CHAPITRE II QUELLE COOPÉRATION AVEC LES PAYS DE
1. L’aide bilatérale
L’aide bilatérale représente en moyenne sur la dernière décennie les trois quarts de l’aide française. Elle est répartie entre l’aide projet - directement affectée à des projets de développement -, et l’aide hors projet, affectée sous forme de concours d’ajustement structurel.
1.1. 1.1. L’aide projet mise en oeuvre par le FAC et le FSD
Les crédits du FAC sont des crédits d’investissement, non soumis à la règle de l’annualité budgétaire. Ils financent des projets de développement négociés avec les Etats partenaires et soumis à l’approbation d’un comité directeur qui comprend des parlementaires, des membres du Conseil économique et social, des représentants des administrations publiques. Les projets sont de trois types : les programmes Etats, les opérations d’intérêt général et les opérations inter-Etats.
Les autorisations de programme, qui pour 1998 s’élèvent à 2,247 milliards de francs, dont 1 milliard de francs au titre des dons mis en oeuvre par l’Agence
1 Voir annexe n° 7.
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française de développement, concernent les domaines institutionnel, économique, social ou culturel.
Selon les priorités définies pour chaque pays partenaire, les projets de développement réalisés dans le cadre du Fonds d’aide et de coopération traduisent les quatre objectifs majeurs de la coopération française :
- restauration des grands équilibres macro-économiques ; - renforcement de l’Etat de droit et démocratie ;
- développement durable, gestion du cadre de vie et des ressources naturelles ;
- lutte contre la pauvreté et couverture des besoins de base.
Tableau 23 : Répartition sectorielle des projets FAC adoptés en 1997 (en %)
Enseignement, formation, jeunesse et sports 20 % Opérations déconcentrées 5,8 %
Santé et développement social 15 % Recherche 3,7 %
Développement institutionnel 11,1 % Coopération décentralisée 2,5 %
Développement rural et environnement 11 % Opérations inter-sectorielles 2,2 %
Francophonie 10,6 % Développement industriel et minier 1,8 %
Appui aux ONG 8,4 % Infrastructures 0,6 %
Action culturelle et information 7,1 % Evaluations et contrôle 0,2 %
Source : Ministère des Affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie. Chiffres clés 1998.
Le Fonds social de développement (FSD) a été mis en place en 1994 à la suite de la dévaluation dans de nombreux pays africains, dans le but de financer la réalisation de petits projets de développement au profit des populations les plus défavorisées, particulièrement en milieu urbain. Les projets éligibles concernent des opérations émanant de la société civile (associations, collectivités locales), mises en oeuvre avec sa participation, et visant en priorité des réalisations physiques de petite dimension dans les secteurs sociaux et les services collectifs1.
Grâce au FSD, nombre de réhabilitations de bâtiments publics, de voies publiques, de curages de caniveaux ou de petits aménagements en eau ont pu être réalisés. Un grand nombre de petits projets en faveur des femmes seules, des enfants des rues, des personnes handicapées ou pour l’approvisionnement en médicaments génériques ont été financés, ainsi que des achats de fournitures scolaires (livres notamment) ou la réalisation, par des artisans locaux, de mobilier pour les écoles. Des centres de formation ou des petites actions favorisant la production artisanale ont vu le jour.
Les demandes ont été le fait de très nombreux organismes locaux ou d’ONG du Nord représentant la société civile même si le montage de ces projets a fréquemment été appuyé par l’aide française pour des raisons de fiabilité. On doit souligner que dans bien des cas, le rôle de l’Etat s’est limité à une action de mobilisation et d’incitation. Le respect de l’initiative locale a été un des facteurs clés dans les décisions de financement des projets.
1 En 1997 la répartition était la suivante : programmes Etats : 55,63 % ; opération d’intérêt général : 42,46 % ; opérations inter-Etats : 1,9 %. (Source : Ministère des Affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie. Les chiffres clés 1998).
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Compte tenu des résultats jugés satisfaisants, ce programme a été confirmé au début de l’année 1996.
1.2. 1.2. L’aide projet confiée à l’Agence française de développement (AFD)
Le métier de banquier du développement qui consiste à mettre en place des projets dans des secteurs où il est possible d’évaluer la rentabilité économique (infrastructures, secteur productif, aménagement rural et urbain), est confié à l’AFD, institution financière spécialisée, soumise au contrôle de la Commission bancaire, et se finançant partiellement sur les marchés financiers. Le volume d’activité de l’AFD ne fait pas l’objet d’une programmation géographique car cette programmation serait contraire à sa mission d’établissement de crédit chargé de sélectionner et de financer des projets sur leurs mérites propres. Les priorités sectorielles de l’AFD sont définies par son conseil de surveillance.
L’Agence française de développement, établissement public agissant comme opérateur-pivot du dispositif d’aide française au développement, contribue par ses dons et ses concours financiers à la réalisation de projets productifs publics et privés, dont certains font l’objet de cofinancements avec d’autres bailleurs de fonds.
L’aide projet s’est élevée en 1997 à 5 138 millions de francs, se répartissant en 993 millions de francs de dons accordés aux pays les plus pauvres et 4 145 millions de francs de prêts. Ces derniers se distribuent de la façon suivante :
- 1 863 millions de francs (45 %) de prêts souverains concessionnels, à conditions très favorables, accordés aux Etats ou à des entreprises, avec l’aval des Etats, dans les pays à revenu intermédiaire ;
- 2 282 millions de francs (55 %) de prêts non souverains, accordés à des entreprises ou à des banques sans l’aval des Etats : il s’agit soit de prêts concessionnels à conditions améliorées dans les pays à faible revenu et dans les pays à revenu intermédiaire (926 millions de francs), soit de prêts à des conditions proches de celles du marché, octroyés dans tous les pays (1 356 millions de francs).
Le développement rural constitue le premier secteur d’intervention avec 24 % des concours d’aide projet, suivi de l’énergie et des équipements urbains (15 % chacun).
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Tableau 24 : Répartition sectorielle de l’aide projet de l’AFD en 1997 (en millions FF)
Développement rural 1 231,5
Mines 115,1 Industries 474,7 Energie 753,1 Transports 648,8 Télécommunications 60,0
Hôtellerie-tourisme 110,7
Equipements urbains 774,2
Divers 970,3
TOTAL 5 138,4
Source : Ministère des Affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie. Chiffres clés 1998.
La répartition géographique des engagements laisse une place prioritaire à l’Afrique au Sud du Sahara (51,8 %), mais traduit également une ouverture significative vers les pays n’appartenant pas à la zone franc (59 %), ainsi qu’une diversification croissante des zones d’intervention de l’Agence.
Tableau 25 : Répartition géographique de l’aide projet de l’AFD en 1997
Afrique au sud du Sahara 51,8 % Afrique au nord du Sahara 30,3 % Commun à plusieurs pays 11,3 %
Asie 3,3 %
Amérique centrale et Caraïbes 2,1 %
Océanie 1,2 %
Zone franc 41 %
Hors zone franc 59 %
Source : Ministère des Affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie. Chiffres clés 1998.
1.3. 1.3. Les concours d’ajustement structurel
L’aide à l’ajustement structurel est une aide à décaissement rapide, destinée à couvrir les besoins de financement des pays en déséquilibre de balance des paiements ou en déséquilibre budgétaire, dans le cadre d’opérations et de réformes visant à résorber ces déficits. Elle est de la compétence des ministères de l’Economie, des finances et de l’industrie et des Affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie ; elle est mise en oeuvre par l’Agence française de développement, qui reçoit de l’Etat les crédits (dons et bonifications de prêts) correspondants.
La France n’apporte de concours à l’ajustement structurel qu’en faveur de pays ayant conclu un accord soutenu financièrement par le Fonds monétaire international (FMI). Cette doctrine d’emploi assure que ces concours financiers à
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l’ajustement structurel accompagnent des efforts reconnus de redressement économique, et s’inscrit donc pleinement dans une optique d’efficacité de l’aide.
Par ses concours à l’ajustement structurel, la France apporte un soutien financier à des pays engagés sur la voie du redressement économique dans le cadre d’accords conclus avec les institutions de Bretton Woods. Ces programmes d’ajustement structurel visent à restaurer les équilibres financiers et à créer les conditions macro-économiques et structurelles d’une croissance saine et durable, condition nécessaire d’une réduction de la pauvreté.
Ces programmes s’accompagnent d’un appui de la communauté financière internationale aux efforts des Etats, prenant la forme d’aides financières directes ou de traitement de leur dette publique extérieure (Club de Paris). Les programmes de redressement économique mis en place avec le Fonds monétaire international s’appuient sur des critères de performance - économiques, financiers et structurels - qui permettent aux pays concernés et à la communauté financière internationale d’en apprécier le bon déroulement.
Cette forme d’aide française est concentrée sur les pays de la zone franc, en raison des responsabilités monétaires qu’y assume la France.
Ces interventions françaises en matière d’ajustement structurel prennent la forme de dons dans les Pays les moins avancés (PMA) et de prêts concessionnels dans les autres pays concernés. Les modalités de ces concours sont déterminées par des missions financières, dirigées par le ministère de l’Economie et des finances. Le montant, les points d’affectation et les conditionnalités de ces concours sont directement liés au programme conclu avec le FMI et aident les Etats bénéficiaires à en respecter les objectifs.
En 1998, les concours d’ajustement structurel se sont élevés à 750 millions de francs (- 40 % par rapport à 1996), dont 200 millions de francs en dons et 550 millions de francs en prêts. 96 % des concours concernent les pays de la zone franc (dont la Côte d’Ivoire pour 300 millions de FF et le Niger pour 115 millions de FF).
La Coopération française gère enfin des aides budgétaires exceptionnelles, dont le montant s’élevait en 1997 à 60,6 millions de francs, destinées à venir en aide aux pays connaissant des difficultés budgétaires particulières.
Tableau 26 : Aides budgétaires exceptionnelles aux pays de l’UEMOA en 1997 (en millions de FF)
Bénin 4,35 Mali 6,04
Burkina-Faso 6,48 Niger 0,90
Côte d’Ivoire 3,50 Sénégal 5,59
Guinée Bissau 2,60 Togo 7,19
Source : Ministère des Affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie.
Chiffres clés 1998.
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1.4. 1.4. La coopération technique
La coopération technique a fait l’objet depuis plusieurs années d’un effort soutenu de réforme qui l’a conduite à transformer profondément ses moyens et ses méthodes d’intervention de façon à les adapter aux nouveaux besoins des pays bénéficiaires. Elle est principalement mise en oeuvre par le Ministère des affaires étrangères, coopération et francophonie ; mais une part importante de l’aide publique sous forme de coopération technique est également gérée par les ministères de l’Education nationale et de la recherche.
Le changement qui s’est opéré a principalement eu pour point d’application la politique en matière d’assistance technique, désormais indissociable d’une priorité mise sur le développement des capacités humaines et institutionnelles des pays.
L’assistance technique directe est une des formes de la présence d’expertise française sur le terrain. Ses avantages indéniables dans les années 1960 sont devenus de plus en plus contestés au fur et à mesure de l’arrivée des cadres africains disposant d’une formation de bon niveau, et devant le poids économique croissant pour les pays donateurs du maintien d’une assistante technique de substitution mobilisant un large effectif.
Ses effectifs ont connu une forte diminution ces dernières années : les effectifs jusqu’alors concentrés sur des postes d’enseignants en substitution, sont passés de 6 920 (4 390 enseignants et 2 530 techniciens) fin 1990 à environ 3 200 à la fin 1995 (1 800 enseignants et 1 400 techniciens). Cette déflation s’est accompagnée parallèlement, d’un accroissement significatif de notre présence au travers des organisations non gouvernementales (ONG), associations, collectivités locales, ainsi que par des marchés d’assistance technique passés avec des prestataires du secteur privé.
Cette mesure s’est accompagnée d’une politique d’amélioration du niveau de qualification du personnel. En effet, les besoins en assistance technique directe des pays exigent des qualifications de plus en plus poussées, au fur et à mesure que la formation des cadres locaux s’améliore. Enfin, si le principe de la mise à disposition auprès de l’Etat bénéficiaire a été maintenu, le Gouvernement français et l’Etat bénéficiaire ont désormais l’obligation de rédiger une lettre de mission précise pour chacun des assistants techniques mis à disposition. Cette obligation permet d’améliorer l’efficacité de l’assistance technique par une meilleure définition de ses objectifs et une meilleure évaluation de ses performances.
Dans le même temps, la priorité donnée au développement des capacités humaines et institutionnelles, retenu comme prioritaire, s’est traduite par un effort porté sur la conception des projets, afin de les rendre mieux adaptés aux capacités. Dans ce contexte, les objectifs de la coopération technique sont notamment de :
- prendre en compte les capacités nationales dans le choix et la conception des projets, et ceci dès leur initiation. Cela se traduit souvent par le rejet des projets qui engendrent des coûts récurrents importants ou des modalités de fonctionnement à haute technicité.
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Ceci peut amener d’ailleurs à renoncer purement et simplement à un projet lorsque les capacités administratives ou humaines ne sont pas jugées suffisantes. De façon générale, il importe de mieux poursuivre les efforts réalisés pour obtenir une politique de projets tirée par la demande, tout en s’assurant que celle-ci soit elle-même bien adaptée aux réalités locales ;
- prendre en compte les capacités locales tout au long du cycle d’identification et de mise en oeuvre des projets. En particulier, sont écartés les projets appuyés sur des institutions nationales n’ayant pas de ressources garanties ni de personnels stabilisés ;
- privilégier les projets comportant un volet d’assistance technique limité et n’exigeant pas la présence permanente de personnels expatriés ;
- donner une certaine priorité, pour la mise en oeuvre, au recours à des opérateurs socioprofessionnels ou non-gouvernementaux, si possible en partenariat ou avec des opérateurs homologues dans les pays bénéficiaires.
Enfin, la formation des étudiants et des chercheurs étrangers en France est à la fois un important volet de notre politique de coopération et un facteur essentiel du rayonnement international de notre enseignement supérieur. Elle contribue à promouvoir l’image et l’influence de notre pays dans le monde et représente, à terme, la garantie d’une ouverture réussie de notre économie.
En 1997, les services en charge de la coopération et de la francophonie du ministère des Affaires étrangères ont attribué 4 525 bourses, représentant un coût financier proche de 170 millions de francs.
Les décisions d’attribution de bourses sont prises conjointement par la France et l’Etat bénéficiaire, au regard des besoins de ce dernier, des stratégies arrêtées dans le cadre des commissions mixtes, des orientations à moyen terme de la coopération française, ainsi que des accords inter-universitaires.
La répartition des boursiers par disciplines fait apparaître une forte priorité accordée aux filières de formation directement opérationnelles (administration et services, équipement et aménagement), qui totalisent plus de 40 % des bourses.
1.5. 1.5. Les procédures de cofinancement
• La coopération décentralisée
La loi d’orientation de 1992 relative à l’administration territoriale a permis de préciser les modalités de la coopération des collectivités territoriales. 1500 collectivités (communes, départements et régions) participent à l’effort de la France en faveur du développement par le biais de la coopération décentralisée, pour un montant estimé à 1,2 milliard de francs.
Dans les pays en développement, l’Etat soutient activement par des cofinancements cette forme de coopération en partenariat qui favorise le développement local. 50 millions de francs ont ainsi été affectés par l’Etat en
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1997 au cofinancement de 350 projets de développement, représentant un total d’environ 200 millions de francs1.
Encadré 6 : La coopération décentralisée au Bénin
Ces actions vont du simple jumelage au transfert de compétences et de techniques en appui à la gestion locale, et au développement socio-économique. La Coopération française co-finance des projets de collectivités locales à hauteur de 50 % ; mais d’autres initiatives sont prises directement entre collectivités locales françaises et béninoises, qui ne font appel à aucun co-financement de la Coopération française.
Parmi les projets de coopération décentralisée co-financés par la Coopération française, les plus importants à signaler sont les suivants :
- les villes d’Orléans et de Parakou qui ont signé une convention pour un appui à la gestion urbaine et au conseil en maîtrise d’ouvrage, ainsi qu’à l’investissement en matière d’équipements publics ;
- les villes de Cergy-Pontoise et de Porto-Novo où une coopération s’est instaurée visant le renforcement de la gestion urbaine et des investissements en matière d’équipements publics ;
- la ville d’Echirolles et la région de Honhoué (Mono) en soutien aux petites activités économiques génératrices de revenus et à l’alimentation en eau potable ;
- les villes d’Evreux et Djougou en soutien à la gestion urbaine et à divers projets (hydraulique villageoise, échanges culturels et sportifs, ramassage des ordures ménagères, formation notamment au CHU de Caen...) ;
- la région Picardie et le département du Zou, avec un appui au développement local, au processus de décentralisation et à la promotion d’activités agricoles et artisanales ; - la région Champagne-Ardennes et le département du Borgou, où une coopération
s’est instaurée dans le cadre d’un appui à l’initiative privée.
• Le soutien aux organisations non gouvernementales (ONG)
La commission coopération développement, présidée par le ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, réunit de façon paritaire les administrations et les collectifs d’ONG. Environ 1 000 ONG françaises sont actives dans le domaine de la coopération au développement. Selon une enquête réalisée par cette dernière, elles ont mobilisé, en 1994, 3,2 milliards de francs de ressources propres.
Les cofinancements accordés par l’Etat à ces actions provenant essentiellement du ministère des affaires étrangères, s’élevaient en 1997 à 270 millions de francs.
1.6. 1.6. L’aide alimentaire et l’aide d’urgence
Bien que les pays membres de l’UEMOA soient moins directement concernés par les programmes d’aide alimentaire et l’aide d’urgence que d’autres, il a paru utile de mentionner l’existence de ces programmes.
• L’aide alimentaire
L’effort d’aide alimentaire de la France prend plusieurs formes et utilise différents canaux. Il s’est élevé à plus de 300 millions de francs en 1995.
1 Source : Ministère des Affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie, « La coopération décentralisée » - novembre 1997.
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La France participe à des projets de développement du Programme alimentaire mondial (PAM) en fournissant des produits céréaliers. Une partie de l’aide alimentaire française transite également par le Haut commissariat aux Réfugiés (HCR) des Nations Unies.
La France participe enfin, sur la base de la clé de répartition budgétaire, au financement du programme d’aide alimentaire communautaire qui s’inscrit dans le cadre de la convention de Londres.
Au plan bilatéral, dans un souci de cohérence de sa politique, la France s’attache à ce que l’aide alimentaire acheminée vers les pays qui en ont besoin ne concurrence pas les productions locales.
• L’aide d’urgence
Organisme central, une cellule placé au ministère des Affaires étrangères joue un rôle à la fois interministériel, national et multilatéral. Elle pratique en effet coordination et dialogue tant avec les administrations françaises qu’avec les organisations non gouvernementales et les organisations internationales (Haut Comité pour les Réfugiés (HCR), Organisation des Nations-Unies pour l’enfance (UNICEF) etc.). Ces contacts facilitent un échange rapide d’informations et des décisions immédiates.
La cellule d’urgence dispose notamment pour l’accomplissement de sa mission, de la « Bioforce » militaire, basée à Lyon. Cette unité comprend des équipes expérimentées de médecins et de sauveteurs ; elle est dotée de son propre équipement de transport aérien et d’importants stocks de médicaments et matériels de premier secours.