la performance globale ne peut se faire au niveau métropolitain. Il faut alors envisager ce type de pilotage à des niveaux plus restreints, comme celui des communes. L’exemple de Cagnes-sur-Mer est en effet éclairant (tableau de bord et agenda 21 propres à la commune). Toutefois le politique a relégué ce souci de pilotage de la performance globale au second rang (propos de R1.9). Le poids du politique est donc essentiel dans le management du développement durable. Il ne faut pas pour autant oublier le point de vue des citoyens. En effet ceux-ci sont souvent mal informés et mal sensibilisés. En conséquence, certains projets peuvent ne pas intéresser et sont abandonnés. « Prenons l’exemple du traitement du charançon. Il existe trois traitements : le chimique, le mixte (bio nématode) et l’injection (100% bio). L’élu préfère le chimique car il est moins cher mais ce traitement est contraignant puisqu’il faut un périmètre de sécurité de 6h et le marché n’est pas prometteur puisque les fabricants ne veulent pas fournir le produit chimique » (propos de R1.4).
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Il est donc hors de propos de généraliser ces résultats, notamment parce que les collectivités ont chacune leurs propres spécificités (différences de politiques, de territoires, de population). Cette étude de cas montre qu’il peut exister au sein d’une métropole de taille importante une certaine hypocrisie organisationnelle, c’est-à-dire un écart entre les discours et les actions. « Il existe un fossé entre ce qui est décidé et les actions réellement menées » (propos de R1.4). En comparaison, nous présentons dans le paragraphe suivant les résultats de la métropole d’Aix- Marseille-Provence.