Quatre formes de proximité pour lire la gouvernance de la diversification

x La proximité organisationnelle ou le reflet des relations

formalisées

La première forme de proximité que nous retenons est la proximité organisationnelle. Cette forme de proximité renvoie à la logique d’appartenance telle que définie par J-P. Gilly et A. Torre (2000). En effet, cette approche visera à questionner les liens formels qui lient entre eux les différents acteurs. Ainsi, il s’agira tout à la fois de mettre l’accent sur les contrats, les institutions ou encore les associations qui se sont développées dans le territoire. Plusieurs points seront retiendront ainsi tout spécifiquement notre attention.

De la gestion des stations…

Le premier d’entre eux est lié au contexte politico-juridique spécifique aux zones de

montagne. En effet, par l’adoption de la loi Montagne45_{, un ensemble de règles spécifiques est}

intervenu dans l’objectif de règlementer les usages et pratiques en zone montagne, parmi lesquels la gestion des stations de sports d’hiver figure en bonne position. Tout spécifiquement sur cette question, l’article 42 de la loi Montagne, aujourd’hui codifié à l’article 342-1 du Code du tourisme dispose qu’ « en zone de montagne, la mise en œuvre des opérations

d'aménagement touristique s'effectue sous le contrôle d'une commune, d'un groupement de communes ou d'un syndicat mixte regroupant des collectivités territoriales ». Dès lors, la gestion du service public des

remontées mécaniques pourra prendre deux formes distinctes :

45 _{Adoptée le 9 janvier 1985, la Loi Montagne (loi n°85-30 relative au développement et à la protection de la} montagne) marque une rupture avec le principe d’unité du territoire, qui conduisait à ce que toutes les normes soient appliquées uniformément sur l’ensemble du territoire (Broggio, 1992, 2002). Motivée par la nécessité de rééquilibrer les relations entre les « sociétés puissantes » à la tête des stations de sports d’hiver et les collectivités locales, cette loi comportait, lors de son adoption (à l’unanimité), cent-deux articles règlementant in fine tous les domaines de la montagne et rompant par là-même avec l’approche sectorielle qui dominait jusqu’alors (De Caumont, 2015).

Ͳ La régie, ou la gestion directe par l’autorité organisatrice ;

Ͳ La délégation de service public, qu’elle s’opère au bénéfice d’une Société d’économie mixte (gestion parapublique où l’acteur public dispose de la majorité des parts du capital, entre 51 et 85%) ou d’un opérateur privé de remontées mécaniques.

Réalisée à partir des données récoltées à l’échelle du massif des Alpes, les figures ci-dessous illustrent la diversité des modes de gestion des stations alpines. Par là-même, l’hétérogénéité des modes de gestion des stations alpines est confirmée, non sans que certaines spécificités liées au contexte territorial ne puissent être mises en avant. Ainsi, alors que les domaines skiables savoyards et haut-savoyards se trouvent être majoritairement gérés par un opérateur privé, d’autres départements tels les Alpes de Haute-Provence illustrent une place et un rôle préservé de l’acteur public dans la gestion des domaines skiables locaux.

Figure 14, Répartition des modes de gestion simplifiés Source : (George-Marcelpoil et al., 2012)

Figure 15, Modes de gestion simplifiés Source : (George-Marcelpoil et al., 2012)

A ce jour, les données permettant de dresser un panorama des stations sous des angles de vue divers (domaines skiables, gouvernance, dynamiques locales et environnement) n’ont été récoltées de manière exhaustive uniquement à l’échelle du massif des Alpes. Cependant, cette diversité des modes de gestion se retrouve naturellement dans les autres massifs, avec des intensités variables.

L’analyse des modes de gestion des stations de sports d’hiver permet de mettre en évidence la nature des relations entre l’opérateur de remontées mécaniques et l’autorité organisatrice de ce service public (maire, président de l’intercommunalité, département). Cependant, la mise en œuvre de la diversification apportant un affranchissement de cette focalisation sur les domaines skiables conduit à interroger les modalités d’organisation territoriale du tourisme. Les lois de décentralisation relatives à la répartition des compétences entre les communes, les

départements, les régions et l’Etat46 _{ont préservé une capacité d’intervention de chacune des}

collectivités locales dans le secteur touristique.

… à l’organisation touristique des territoires

Entre la loi du 22 mars 1890 de coopération syndicale consacrant l’existence des Syndicats Intercommunaux à Vocation Unique (SIVU) et la loi du 16 décembre 2000 venue créer les métropoles, ce sont pas moins de six lois venues instituer des formes spécifiques d’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI). Avec la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, la coopération intercommunale prend un nouvel élan : « la fédération des moyens est perçue comme la voie la plus pertinente d’organisation d’un

projet de développement » (CNT, 2004). Parmi les modes d’organisation privilégiés, la France

comptait, en 2014, 1903 communautés de communes rassemblant 85% des communes et 44% de la population (DGCL, 2014). Poursuivant des objectifs tout à la fois de rationalité des dépenses et de mutualisation des moyens, l’intercommunalité apparaît comme la solution à même de permettre la réalisation d’importantes économies d’échelles tout en préservant un niveau d’équipement satisfaisant sur le territoire concerné.

Sur la question touristique, l’intercommunalité apparaît ainsi porteuse de nombreux espoirs (non détachés de quelques craintes). V. Vlès (2011) relie ainsi la diversification à une nécessité « d’accroître l’espace de gestion intercommunale du tourisme afin d’augmenter la diversité et la complémentarité

des formes de l’offre ». Ainsi, tout autant pour valoriser une plus grande diversité de l’offre

touristique, dans un objectif de mutualisation des moyens et des ressources que pour répondre aux exigences renouvelées de l’action publique, l’intercommunalité tend à devenir incontournable.

« Du point de vue des produits de loisirs, la base intercommunale est la seule en mesure de

d’assurer en montagne un gisement suffisant, une production de sites et d’évènements riche et diversifiée (par complémentarité et regroupement de l’offre) qui réponde aux exigences du tourisme quatre saisons » (Vlès, 2012).

L’exercice de la compétence tourisme à l’échelon intercommunal n’est cependant pas si évident. En premier lieu, c’est véritablement l’absence de « bloc de compétence tourisme » clairement défini par le législateur qui fait débat. En effet, ni la loi du 7 janvier 1983 ni celle du 22 juillet 1983 ne sont intervenues pour apporter un éclairage sur ces questions. Il résulte alors de cette situation un imbroglio d’où les communes leurs intercommunalités peinent à se sortir. En effet, en dehors de toute disposition particulière, la compétence tourisme appartient aux communes, qui jouissent de la plus grande liberté pour la mettre en œuvre. En effet, son exercice est facultatif, et les modalités d’exercice sont, le cas échéant, librement déterminées par la commune (CNT, 2004).

Si la mutualisation et la rationalisation tendent à inciter au transfert de la compétence tourisme à un échelon intercommunal, cette question est malgré tout bien loin d’être aussi aisée. V. Vlès (2006) synthétise ainsi dans le tableau ci-dessous les avantages et inconvénients de la gestion du tourisme à l’échelon intercommunal :

Avantages : Inconvénients :

Administratifs : mutualisation des moyens techniques et humains, mise à disposition de personnel qualifié.

Administratifs : crainte de la perte d’identité locale car la structure administrative est perçue plus éloignée des acteurs locaux, peut générer des lourdeurs administratives, une lenteur de gestion, des difficultés dans la diffusion de l’information touristique communale. Financiers : DGF plus importante,

solidarité financière, réduction des coûts de production, DGE augmentée.

Financiers : moins d’autonomie financière de la commune.

Juridiques : interlocuteur unique. Juridiques : difficulté pour identifier les compétences (secours, investissements). Services à la population : cohérence des

projets de développement, diffusion plus large et plus complète de la promotion, valorisation de l’image des stations.

Services à la population : consultation de la population par un acteur supracommunal, difficultés à coordonner les actions.

Tableau 7, Espoirs et craintes de l'intercommunalité dans le tourisme Source : Vlès, 2006

L’échelon intercommunal est donc fréquemment réaffirmé comme étant l’échelon privilégié pour la mise en œuvre de la diversification, mais il n’en demeure pas moins que localement, cette question est particulièrement épineuse. Ainsi, alors que la loi NOTRe47 _{prévoit le}

transfert de la compétence tourisme à l’intercommunalité, la question de la préservation de l’identité des stations et de leurs spécificités dans ce schéma est particulièrement pointée du doigt. A titre d’exemple, Domaines Skiables de France relève la force des offices de tourisme communaux, devenus de véritables « bastions stratégiques » et ayant permis de préserver la compétitivité des stations françaises devant la concurrence des stations européennes. Un transfert de ces compétences à l’intercommunalité engendrerait tensions et conflits dans tous les territoires où coexistent des « stations de ski « différentes » en termes de positionnement, de taille et

de moyens » (Montagne News, 2015).

La question du transfert de la compétence tourisme de l’échelon communal vers l’échelon communautaire reste donc une question pour le moins sensible. Elle va parfois, en pratique, se structurer autour d’arrangements locaux, par lesquels certaines compétences vont pouvoir être exercées par la structure intercommunale en l’absence de transfert effectif, et inversement, certaines compétences qui continueront à être exercées par les communes délégataires, en dépit d’un transfert intervenu au bénéfice de l’EPCI.

La loi NOTRe affirme quant à lui encore davantage la place de l’intercommunalité dans le paysage institutionnel français. De fortement incité, le regroupement en intercommunalités

devient contraint et rationalisé48 _{tandis que l’avenir de la compétence tourisme, peine, comme}

on l’a vu, à se dessiner. Ces réformes en cours viennent donc particulièrement questionner les modes d’organisation touristique des territoires pour les prochaines années. Elles permettent ainsi également de poser de nouveau la question de l’adéquation des contours des territoires institutionnels et touristiques (Gerbaux et al., 2006). Dès lors, dans l’hypothèse d’une compétence tourisme transférée à l’échelon intercommunal, quelle vision commune du tourisme, quels souhaits de développement, quels engagements, au bénéfice de quels investissements ?

Au-delà de la structuration institutionnelle, des liens formels entre acteurs économiques

Bien loin de se limiter à la sphère politique, la proximité organisationnelle permet également de rendre compte des regroupements formalisés liant des acteurs économiques ou des acteurs issus de la sphère civile. Certains d’entre eux ont une portée nationale, à l’image des sections locales de Domaines Skiables de France (DSF) ou des associations de protection de l’environnement dont Mountain Wilderness est l’un des représentants. Au-delà, ces regroupements pourront prendre la forme de regroupements locaux, et prendre ainsi forme au travers d’associations de commerçants ou d’associations d’acteurs issus de la sphère civile, lesquels se constitueront parfois en association afin de porter des revendications particulières tenant à l’avenir touristique de leur territoire. Dès lors, ces relations formalisées entre acteurs privés ou issus de la sphère civile apparaissent comme autant de regroupements susceptibles de donner à la gouvernance locale un reflet particulier.

48 _{Si le projet de réforme prévoyait à l’origine un seuil minimal de 20.000 habitants pour la constitution d’une} intercommunalité au lieu des 5000 actuels, l’Association Nationale des Elus de la Montagne (ANEM) est parvenue à infléchir la position du gouvernement, obtenant par là-même la préservation de ce seuil de 5.000 habitants dans les zones de montagne.

x La proximité cognitive : l’accent porté sur les relations

informelles

La deuxième forme de proximité que nous mobiliserons est la proximité cognitive. Se rapprochant de la logique de similitude (Gilly et Torre, 2000), cette proximité comprend deux composantes principales : la première fait écho aux représentations communes partagées par les différents acteurs tandis que la seconde interroge les relations informelles qui se nouent entre les différents acteurs parties prenantes à l’activité touristique.

Le premier élément, le partage de représentations communes ou partage de valeurs renvoie à la « possibilité pour les acteurs de mettre en commun les projections […] afin de faire adhérer [les acteurs

locaux] à un projet collectif » (Torre et Zuindeau, 2007). Appliquée à notre objet d’étude, cette

composante de la proximité cognitive visera à questionner l’écho qu’emporte localement la diversification ainsi que le rassemblement des acteurs derrière cette nouvelle injonction. Bien loin d’être une donnée négligeable, ce partage de représentations communes sera au contraire à la source du processus de diversification.

La deuxième composante de la proximité cognitive renvoie quant à elle aux relations informelles qui se développent entre les différents acteurs prenant part au projet touristique. Comme le souligne P. Beritelli (2011), « explicit consensus does not guarantee collective action as long as

it does not come along with implicit consensus ». Ainsi, si les relations formalisées trouvent en

montagne toute leur expression (confer notamment l’adoption de la loi montagne), les relations informelles sont bien loin d’être absentes des processus de développement ou de gestion des stations. P. Beritelli fait ainsi l’hypothèse qu’il existe, au-dessous de la gouvernance explicite, une dimension pouvant être qualifiée de gouvernance implicite (Beritelli, 2011) :

Figure 16, Les impacts de la gouvernance implicite Source : Beritelli, 2011

L’analyse de cette gouvernance implicite se focalise sur le réseau de relations qui se tisse entre les différents acteurs parties prenantes à la destination touristique. Par là-même, l’objectif vise à dépasser l’analyse de la gouvernance formelle, et de prendre alors en considération les émotions, la créativité et les valeurs dans les destinations (Pechlaner et al., 2014). Ce réseau, s’il mobilise une grande diversité d’acteurs va être piloté par certains d’entre eux, qualifiés de « leaders » (Pechlaner et al., 2014) ou d’acteurs « elites » (Beritelli, 2011).

Défini comme « the ability to influence a group towards the achievement of goals » (Robbins, 2000), le leadership peut s’exprimer localement sous diverses formes. Il peut ainsi être l’apanage d’un acteur économique, d’un acteur politique ou encore s’exprimer sous la forme d’un leadership collectif. Le leadership de l’opérateur de remontées mécaniques a été, à de nombreuses reprises mis en avant : par son rôle central dans le fonctionnement de la station, celui-ci impose parfois à son autorité organisatrice le prix des forfaits ou les dates d’ouverture de la station, point particulièrement sensible lorsque s’exprime la volonté de mettre en place une diversification touristique. Au-delà, E. Matteudi (1992) a mis en évidence dans sa thèse le rôle des familles dans l’inscription des stations au sein de telle ou telle trajectoire de développement. Ici, l’approche est certes clanique, mais renvoie véritablement à l’expression d’un leadership détenu par un petit groupe de personnes, à même d’orienter le groupe (en l’occurrence essentiellement la sphère civile locale) dans une perspective nouvelle de développement. Ces travaux ont alors permis de mettre en évidence une situation peu questionnée : en effet, si des facteurs « techniques » tels le modèle de création de la station ou encore l’altitude du domaine skiable avaient pu être mobilisés pour appréhender les causes des difficultés rencontrées par les stations, le rôle des acteurs locaux avait quant à lui été quelque peu négligé.

A l’inverse, dans d’autres stations, le leadership pourra être détenu par l’acteur politique. Avec la diversification et l’incitation à communautariser les questions touristiques, la question du partage du leadership au sein des élus membres est à son tour posée. En effet, les présidents des intercommunalités sont le plus souvent issus d’une des communes les plus peuplées de l’établissement public, voire d’une des communes disposant des plus forts potentiels fiscaux (Le Saout, 2000). Ici encore, cette focalisation des débats sur la scène politique sera de nature à véritablement impacter les décisions en matière de développement touristique.

Enfin, au-delà de ces seules formes de leadership s’exprimant finalement au travers de l’action de seuls leaders, la constitution d’un leadership collectif n’est pas exclue. En effet, « leadership

involves persuading other people to set aside for a period of time their individual concerns and to pursue a common goal that is important for the responsibilities and welfare of a group » (Hogan et al., 1994). Dès lors, bien plus que de prendre la forme d’une contrainte, le leadership renvoie davantage à la capacité à susciter l’adhésion des acteurs concernés autour de valeurs communes, cela permettant, alors, d’améliorer les performances du système concerné.

x La proximité géographique : l’expression de la distance séparant

les différents acteurs

Constituant l’expression de la distance physique séparant deux agents, relativisée par différents éléments externes tels les infrastructures de transport ou la morphologie de l’espace, la proximité géographique est fréquemment considérée comme étant à la source des autres formes de proximité. Cette affirmation est particulièrement vérifiée lorsqu’est questionné le système station de sports d’hiver. Dans ce schéma, la co-localisation de différents acteurs qu’ils soient populations locales ou acteurs économiques allochtones à proximité des infrastructures de remontées mécaniques sera à la source des proximités cognitive et organisationnelle qui donneront naissance à une forme de gouvernance « station ».Avec la diversification des stations, ce schéma originel est voué à évoluer. En effet, la proximité géographique devient, au même titre que les autres formes de proximité une variable à construire. En effet, l’offre touristique est amenée à quitter les contours stricts de la station et à s’agencer sur un territoire à construire.

Dès lors, questionner cette proximité géographique dans le cadre de notre analyse de la mise en œuvre de la diversification apparaît comme incontournable. Elle revient finalement à questionner la proximité des acteurs au sein d’un « territoire touristique » en construction, tout en déportant le regard d’un niveau micro (la station) à un niveau méso (le territoire de mise en œuvre de la diversification). La proximité géographique sera alors appréhendée au regard de la distance physique qui sépare les différents acteurs prenant part à l’activité touristique, laquelle sera également fonction du relief, d’un développement d’un réseau de télécommunications….

Questionner la diversification des stations contraint à déporter le regard de l’échelle station à l’échelle du territoire de la diversification. Celui-ci, loin de n’être qu’une construction des acteurs locaux va au contraire fortement impliquer les acteurs supra-locaux. Dès lors, nous prenons le parti de compléter cette approche par les proximités de la « proximité institutionnelle

éloignée » (Gilly et Lung, 2005).

x La proximité institutionnelle éloignée pour questionner les liens

local / global

Mentionnée dans les travaux de J-P. Gilly et Y. Lung (2005), la proximité institutionnelle « éloignée » traduit l’adhésion des acteurs du territoire « à des règles communes avec les acteurs extra-

locaux et construisent des compromis “verticaux” » (Gilly et Lung, op. cit.). Permettant de traduire

l’articulation entre régulation globale et gouvernance locale cette forme de proximité met également en avant l’insertion du système territorialisé dans des structures économiques et institutionnelles. L’action collective, en effet, « ne s’opère pas […] dans un vide socio-économique,

mais se trouve enchâssée dans des structures économiques et des institutions sociales, historiquement construites » (Gilly et Lung, op. cit.).

Depuis les années 1990, et plus encore depuis les années 2000, une action publique est mise en œuvre par les différents acteurs supra-locaux au bénéfice des stations de moyenne montagne et de leurs territoires d’ancrage. En effet, alors que les lois de décentralisation ont proposé une répartition des compétences par bloc au bénéfice de chaque niveau de collectivité (Jégouzo, 2013), la culture, le sport et le tourisme sont demeurés des compétences partagées, entravant par là-même cette tentative d’instituer une « spécialisation » des compétences des régions comme des départements (Pontier, 2012). Ceci conduit donc à ce que chaque niveau de collectivité conserve compétence à intervenir en matière touristique, et adopte, sous des formes variées, des politiques intervenant en soutien aux stations. Abandonnant progressivement la logique de « guichet », cette action publique va alors prendre la forme d’une politique de « projet » à laquelle les territoires candidats devront se conformer. Dès lors, la proximité institutionnelle éloignée pourra être qualifiée de « forte » lorsque l’acteur supra-local sera porteur d’une politique contraignante imposant une organisation particulière dans les territoires concernés (portage des projets touristiques par une institution intercommunale). Au contraire, un accompagnement n’étant pas porteur de contrainte organisationnelle particulière pour les territoires sera quant à lui porteur d’une « faible » proximité institutionnelle éloignée.

Conclusion de chapitre

Alors que le premier chapitre avait permis d’approcher la station de moyenne montagne comme un système touristique localisé, la question posée de son adaptation avait quant à elle mis en relief la nécessité pour ces systèmes de renouveler leur gouvernance. Redécouverte à la