II. Une définition qui évolue dans le temps
1. Constances et réécriture de la définition des Itinéraires Culturels : de l'importance des contextes de production des documents institutionnels
Grâce à l'analyse des intitulés, mais aussi grâce à celle des contenus des documents d'archives du Programme des Itinéraires Culturels, nous pensons qu'il y a différentes étapes où les frontières de la définition, et son contenu en partie, ont évolué. En effet, de 1984 à 2010 – date à laquelle nous avons choisi d'arrêter l'analyse, mais des évolutions ultérieures ont eu lieu – la structuration du Programme et la définition des Itinéraires Culturels ont changé pour des raisons diverses. Des changements de contextes ont impliqué des négociations et des extensions de sens qui ont progressivement modifié la définition des Itinéraires Culturels et leur perception. Pour saisir ces différentes évolutions, nous avons procédé de manière chronologique et nous avons donc choisi de replacer différents éléments d'analyse dans l'ordre des documents pour mieux faire ressortir les contextes dans lesquels ils ont été produits.
a. L'évolution du Programme saisie à travers les intitulés des documents du Conseil de l'Europe Selon nous, l'un des éléments contextuels de la perception et de l'appropriation de la définition des Itinéraires Culturels est sa réécriture en fonction du contexte institutionnel dans lequel elle est construite puis mobilisée et retravaillée – l'autre élément est le contexte du projet que nous analyserons plus en détail dans le chapitre 6. Ainsi, en fonction de la manière dont est pensé et géré le Programme au sein du Conseil de l'Europe, la définition des Itinéraires Culturels varie. Il s'agit alors de saisir, au travers de l'analyse, d'une part, le lien qu'il y a entre l'organisation de l'institution et la construction du discours, et, d'autre part, la perception que l'institution elle-même a du Programme en fonction de la manière dont elle se construit en tant que « centre ».
Nous nous intéressons donc ici en particulier aux documents de travail et législatifs du Conseil de l'Europe. Au cours de l'analyse, nous avons relevé que les intitulés même des documents (c'est-à-dire la manière dont le Conseil de l'Europe les a nommés) étaient révélateurs d'un certain nombre d'éléments de construction. Dans un tableau (Fig. 5.3), nous avons donc regroupé, de manière chronologique, les différents types de documents en fonction de leurs intitulés et, en conséquence, de l'instance au sein du Conseil de l'Europe qui les a émis. Sont surlignés les documents à caractère législatifs, ou marquant des étapes importantes dans le Programme.
Le tableau ne précise pas qui sont les auteurs des textes. En partie parce que les auteurs ne sont pas toujours indiqués, mais aussi parce que les auteurs peuvent être très diversifiés, allant d'un expert indépendant embauché par le Conseil de l'Europe au Secrétariat d'un Comité directeur, et passant par des documents additifs de représentants d'Etats membres. Comme nous n'avons pas été en mesure de dégager d'éléments significatifs à partir des auteurs, nous avons préféré ne pas les indiquer, même si, bien entendu, la nature et/ou la fonction de l'auteur joue sans doute un rôle dans la rédaction de la définition des Itinéraires Culturels. Quoiqu'il en soit, si nous analysons les différents documents d'une manière plus globale, c'est-à-dire en tant qu'ils sont tous produits par le Conseil de l'Europe, le tableau (Fig. 5.3) permet de saisir un certain nombre d'éléments nécessaires à la compréhension du contexte d'énonciation de la définition des Itinéraires Culturels à l'intérieur du Conseil de l'Europe.
Fig. 5.3 : Evolution des intitulés des documents du Conseil de l'Europe relatifs aux Itinéraires Culturels en fonction de l'instance émettrice64
Période Intitulé Exemples Instance émettrice
1984 Doc. 5196 Document unique Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe 1984 Recommandation 987 Document unique Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe 1985 – 1986 CDUP (année) numéro CDUP (86) 30 Comité directeur pour les politiques urbaines et le
patrimoines architectural
1987 – 1992 ICE (année) numéro ICE (87) 10 Conseil de la coopération culturelle 1987 – 1990 ICE – nom de l'IC
(année) numéro ICE-Soie (88) 2ICE-Baroque (88) 23 Conseil de la coopération culturelle 1994 – 1998 ICCE (année) numéro ICCE (94) 13 Conseil de la coopération culturelle
Conseil d'orientation des Itinéraires Culturels 1998 Résolution (98) 4 Document unique Comité des Ministres
1996 – 2000 CC-Cult (année) numéro
CC-Cult (96) 8 Conseil de la coopération culturelle / Comité de la culture
1999 – 2000 CC-PAT (année) numéro
CC-PAT (99) 133 Comité du patrimoine
Conseil d'Orientation des Itinéraires Culturels 2002 – 2006 DGIV/CULT/ICCE (année) numéro et DGIV/TP (année) numéro DGIV/CULT/ICCE (2002) 3 DGIV/TP (2002) 1
Direction Générale IV – Education, Culture et Patrimoine, Jeunesse et Sport
Conseil d'Orientation des Itinéraires Culturels
2002 GT-Routes (année) numéro
GT-Routes (2002) 1 Groupe de travail ad hoc sur les itinéraires culturels dans le cadre du GR-C (Groupe de rapporteurs) – Délégués des Ministres
2003 – 2010 CDCULT (année) numéro
CDCULT (2003) 14 Comité directeur de la Culturelle
Conseil d'Orientation des Itinéraires Culturels 2006 – 2010 CDPAT (année) CDPAT (2006) 7 Comité directeur du patrimoine culturel 2006 – 2010 DGIV/CULT-CR
(année) DGIV/CULT-CR(2006) 5F Comité directeur de la culture / Comité directeurdu patrimoine culturel Conseil d'Orientation des Itinéraires Culturels 2007 Résolution
CM/Res (2007) 12
Document unique Comité des Ministres
2010 GR-C (année) numéro GR-C (2010) 13 Groupe de rapporteurs – Délégués des Ministres 2010 CM (année) numéro CM (2010) 165 Comité des Ministres
2010 Résolution
CM/Res. (2010) 52 Résolution
CM/Res. (2010) 53
Document unique Comité des Ministres
64 L'analyse a été faite sur la base des documents trouvés dans les archives de l'Institut Européen des Itinéraires Culturels au mois de mai 2013 et des documents disponibles en ligne sur le site du Conseil de l'Europe.
Étudier les intitulés nous a semblé important car cela montre, selon nous, différentes phases d'existence du Programme des Itinéraires Culturels. Ainsi, comme on peut le voir, chaque phase est marquée par un vote de l'Assemblée parlementaire ou du Comité des Ministres (que nous avons surligné), c'est-à-dire qu'il y a une production législative influençant l'évolution du Programme. Mais ces intitulés et leur évolution, analysés sous un angle organisationnel, sont aussi le signe, selon nous, de l'évolution administrative qui sous-tend l'évolution du Programme car les intitulés indiquent aussi qui a émis le document et, en ce sens, sont un indice du contexte de production du document. Par exemple, entre 1985 et 1986, c'est le CDUP (Comité directeur pour les politiques urbaines et le patrimoines architectural) qui s'occupe des Itinéraires Culturels, donc cela apparaît dans l'intitulé du document, alors qu'entre 2002 et 2006, c'est la DGIV (Direction Générale IV) qui émet notamment les documents. Or, il est indispensable de comprendre que la volonté politique et l'évolution administrative font partie du contexte de construction de la définition des Itinéraires Culturels, en tant que, pour comprendre les « logiques de conformation et de cadrage » (Aldrin / Dakowska, 2011), il faut aussi comprendre comment celles-ci sont construites, puis perçues.
Ainsi, l'étude de l'évolution des Itinéraires Culturels, prise sous cet angle, montre que le Programme passe par différentes directions du Conseil de l'Europe. Cela relève de deux processus : d'une part, le Conseil de l'Europe a été réorganisé plusieurs fois, modifiant les différents comités directeurs, leurs noms et leurs mandats, mais aussi, d'autre part, le Programme a été affecté à différents comités au cours du temps. Pour ces deux raisons combinées, il passe des mains du Comité directeur pour les politiques urbaines et le patrimoine architectural (1985-1986) à celles du Conseil de la Coopération culturelle (1987-2000). Suite à la création de la Direction Générale IV « Education, Culture et Patrimoine, Jeunesse et Sport » (DGIV) et, en son sein, du Comité Directeur de la Culture (CDCULT) et du Comité Directeur du Patrimoine (CDPAT), à partir de 2001, le Programme passe dans les mains de ces différentes instances. Il convient aussi de noter deux choses : d'une part, à partir de 1992, un Conseil d'Orientation des Itinéraires Culturels est créé et aura un mandat spécifique vis-à-vis du Programme des Itinéraires Culturels jusqu'en 2010, et il apparaît dans de nombreux documents des comités directeurs, mais aussi dans d'autres documents non référencés dans le tableau car n'ayant pas d'intitulés précis. D'autre part, on constate qu'avant que l'institution ne légifère, une production de documents a lieu. Ainsi, en 1984, la Recommandation 987 s'appuie sur le Doc. 5196 ; en 1998, même si cela est moins visible, la Résolution (98) 4 est préparée au sein du Conseil de la Coopération Culturelle ; en 2003, un groupe de travail ad hoc des Délégués des Ministres est chargé des travaux préparant un Accord Partiel Elargi qui ne sera finalement pas voté ; en 2007, la Résolution (2007) 12 est préparée par les Comités directeurs ; enfin, en 2010, c'est le Groupe de rapporteurs du Comité des Ministres qui est
chargé de la préparation des nouvelles Résolutions (2010) 52 et 5365. Ainsi, la construction du Programme passe aussi par des logiques administratives. Or, ces logiques administratives ne sont pas neutres dans les formulations qui peuvent ensuite être employées dans les documents et il convient toujours de garder à l'esprit qu'elles jouent un rôle important en termes d'enjeux de légitimation car, si l'institution construit son discours sur les Itinéraires Culturels, le fait que différents comités soient responsables au cours du temps du Programme comprend aussi des enjeux de légitimation qui peuvent être autres que ceux des instances légiférantes (Assemblée parlementaire/ Comité des Ministres).
L'évolution des intitulés révèle aussi ce que nous appellerons un 'degré de précision' vis-à-vis du Programme des Itinéraires Culturels. Ainsi, on remarque qu'entre 1987 et 1992, les documents portent l'intitulé ICE, soit Itinéraires Culturels Européens. Pendant une période donnée (1987-1990), les documents sont encore plus précis, portant un intitulé combinant ICE et un thème – nous en avons relevé quatre en tout : la soie, le baroque, les cisterciens et les celtes. Cela est un signe que, durant cette période, les Itinéraires Culturels sont développés au sein même de l'institution, c'est-à-dire qu'à cette époque, ils sont proposés par les Etats membres, travaillés dans les comités par des experts des Etats membres et des experts indépendants, et que leur mise en œuvre est orchestrée par le Conseil de l'Europe. Même s'il est fait appel à des acteurs de la société civile pour l'implémentation des thèmes, ces acteurs n'ont pas d'influence sur le choix des thématiques.
Le fait que les thèmes disparaissent ensuite est un premier signe de l'ouverture du Programme, c'est-à-dire de son passage progressif vers des acteurs de la société civile. On remarque aussi qu'on passe d'ICE – Itinéraires Culturels Européens – à ICCE – Itinéraires Culturels du Conseil de l'Europe – (le changement a eu lieu entre 1990 et 1994). Nous avions déjà évoqué le fait que les deux expressions ont été employées au cours du temps. On voit ici le passage, au sein de l'institution, d'une expression à une autre : ce changement est loin d'être anodin. Il est un signe de l'enjeu de légitimation que revêtent progressivement les Itinéraires Culturels pour le Conseil de l'Europe, c'est-à-dire que, combiné au processus d'ouverture, c'est-à-dire au partenariat progressif avec des acteurs de la société civile qui commence à prendre forme dans les années 1990, le changement d'expression marque la volonté du Conseil de l'Europe de s'affirmer comme institution européenne de référence dans le domaine des Itinéraires Culturels. En d'autres termes, le Conseil de l'Europe se construit désormais dans ses discours comme « centre ». Cela est sans doute aussi à mettre en lien avec la ratification du Traité de Maastricht en 1992 et la nouvelle compétence de l'Union Européenne en matière de culture. Si, jusqu'à ce moment, le Conseil de l'Europe avait une 65 L'ensemble des documents à caractère législatif peut être consulté en annexe 1.
prépondérance dans ce domaine, il devient important, à partir de cette période, de marquer sa différence et son importance. Cela relève donc d'un enjeu de légitimation important lié aussi au contexte politique européen.
La nécessité de s'affirmer comme « centre » européen disparaît ensuite des intitulés. Cela ne signifie pas pour autant qu'elle disparaît du discours. Mais on constate, dans tous les cas, que les intitulés relèvent plus de la nature des instances émettrices – les comités directeurs ou les groupes émanant du Comité des Ministres – que de l'activité en elle-même. Des documents spécifiques apparaissent pourtant encore avec l'intitulé complémentaire ICCE ou CR (Cultural Routes) indiquant que le Programme est travaillé spécifiquement, mais de manière sporadique au vu de l'ensemble des documents. Selon nous, la disparition progressive du 'degré de précision' relatif aux Itinéraires Culturels relèvent de l'évolution administrative et législative. En effet, à partir du moment où la première Résolution est adoptée en 1998, il existe un cadre législatif, plus ou moins précis, dans lequel le Programme s'inscrit. Si les Itinéraires Culturels demeurent gérés 'de l'intérieur', ils s'ouvrent en même temps à la lecture et à l'appropriation de porteurs de projet de la société civile. Par ailleurs, c'est en 1997 que l'Institut Européen des Itinéraires Culturels est crée. Avec le Conseil d'Orientation des Itinéraires Culturels qui existait depuis 1992, ils deviennent producteurs de nombreux documents qui ne portent pas les intitulés du Conseil de l'Europe et qui n'apparaissent donc pas dans le tableau, mais qui vont co-construire la définition des Itinéraires Culturels avant même que les acteurs de la société civile ne s'en emparent. D'une certaine manière, ces intitulés indiquent selon nous la diversification progressive de la définition des Itinéraires Culturels en fonction des producteurs des discours au sein de l'institution. Mais, bien entendu, ils ne sont qu'un indice. Il faut entrer dans le détail des contenus et des contextes pour comprendre comment une réécriture de la définition des Itinéraires Culturels a progressivement été mise en œuvre, en fonction d'un certain nombre de facteurs contextuels.
b. Une première forme de définition dans l'idéologie de la paix et de la réconciliation
En 1984, dans le premier texte relatif aux itinéraires de pèlerinage adoptée par l'Assemblée parlementaire (Recommandation 987)66, il n'est pas encore question de Programme, ni même d'Itinéraires Culturels à proprement parler. La Recommandation, rédigée sur la base d'un rapport d'expert (M. Günther Müller) sur Saint-Jacques de Compostelle et les itinéraires de pèlerinage en Europe (Doc. 5196)67, est un texte législatif et on peut dire qu'il constitue l'affirmation d'une volonté 66 Voir annexe 1.
politique portée par une forme d'utopie de la réconciliation et de l'échange entre les Européens. Cet « idéal de paix, porté non pas par des pacifistes angéliques mais au contraire par des hommes sortant des deux conflits les plus sanglants dans l’histoire du continent, renforcé par un désir de resserrer les liens entre les peuples autant qu’entre les États (notamment à travers nombreuses initiatives de réconciliation) » (Nowicki, 2000 : 6) a sans doute été un moteur important de la volonté politique clairement affichée dans les débuts du Programme : on est encore, selon nous, dans une phase d'euphorie vis-à-vis de l'idée d'Europe qui est alors une idée fédératrice et les institutions européennes en gestation – même si le Conseil de l'Europe existe depuis 1957, sa structure administrative se développe encore – ont encore une certaine 'marge de manœuvre', c'est-à-dire que leur fonctionnement permet encore des impulsions politiques qui ne soient pas contraintes dans des procédures technocratiques très complexes.
Cependant, si cela n'est pas visible dans la classification des archives que nous avons produite plus haut, cela ne doit pas masquer le fait qu'il existe d'ores et déjà un important arrière-plan réflexif qui repose sur des travaux d'experts remontant aux années 1960 sur la « prise de conscience collective des hauts lieux culturels de l'Europe et de leur incorporation dans la civilisation de loisirs » et le lien entre le voyage, le patrimoine et la connaissance des Européens les uns par les autres. Dans cet arrière-plan réflexif, il est important de ne pas oublier non plus l'ensemble des réflexions et discussions qui ont données naissance à la Convention pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l'Europe dite Convention de Grenade. Ainsi, entre 1984 et 1987, « il s’agit de la période où le programme s’est élaboré grâce à un dialogue parallèle avec l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe – qui a adopté la Recommandation 987(1984) en faveur des Itinéraires Culturels – et avec les ministres responsables du patrimoine architectural réunis à Grenade en 1985. »68, c'est-à-dire que le contexte de réflexion sur les itinéraires culturels a été tôt associé à celui de la réflexion sur le patrimoine.
En 1987, le Programme est officiellement lancé au travers de la Déclaration de Saint-Jacques de Compostelle69 qui contient en germe plusieurs éléments de définition d'un Itinéraire Culturel sous la forme d'objectifs comme, par exemple, identifier les chemins, restaurer le patrimoine architectural et naturel, lancer des programmes d’animation culturelle, promouvoir les échanges entre les villes et les régions, stimuler la création contemporaine, etc. D'une certaine manière, on peut dire que le Programme est encore dans une phase d'utopie qui n'est pas encore entrée dans le réalisme et la définition est encore très marquée par l'idéologie et la volonté politique du Conseil de l'Europe, plus que par des considérations pratiques, c'est-à-dire qu'on peut observer, 68 Extrait d'un historique du Programme des Itinéraires Culturels rédigé par Michel Thomas-Penette en 2010-2011.
au travers des textes et des discours, un foisonnement d'idées à mettre en œuvre, mais qu'on ne considère pas encore les moyens pour les mettre en œuvre. On note, par ailleurs, que ces considérations sont reprises d'années en années – dans les documents administratifs ICE (88) X, ICE (89) X, ICE (90) X et ce jusqu'en 1992 – dans les mêmes formulations. On peut donc dire qu'à cette période, en apparence, la définition n'est pas modifiée. Pourtant, comme le travail des experts continue, différentes notions commencent à apparaître. Ainsi, l'historique du Programme rédigé en 2010-2011 indique :
« Plusieurs modèles d’itinéraires culturels se mettent donc en place : les itinéraires linéaires terrestres fondés sur un tourisme lent et vert et recherchant des voies historiques (chemins de pèlerinage), les itinéraires maritimes liés à des comptoirs commerciaux ou à des Peuples navigateurs, des circuits transfrontaliers créés pour illustrer une thématique et ne reposant plus sur des tracés historiques : (habitat rural – architecture sans frontières) et enfin des réseaux de sites ou de circuits locaux (soie et baroque). ». Puis, entre 1990 et 1992, « le programme se dirige de manière expérimentale vers des itinéraires liés à des personnages (Mozart), complète la notion d’itinéraires liés à des Peuples : les Celtes, cherche des itinéraires plus restreints géographiquement, mais exemplaires dans leur mise en œuvres : Itinéraire Schickhardt. Mais ce sont les nouveaux pays signataires de la Convention Culturelle qui proposent des cadres de travail qui puissent permettre une relecture unitaire de l’Europe. C’est le cas par exemple de la proposition conjointe de la Pologne et du Portugal de travailler sur les Cisterciens et de la préparation d’une exposition commune aux pays de l’Empire austro-hongrois influencés par le Baroque (Italie, Hongrie, République Tchèque et Slovaque et pays de l’ex-Yougoslavie : Croatie et Slovénie. Ils seront rejoints ensuite par la Lituanie). »70
Comme on peut le voir, en ce qui concerne la définition des Itinéraires Culturels, différents types sont identifiés et érigés en modèles. Mais aussi et surtout, on voit bien à travers cet exemple que durant cette période, ce sont aussi les États membres qui sont à l'initiative des propositions d'Itinéraires Culturels. On peut donc dire, d'une part, que le patrimoine transnational, à défaut d'être nommé européen, se construit alors dans la coopération entre différents États et que la construction des Itinéraires Culturels se fait alors dans des négociations entre ces différents États et les représentations qu'ils ont chacun d'un patrimoine qu'ils ont en commun. Dans cette phase où la thématique de la réconciliation est encore très présente dans les discours politiques qui fondent l'action dans le domaine des Itinéraires Culturels, il nous semble donc important de noter que la coopération transnationale s'organise d'abord entre les États et que la première co-construction d'un