De l’usage du « capital humain » par la Banque mondiale contre l’éducation publique

Il nous semble utile d’analyser maintenant la politique éducative prônée par la Banque mondiale à cause de la double position hégémonique qu’elle détient dans les programmes et dans les débats internationaux portant sur l’éducation. D’une part, cette institution représente aujourd’hui par l’ampleur de ses moyens financiers43, un moyen de pression considérable sur les pays du Sud. La capacité de la Banque mondiale à regrouper les scientifiques, à analyser les thématiques éducatives et à produire un grand nombre de travaux d’expertise, lui confère un statut référentiel pour les politiques nationales, mais aussi pour les autres agences internationales de développement, ainsi que pour les ONG. D’autre part, l’influence de son action porte également sur l’analyse, l’évaluation et la conception des politiques d’éducation fondées sur le concept de « capital humain ».

Dès le milieu des années 1960, l’influence de la théorie du capital humain a été considérable sur le consensus en faveur de la politique d’expansion des systèmes éducatifs. L’objectif de

« modernisation » sociale des sociétés et d’adaptation préalable44 des populations aux nouvelles structures productives s’est trouvé renforcé à ce niveau grâce au développement de l’éducation. Pourtant, malgré l’essor prodigieux des systèmes éducatifs tant dans les pays industrialisés que dans les pays en voie de développement (généralisation de l’enseignement primaire opérée dans la majorité des pays en l’espace de vingt ans 1960-1980), les conditions de ralentissement économique des années 1970 ont remis en cause la pertinence de lourds investissements, essentiellement publics, en « capital

humain ». L’échec des politiques keynésiennes de relance de la demande dans les années 1970 ouvrit

une nouvelle fenêtre idéologique et politique avec l’arrivée au pouvoir des gouvernements ultra- conservateurs dans les pays anglo-saxons (en particulier aux États-Unis, cf. Harrison et Bluestone,

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La part des prêts à l’éducation dans l’ensemble des engagements de la Banque mondiale est passée de 1 à 2% dans les années 1955-65, 4,5% entre 1985 et 1989, 9,2% en 1992, 7,9% en 1996 puis 7% en 2003.

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Son but – à ce moment là –, était d’aider à la construction et l’équipement de l’enseignement technique et professionnel et du secondaire pour répondre à des besoins de main-d’œuvre.

1988). Le monétarisme est devenu au début des années 1980 la norme de pensée économique dominante au FMI, et dans une moindre mesure, à la Banque mondiale. La politique états-unienne, étroitement associée à la crise de l’endettement des pays en développement, et face à l’inefficacité de son secteur public, va imposer un « diktat » (en concordance avec les institutions financières internationales) sur la façon dont les économies en crise devaient se réorganiser pour retrouver le chemin de la croissance (Carnoy, 1999). Le tournant est majeur puisqu’il va donner lieu à un processus de refoulement de l’État Providence, « Rolling back the Welfare State » (Atkinson, 1999), privilégiant les politiques d’offre et d’incitation à l’investissement des entreprises, luttant contre l’inflation et contractant les dépenses publiques afin de réduire les taxes et les impôts. La philosophie des pouvoirs publics va donc être fortement influencée par un mainstream idéologique menée par le

« groupe45» de la Banque mondiale et le FMI en faveur d’un rôle plus techniciste et instrumentale de

l’éducation en tant que fourniture de « capital humain » pour l’économie (Akkari, 2002). Le contexte états-unien, dont s’est inspiré Becker pour son modèle de « capital humain », a certainement eu une influence idéologique sur les formes de financement de l’éducation, notamment en favorisant le secteur privé : « l’habitude de la médecine privée et de l’enseignement libre, l’absence quasi-totale de

projets de formation proposé par le gouvernement dans le contexte américain (au moins avant 1968), appuyait l’importance donnée au calcul privé. Lorsque la santé et l’éducation relèvent largement du secteur public, cependant, comme c’est le cas dans la plus grande partie de l’Europe et dans les pays du Tiers-Monde, il est tentant de se demander si le programme de recherche sur le capital humain est également capable de fournir de nouveaux critères normatifs pour l’action publique » (Blaug, 1994, p.

216).

Au début des années 1980, les opérations financées par la Banque mondiale dans le secteur de l’éducation ont été entreprises directement dans le cadre de programmes ciblés de politiques d’ajustement structurel. Les conditions de prêt obligent à ce que les gouvernements prennent des mesures pour équilibrer les budgets, stabiliser l’économie et stimuler la croissance. Les moyens à mettre en œuvre sont clairement définis : la réduction des dépenses publiques et de l’aide à la consommation, la suppression du contrôle des prix et la baisse des tarifs douaniers, la réduction des distorsions dans le secteur privé, le paiement des services publics par les usagers, la privatisation des entreprises publiques et des services sociaux et la mise en place de réformes institutionnelles favorisant la bonne marche de ces services (Woodhall, 1991). Mais les études empiriques, comme celles de la Banque mondiale, ont révélé que ces politiques ont été associées de près à l’extension de la

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Il faut en effet parler du « groupe » de la Banque mondiale. Celui-ci réunit en fait cinq entités, à savoir : la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (IBRD en anglais), l’Association Internationale de Développement (IDA), la Société Financière Internationale (IFC), le Centre International pour le Règlement des Différends relatifs aux Investissements (CIRDI) et l’Agence Multilatérale de Garantie des investissements (AMGI), créée en 1988. L’un des textes révélateurs de la stratégie mise en œuvre par le groupe de la Banque mondiale pour introduire le capital privé dans le domaine de l’éducation s’intitule « Investir dans

l’enseignement privé dans les pays en développement » rédigé en 1999 par l’IFC (Disponible sur : http://www.worldbank.org/education/economicsed/research/wbpub/IFCStrategy_fr.pdf, consulté le 14 mars 2006).

pauvreté, à la répartition de plus en plus inégale des revenus et des richesses, et à la lenteur de la croissance économique - même négative dans certains cas (Cornia et alii, 1987 ; Bello, 1993 ; Kakwani et alii, 2004). Chossudovsky témoigne ainsi des résultats de ces politiques : « l’ajustement

structurel conduit à une forme de génocide économique46, réalisé grâce à la manipulation consciente et délibérée des forces du marché » (Chossudovsky, 1997). Les conséquences communes des

politiques d’ajustement apparaissent nettement dans le changement de comportement des familles face à la baisse des revenus (à l’image des politiques dites de « transition » de choc dans les pays de l’Est,

cf. infra chapitre IV) : retrait de l’école pour des activités rurales ou informelles rémunératrices,

augmentation de l’apprentissage dans des unités informelles, exclusion et non prise en charge des élèves par le groupe familial, baisse du tutorat et de l’hébergement (Hugon, 2005).

L’impact des stratégies d’ajustement sur les réformes de l’éducation fondées sur des impératifs de compétitivité et reposant sur l’ « équité » a sensiblement remis en cause les politiques d’éducation publique47. Tout d’abord, sur un plan financier, où se joue principalement la recherche de compétitivité des moyens engagés dont le but est d’accroître la productivité de la main-d’œuvre (recherche d’un « capital humain » rentable48 pour les marchés) et des établissements scolaires (pour une production rationnelle du « capital humain »), une grande partie des mesures d’ajustement a consisté à réduire le déficit public en agissant sur la variable des dépenses d’éducation. Les réformes cherchent avant tout à réduire les dépenses publiques d’éducation49. La Banque mondiale soutient

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Les exemples cités par l’auteur sont nombreux : Somalie, Rwanda, Inde, Bangladesh, Brésil, Pérou, Bolivie ou Russie.

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Il faut comprendre ici que l’intérêt de la Banque mondiale durant ces dernières années pour lutter contre la pauvreté a été le moyen légitime de réintroduire l’objectif d’investir dans le « capital humain » pour satisfaire d’autres nécessités, parfois plus urgentes, en termes de croissance économique, productivité du travail et adaptabilité de la main-d’œuvre. D’où la finalité de connecter l’éducation et son usage en tant que « capital

humain » avec l’économie de la connaissance, pour raviver la concurrence économique entre les pays : « combinée à de bonnes politiques, l’éducation est un facteur clé pour promouvoir le bien-être social et réduire la pauvreté parce qu’elle exerce une influence directe sur la productivité nationale […]. Pour assurer leur pleine participation à un développement tiré par la connaissance, les pays ont besoin de construire leur capital humain et d’adapter complètement leurs systèmes éducatifs aux nouveaux défis de l’économie de l’apprentissage » (Banque mondiale, 2001, p. 1).

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Nous retrouvons ici les termes généralement cités par la Banque mondiale et repris par l’OCDE :

« compétences de base », individuelles et soumises à une évaluation individuelle, la notion réductrice de « compétence » est rappelée dans les discours à partir de deux concepts jumeaux : « employabilité », c’est-à-dire

la constitution de « ressource humaine » flexible et celle d’ « adaptabilité ». L’idée d’utiliser une terminologie plus adaptée aux besoins supposés de la « globalisation » a des influences notables sur la nouvelle production de données sur l’éducation dans le cadre de la comparaison internationale. Cusso et d’Amico (2005) entrevoient dans ce mouvement d’adaptation des statistiques éducatives nationales une volonté de rationaliser l’apport culturel des différents contextes pays dans un processus commun de production de données éducatives (Cusso et d’Amico, 2005, pp.21-47) : « l’analyse d’un seul indicateur ou d’un petit nombre d’indicateurs est souvent

privilégiée au moment de piloter les politiques d’éducation (benchmarking). Cette approche permet de définir plus facilement des “recettes” politiques et met davantage en question la diversité des objectifs politiques (et culturels) des différents pays. »

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Reimers, de l’Institut International du Développement de Harward, a montré que dans les années 1980, la part des dépenses d’éducation dans le PIB a baissé de manière plus importante dans les pays soumis aux Plans

d’Ajustement Structurel que dans les autres. Il a constaté que la part des dépenses d’éducation dans le budget de

alors des opérations de collaboration ou de partenariat entre secteur public et secteur privé, en faveur de ce dernier50, sur la base de trois formes dominantes : 1) des écoles privées subventionnées par l’argent public ; 2) des écoles publiques gérées par le secteur privé ; 3) la liberté pour les familles de choisir son école (prédominance des préférences individuelles ou familiales), qui passe souvent par l’attribution des bons d’études pour payer l’école.

L’une des finalités principales des réformes – la privatisation du secteur éducatif –, est justifiée par l’affirmation d’une meilleure rentabilité des écoles privées comparée à celles du public (Jiménez, 1988 ; Lockheed et Jiménez, 1996), et cela malgré de fortes controverses (Riddel, 1993, McEwan et Carnoy, 1999). En effet, la recherche de compétitivité des institutions scolaires et la production efficace de « capital humain », ciblée par les réformes par une meilleure concurrence entre établissements publics et privés, ne sont pas observées dans certaines expériences de privatisation, notamment dans des pays considérés comme modèles. En effet, au Chili, l’effet d’ « écrémage »51, où les écoles privées reçoivent les meilleurs élèves des écoles publiques, l’emporte sur l’influence que peut avoir la concurrence sur la moyenne des résultats de l’école publique (Rounds Parry, 1996). Cela n’empêche pas l’argumentaire d’investissement dans le « capital humain » de la Banque mondiale, d’insister sur la fixation d’autres objectifs quant aux transferts des fonds publics, notamment là où l’éducation apparaît être la plus rentable socialement, au niveau primaire notamment (Banque mondiale, 1995 ; Psacharopoulos 1981, 1985 ; Mingat et Suhaut, 2000). Ce choix s’appuie sur l’idée que l’éducation de base est peu coûteuse, très bénéfique sur la plan collectif (externalités positives et fort taux de rendement social), et largement considérée comme un levier fondamental pour le développement humain et l’ « égalité des chances » (droit à l’éducation et « éthique »).

L’enseignement de base est surtout présenté par la Banque mondiale comme une éducation, où la

dans 81% des pays sous PAS, seulement 67% des autres (Reimers, 1994). Dans une autre étude sur les impacts des PAS, Stewart a pu conclure que les effets négatifs de ces programmes sur l’éducation concernaient le plus souvent l’accès à l’éducation et la réussite des études (Stewart, 1995). C’est probablement en Afrique où certains pays, obligés d’accepter les PAS, ont observé le recul des dépenses publiques d’éducation le plus important dans le monde. Les dépenses ont baissé pour 37 pays les plus pauvres de 25% en moyenne entre 1984 et 1994 (Smith, 1999).

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“Governments are becoming less the direct producers and providers of goods and services and more the

facilitators and regulators of economic activity. Old stereotypes – of purely public agencies on the one hand and purely private for-profit firms on the other – are giving way to better understanding of the reality that there actually are a wide spectrum of players involved, including quasi-public institutions, non-governmental, not-for- profit groups, community-level organizations, and corporations with public commitments. In education, government still plays a leading role – and most likely always will – especially in the financing of primary and secondary education” (World Bank, 1999).

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Certains pays sont montrés comme success stories de la privatisation des systèmes éducatifs, à l’image du Chili (avec d’autres : Liban, Espagne). Pourtant, Carnoy et MacEwan (1999) ont largement tempéré ce constat, en soulignant que le système des bons scolaires renforçait l’inégalité des rendements scolaires, sans pour autant améliorer les performances des élèves : « les écoles privées font seulement un peu mieux que les écoles publiques

chiliennes, surtout parce qu’elles ont un rapport élèves/enseignant plus élevé […] les écoles privées abaissent partiellement leurs coûts en discriminant les élèves qui ‘coûtent plus cher’ et en tirant profit d’une certaine ‘gratuité’ auprès de l’enseignement public, autrement dit en employant davantage de professeurs à temps partiel (dont beaucoup enseignent aussi dans le public). »

légitimité du financement public est la plus forte en comparaison avec l’enseignement secondaire et supérieur. Mais cette logique va contre l’idée d’ « universalisation », en focalisant l’attention du secteur public dans le primaire. Choisir l’éducation primaire est également pour la Banque mondiale un moyen de s’occuper des « plus pauvres », avec l’apparition de la notion de « ciblage » (targeted

policies) : « le ‘ciblage’ oppose les ‘bonnes cibles’ aux ‘mauvais bénéficiaires’ : on retrouve la rhétorique de la dénonciation du corporatisme, des salariés déjà protégés qui exigent au nom de leurs droits acquis le maintien de dépenses infiniment plus coûteuses que celles que requerrait un ciblage sur les ‘vrais’ pauvres ; on retrouve aussi le vieux partage entre ‘bons pauvres’, soucieux de réhabilitation et de mise en œuvre de leurs ‘capacités’, et les ‘mauvais pauvres’, ivrognes, paresseux et profiteurs » (Lautier, 2001, p. 7). L’auteur stigmatise l'approche d’assistance des filets de sécurité,

fondée sur le ciblage des « bons pauvres », par opposition à la conception universaliste des droits sociaux et du Welfare State (protection sociale). Selon lui, entre les « cibles », réduites à la portion congrue, et le noyau de « protégés », un no man's land, représentant la majorité de la population, urbaine comme rurale, serait délaissé. En réalité, dans les pays en développement, les pauvres

« ciblés » constituent bien par nature les « plus pauvres des pauvres » et dans la plupart des cas la

majorité de la population.

La Banque mondiale, en s’appuyant sur l’outil du rendement éducatif, soutiendrait un moindre investissement public dans l’éducation. Il n’existerait pas pour autant de déstabilisation du courant de pensée bien établi au sein de la Banque, soutenant le démantèlement du Welfare State. Toutefois, en tenant compte de l’exemple du taux de rendement privé de l’enseignement en Afrique, Vinokur a mis en doute les calculs de la Banque mondial. L’auteur estime par exemple que le taux de 45% calculé par les spécialistes correspondrait peut-être au cas d’un enfant de milieu urbain aisé, qui arrêterait ses études à la fin du primaire, et dont les parents profiteraient d’un réseau de relations leur permettant de lui procurer un poste d’employé ou de cadre (Vinokur, 1990, pp. 186-188). Les économistes de la Banque mondiale persistent sur le fait que l’ « efficacité » et l’ « équité » font de la tarification par les usagers un moyen de financement plus important à mesure que le niveau d’études est élevé et que le transfert des fonds publics du supérieur vers l’enseignement de base est toujours souhaitable (Carnoy, 1999, p. 57).

Le « capital humain », comme caution conceptuelle à une politique cherchant à remettre en cause l’intervention publique dans l’éducation, ferait l’objet d’une « manipulation » dans la lecture néo-classique de l’ « équité ». Il convient de souligner que l’utilisation par les institutions financières internationales de ce concept dans le discours relatif aux politiques sociales introduit parallèlement à la volonté de justice, la recherche d’efficacité des marchés et l’introduction de l’éducation dans un marché concurrentiel postulée à tous les niveaux de l’éducation. Dans la représentation d’une société idyllique, où les notions de « choix parental » et d’ « équité » sont largement mises en avant, les parents pourraient choisir de mettre leurs enfants dans des institutions éducatives attractives, mettant l’accent sur la performance des élèves et le style de management. La promotion des ces « nouvelles » politiques éducatives, où l’institution régulatrice essentielle est le « marché », vise à remettre en cause

l’intervention publique dans l’orientation d’une société équitable, comme le précise Mulot : « l’enjeu,

pour les théoriciens comme pour les réformateurs, est de montrer que l’économie de marché, au sens néo-classique du terme, est tout à fait compatible avec, et même peut contribuer à fonder, une société équitable. Ce qui, conceptuellement, permet de concilier équité et efficacité, c’est essentiellement l’éducation. La théorie indispensable à la légitimation des politiques sociales est par conséquent la théorie du capital humain » (Mulot, 2001). Pour les tenants de la version néo-classique de l’équité, et

les économistes de la Banque mondiale, l’égalité n’est pas efficace et relèverait, selon eux, de la bonne conscience52, incompatible avec l’idée de rendre immédiatement opérationnelle et rentable un actif économique comme l’éducation. Le point nodal de la réforme néo-libérale sur l’ « équité » dans l’éducation est d’offrir aux populations défavorisées la possibilité d’accéder, via le crédit par exemple, à une formation individuelle, considérée comme un actif économique sur un marché concurrentiel. Il s’agit donc d’accroître les « opportunités » d’accès au « marché éducatif » avec une logique de

« décharge » de l’éducation publique vers les collectivités décentralisées, les entreprises, les « communautés éducatives »… Les représentants de la Banque mondiale soulignent nettement

l’importance du marché comme élément déterminant dans l’accessibilité aux opportunités d’investissement en « capital humain » :

« La notion d’équité recouvre ici deux principes fondamentaux. Le premier est l’égalité des chances, l’idée selon laquelle ce qu’une personne accomplit durant son existence doit être avant tout fonction de ses capacités et de ses efforts, plutôt que d’un contexte préétabli : race, sexe, milieu familial et social, pays d’origine, etc. Le second principe recouvre l’idée de ne pas être laissé pour compte, notamment du point de vue des niveaux de santé, d’éducation et de consommation […] il s’agit d’intégrer la notion d’équité dans le travail d’analyse de même que dans les activités opérationnelles touchant à des aspects conceptuels essentiels du développement, notamment pour ce qui est de promouvoir le rôle et le fonctionnement des marchés. L’action des pouvoirs publics doit chercher à accroître l’ensemble des opportunités offertes à ceux qui ont le moins de possibilités de se faire entendre et le moins de ressources et de capacités, en procédant pour cela d’une manière qui respecte et renforce les libertés individuelles ainsi que le rôle des marchés dans l’affectation des ressources »

(Wolfowitz cité in Banque mondiale, 2006).

Or, tenant compte des expériences dans les pays du Sud, le contexte de marché n’a pas toujours fourni les incitations appropriées dans le secteur de l’éducation. La privatisation du marché du personnel enseignant et l’augmentation du nombre d’élèves par classe, ou le fait d’accroître l’activité des enseignants tout en réduisant les salaires, ont donné l’illusion que ces moyens pouvaient pallier les carences structurelles de l’État. Même si la privatisation et la décentralisation53 ont fortement marqué les réformes éducatives entreprises dans les pays du Sud, avec un rôle prépondérant de l’initiative