Les justifications principales de l’intervention des pouvoirs publics dans le système éducatif

Les investissements dans l’éducation sont sources de rendements à la fois privés et sociaux. L’importance de l’intervention de l’État dans le financement du système éducatif dépend largement des résultats obtenus sur la rentabilité au plan collectif, donc du rendement social de l’éducation. Selon la théorie du capital humain, un financement public se justifie si les bénéfices collectifs dégagés par le développement de l’éducation sont plus importants que la simple addition des bénéfices privés. Or, l’évaluation précise des bénéfices collectifs ou externalités positives générés par l’éducation est très difficile à quantifier empiriquement. De plus, les effets externes de l’éducation ne sont pas de la même nature selon le niveau d’éducation : le rendement social de l’éducation est une fonction décroissante du nombre d’années de scolarité, alors que le rendement privé en est une fonction croissante. Rappelons que le faible rendement social observé dans les études en comparaison avec le rendement privé est associé au fait qu’il est très difficile de saisir tous les bénéfices que la société retire de l’instruction de ses membres, ce qui sous-estime en permanence la valorisation sociale de l’éducation dans la recherche économique. Deux caractéristiques de l’investissement en « capital humain » généralement cités - l’hétérogénéité des rendements individuels et le risque29 significatif qu’il comporte (Carneiro et alii, 2002) - montrent qu’il est possible que la somme des décisions individuelles puisse mener à un sous-investissement en « capital humain » pour l’économie dans son ensemble. Dans ces conditions, l’intervention de l’État est requise en matière d’éducation, et certaines justifications prennent plus d’importance que d’autres.

En réalité, la formation du « capital humain » demeure un domaine important dans lequel l’État est censé avoir une grande responsabilité, sans que la théorie économique puisse déterminer avec certitude où se situe la ligne de partage entre responsabilité de l’État et responsabilité du secteur privé (Colclough, 1996, pp. 589-610)30. Pour la théorie du « capital humain », le gain privé se confond

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Les auteurs font référence notamment au caractère imprévisible des rendements de l’éducation au moment où les choix individuels se forment.

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Les répercussions du « capital humain » sur les résultats non commerciaux et les rétroactions sur le développement économique ont tenté d’être évaluées par McMahon (2000). L’étude a porté sur 78 pays dont 22 pays membres de l’OCDE. À partir d’une analyse fondée sur le modèle de croissance endogène de Lucas (1988) pour évaluer les retombées commerciales nettes de l’éducation (niveau moyen d’éducation) et de la fonction de

généralement avec le gain collectif de l’éducation : la « main invisible » est censée assurer que les décisions de chacun, selon son intérêt propre, le sont également à l’avantage de la société dans son ensemble. À partir de là, les rendements privés suffiraient à constituer une base ferme pour les décisions publiques. Le calcul des bienfaits de l’éducation sur le plan collectif est largement sous- estimé dans les travaux d’inspiration néo-classique. L’appropriation privative de l’éducation apparaît généralement comme une « vérité évidente »31. Certes, le gain « social » est délicat à évaluer, et sa captation dans la construction économique particulièrement difficile, mais il existe de nombreuses raisons de justifier l’intervention publique en matière d’éducation. Deux types d’arguments, en partie liés, sont généralement avancés et un troisième tout aussi fondamental.

Le premier renvoie aux imperfections qui ne permettent pas au marché de l’éducation de fonctionner de manière socialement optimale. La prise en compte des imperfections du marché dans le secteur de l’éducation ne doit pas sous-estimer l’existence des « défaillances de l’État » ou

government failures qui ont trait à la bureaucratie, l’inefficacité et la corruption. Mais ces défaillances

de l’État ne constituent pas forcément un problème crucial, notamment en ce qui concerne le rapport contradictoire gratuité/inefficacité pour les raisons qu’avance Vinokur : « Au cours de la période précédente (1960-1980) rares sont les auteurs (tous sociologues) qui dénoncent le caractère pervers de la redistribution des revenus que génère la politique de gratuité ou de quasi gratuité des études post-obligatoires, dans la mesure où la possibilité académique d’accéder aux niveaux d’instruction élevés reste majoritairement réservée aux détenteurs de “capital” intellectuel et social, qui sont issus de milieux aisés. Même si l’école est gratuite, une fiscalité régressive ou insuffisamment progressive implique dans ce cas que ce sont les moins fortunés qui subventionnent les groupes sociaux favorisés qui bénéficieront des revenus et du statut social que confère l’instruction » (Vinokur, 2004, p. 25).

production des ménages de Becker (1965) pour les retombées non commerciales de l’éducation (criminalité, fécondité,…), McMahon obtient une explication de 40% de la croissance économique par habitant dans les pays de l’OCDE par les effets sociaux non commerciaux de l’éducation. L’idée sous-jacente de l’analyse est que l’éducation (niveau d’éducation dans la collectivité) produit des effets indirects, qui par effet de rétroaction se répercutent sur la croissance économique. Un autre résultat, fondamental, montre que les externalités représentent 57% du total des résultats commerciaux et non commerciaux de l’éducation, ce qui logiquement, selon l’auteur, impliquerait un pourcentage équivalent du financement public de l’éducation en cédant le reste aux intérêts privés. La démarche qui est proposée, au-delà de quantifier « avec audace » des richesses pour la collectivité, qui par nature sont « hors-mesure », a le mérite, certes, de mesurer l’apport nécessaire de fonds publics dans le système éducatif, mais l’exercice comptable et les modèles utilisés sont peu convaincants. Ils ne tiennent pas compte de la faiblesse des hypothèses de la théorie du capital humain. Les résultats obtenus sont donc à apprécier avec une extrême prudence, notamment dans le cadre d’une politique de recommandation.

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L’hebdomadaire, The Economist, relayant les arguments des chercheurs de la London Shool of Economics, souligne cette « évidence » : « la question centrale pour un gouvernement essayant de réformer le financement

de l’université est de savoir qui, du contribuable – comme en Grande-Bretagne et partout en Europe – ou de l’individu – comme c’est le cas aux États-Unis et, dans une certaine mesure, en Australie -, doit supporter l’essentiel des coûts. Confier le fardeau aux contribuables en général serait raisonnable s’il pouvait être démontré que les bénéfices d’une éducation universitaire étaient davantage ressentis par la société en général que par l’individu. Mais cela ne semble pas être le cas. Tandis que les bénéfices sociaux d’une meilleure éducation sont discutables, les bénéfices individuels sont clairs. Avoir un diplôme enrichit » (The Economist, 16

Si l’on admet que l’éducation peut représenter un bien donnant lieu à un marché - puisqu’elle fait l’objet d’une demande, d’une offre et d’un prix variable – on ne peut toutefois pas en nier ses imperfections pouvant en conséquence nécessiter l’intervention de l’État. La source de ces imperfections peut provenir de deux éléments principaux : 1) la dualité du consommateur et 2) les asymétries d’information qui empêchent les agents de prendre les décisions optimales (la rationalité des agents est alors limitée32). Concernant la dualité du consommateur sur le marché de l’éducation, il convient d’accepter que l’éducation est un bien particulier pour lequel le prescripteur n’est pas directement l’usager des biens et services, même si il en finance le coût. L’éducation est un coût supporté en grande partie par la collectivité dont les principaux bénéficiaires sont les enfants. Pour que les parents aient intérêt à prendre des décisions optimales en faveur de l’éducation de leurs enfants, leur comportement doit être relativement altruiste. Si les parents ne sont pas sensibles à l’avenir professionnel et du niveau de vie de leurs enfants, ils ne sont pas disposés a priori, à engager des dépenses d’éducation sauf à en tirer un bénéfice personnel immédiat ou futur. En l’absence de comportement altruiste des parents, l’investissement des familles dans l’éducation de leurs enfants n’est pas socialement optimal (Balestrino, 1997). L’hypothèse est fondamentale car à l’inverse d’une générosité intergénérationnelle dont les parents prennent la responsabilité en investissant dans l’éducation de leurs enfants, il peut exister une rentabilité immédiate du fruit du travail des enfants, comme par exemple dans certains pays en développement33. Par ailleurs, certains économistes comme Colclough (1996) soulignent que les problèmes de principal/agent dans les familles peuvent conduire à une sous-estimation des parents en ce qui concerne les rendements de la scolarisation de leurs enfants. Ce problème pouvant conduire à un investissement insuffisant dans la formation, l’État devrait compenser alors sous forme de subventions le manque d’investissements privés. La relation principal/agent entre les parents et les enfants est l’une des raisons sous-jacentes à l’idée d’un enseignement obligatoire jusqu’à un certain âge. Un autre argument essentiel en faveur de l’enseignement obligatoire est que les pouvoirs publics le considèrent comme un bien tutélaire devant

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Le concept de rationalité limitée est formulé par Simon (1959), en s’opposant à la rationalité maximisatrice de l’analyse néo-classique. Ce concept rend compte des difficultés pour un individu pour recevoir, emmagasiner, et trier l’information, ainsi que des difficultés qu’ont les individus pour communiquer leurs savoirs et leurs sentiments aux autres : « chaque organisme humain vit dans un environnement qui produit des millions de bits

de nouvelle information chaque seconde, mais le goulot d’étranglement de l’appareil de perception n’admet certainement pas plus de 1000 bits par seconde et probablement moins » (Simon, 1959, p. 273). Delamotte

souligne quant à lui qu’il est « très coûteux, voire impossible, d’identifier les contingences futures et de spécifier

ex ante les adaptations appropriées aux états futurs du monde. Dans le domaine éducatif, ce concept impose une autre lecture de la notion d’investissement. Il ne saurait y avoir de confiance dans le choix d’un cursus de formation lorsque le marché éducatif est caractérisé par une situation d’incertitude et de risque » (Delamotte,

1998, p. 166).

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Dans les années 1960, des chercheurs ont mis en évidence le fait que le nombre d’enfants par femme était d’autant plus important que le pays était pauvre (Delamotte, 1998). La restriction financière devait pourtant agir comme un frein à l’expansion démographique. Les études ont montré plus en profondeur que les parents avaient un comportement « rationnel » dans la mesure où un enfant supplémentaire était considéré comme une source de revenu supplémentaire pour la famille dans une vision à court terme. Le nom de ce phénomène dit

« malthusianisme des naissances » a été donné en référence à l’économiste Malthus qui prônait la régulation des

être consommé et cela même si cette consommation entre en conflit avec les préférences individuelles (Musgrave, 1959). L’intervention de l’État est alors justifiée pour contraindre les parents à fournir un enseignement de base à leurs enfants. En effet, les individus ont tendance à prendre des décisions en ne considérant que leurs propres avantages et à ignorer les bénéfices pour la collectivité. Cela les conduit à se former moins que ce qui serait désirable du point de vue collectif, alors même que la désidérabilité sociale s’accroît. Pour encourager les individus, il est nécessaire que l’État les soutienne et favorise la formation. Divers moyens existent. Ils sont déjà utilisés : subventions, bourses, etc. Généralement comme le précise Bourdon : « L’initiative publique assure la subtile alchimie entre

permettre l’éducation du plus grand nombre – objectifs d’externalités par la cohésion – et la création des savoirs les plus avancés – effet de compétitivité dans une économie de la connaissance »

(Bourdon, 2002, p. 4)

En général, si l’intervention de l’État est justifiée au niveau de l’école élémentaire, certains économistes estiment que l’on ne doit pas lui conférer le monopole de la gestion dans l’enseignement post-élémentaire. Lévy-Garboua (1998), inspiré par la théorie de Becker sur le fait que l’éducation est le premier « investissement personnel », souligne qu’ « une école publique obligatoire complétée par

une éducation supplémentaire facultative est Pareto-supérieure à une solution publique interdisant tout complément privé », en ajoutant que « la solution mixte est moins inégalitaire que la solution de marché » (ibid.). Quant au financement public des enseignements non élémentaires, au-delà de l’âge

de scolarité obligatoire, la réponse semble tomber sous le sens de la logique de la théorie du capital humain : le « savoir social » qu’offre de façon homogène le choix public comporte en son sein une multitude de « savoirs spécialisés » qui ne sont pas destinés à tous, et donc qui ne se soumettent pas à une décision collective. Ils font donc l’objet d’une meilleure appropriation par le secteur privé à l’aide du marché du crédit. Ainsi, l’ « intervention publique n’est pas a priori justifiée », comme le précise Lévy-Garboua (ibid.).

Pourtant, il semblerait que les agents aient de telles préférences dans le domaine éducatif (du fait de l’accroissement de l’hétérogénéité de la population) et un haut niveau de désirabilité en « savoirs

spécialisés », qu’en déléguer la production au secteur privé pourrait comporter un coût supérieur au

gain d’efficacité que l’on attribue au marché (Bisin et Verdier, 2000). La socialisation de l’éducation serait un arrangement institutionnel représentant la cause et la conséquence de l’homogénéité idéologique et culturelle plus ou moins grande de la population pour Gradstein et Justman (2000).

Pour les asymétries d’information, second motif important de l’intervention publique dans le marché de l’éducation, il convient d’accepter que les produits et services proposés sur ce marché ne bénéficient pas toujours d’une bonne lisibilité pour le public. Le comportement altruiste peut ne pas suffire à faire les bons choix en matière d’éducation pour les enfants, en particulier si les parents sont illettrés ou analphabètes. Si l’impact de l’éducation sur l’avenir de leurs enfants n’est pas parfaitement bien perçu par les parents, phénomène de sous-optimalité, alors l’éducation peut être considérée comme un bien tutélaire, ce qui justifie l’intervention de l’État. De même, sur le marché du crédit,

dont l’impact est très sensible à la demande d’éducation, notamment dans l’enseignement supérieur, des familles pourront posséder les capacités financières requises que d’autres ne pourront pas disposer. Généralement, la conséquence de cette imperfection a été de renforcer la contrainte budgétaire des familles. Cela s’est traduit par un « rationnement du crédit » (Bardhan et alii, 2000). L’imperfection du marché du crédit affecte négativement des familles non seulement sur la validité du projet (taux de rendement, risque,…), mais également les ressources dont elles disposent initialement, leurs

« garanties ». Cette asymétrie a eu une répercussion dommageable sur les familles, consommatrices

du service éducatif pour leurs enfants. D’une part, un projet éducatif peu rentable sera financé sans pour autant garantir sa viabilité et vice versa, d’autre part, la formation d’un individu issu d’un ménage

« favorisé », mais dont les capacités intellectuelles sont limitées, aura une probabilité plus forte d’être

financé alors qu’un individu doté de bonnes capacités intellectuelles, mais issu d’un ménage

« défavorisé », ne présentera pas les mêmes « garanties », l’excluant ainsi du marché du crédit. La

répartition inégale des richesses se transmettra de génération en génération puisque seuls les agents initialement « riches » auront accès au marché du crédit pour investir dans un capital physique ou humain (Becker et Tomes 1986).

Enfin, l’intervention de l’État dans l’éducation ne pourrait être autant rendue nécessaire que par l’existence des externalités qu’elle génère. En effet, même si l’éducation ne présente pas les caractéristiques d’un bien collectif « pur »34, étant un service individualisable, donc exclusif et autorisant de faire payer l’accès aux services d’enseignement, les externalités dégagées par l’éducation, que l’individu n’intègre pas dans le calcul qui sous-tend sa décision de poursuivre des études, doivent être pris en compte par la sphère publique. Ces effets ont été très tôt mis en évidence dans la littérature économique par les auteurs libéraux, dont Adam Smith lui-même35. Pour autant, dans l’analyse de Smith et des Classiques, il convient de souligner la constance du raisonnement soulignant que pour des raisons d’efficacité, il n’est pas souhaitable de céder le financement et la gestion de l’éducation à la seule sphère publique.

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« Un bien collectif ou bien public pur est en effet caractérisé par deux dimensions : la non-rivalité et la non-

exclusion. En matière d’éducation, rien n’empêche a priori d’exclure quelqu’un d’une école et cela même s’il a payé le service. La condition de non-exclusion n’est donc pas respectée. La fourniture publique du bien éducatif ne peut donc trouver sa source de légitimité au sein même de son caractère collectif » (Greffe, 1994, p. 374). 35

Rappelons la pensée de Smith sur le thème des externalités : “the state, however, derives no inconsiderable

advantage from their instruction. The more they are interested, the less liable they are to the delusion of enthusiasm and superstition, which, among ignorant nations, frequently occasion the most dreadful disorders. An instructed and intelligent people besides are always more decent and orderly than an ignorant and stupid one. They feel themselves, each individually, more respectable, and more likely to obtain the respect of their lawful superiors, and they are therefore more disposed to respect those superiors. They are more disposed to examine, and more capable of seeing through, the interested complaints of faction, and sedition, and they are upon that account, less apt to be misled into any wanton or unnecessary opposition to the measures of government. In free countries, where the safety of government depends very much upon the favourable judgment which the people may form of its conduct, it must surely be of the highest importance that they should not be disposed to judge rashly or capriciously concerning it” (Smith, 1759, p. 61).

Nous retiendrons pour simplifier notre présentation trois types d’externalités : économiques, sociales et politiques. Chaque type d’externalité a fait l’objet de nombreux travaux empiriques, dont nous présenterons brièvement les résultats les plus robustes.

Tout d’abord, les externalités économiques sont remarquables dans le système productif lui- même. On peut penser que les gains de productivité dus à l’éducation de la main-d’œuvre sont généralement plus élevés que ceux générés par un simple travailleur sans formation. La productivité d’un travailleur peut agir positivement sur la productivité des autres travailleurs, en transférant

« gratuitement » ses compétences ou ses connaissances. Le fonctionnement des marchés peut

également être amélioré lorsque les consommateurs sont mieux formés pour traiter l’information et dynamiser la concurrence entre les producteurs. Si l’éducation améliore la mobilité des travailleurs, l’adaptabilité aux postes de travail et permet de mieux saisir l’information sur les marchés du travail, elle pourrait mieux accorder l’offre et la demande de travail.

Les externalités sociales ont quant à elles une grande influence sur l’attachement de la population aux normes et aux valeurs communes de la collectivité. La dimension sociale de l’éducation a une portée infinie, ce qui empêche tout calcul précis et achevé de ses effets, nous l’avons déjà souligné. Parmi les principaux effets sociaux générés par l’éducation, on peut attendre une plus grande conscience collective, ce qui s’associe généralement à l’apparition et au développement des institutions sociales comme la sécurité sociale, les systèmes d’allocation divers, le système judiciaire (par la diminution des crimes et délits)36, le système de santé, le système scolaire dans sa globalité… De nombreuses études ont dégagé une corrélation nette entre l’éducation et la santé, tant individuellement que pour les membres de la famille (Grossman et Joyce 1989 ; Grossman et Kaestner, 1997)37. McMahon (1998, 2000) et Grossman et Kaestner (1997) sont parvenus à établir une corrélation entre la baisse du taux de mortalité infantile et les inscriptions plus nombreuses des femmes aux études primaires et secondaires sur un décalage de vingt ans. Stauss et alii (1993) ont démontré les effets positifs de l’éducation sur la santé des adultes. Frank et Mustard (1994) ont