Théories institutionnalistes

Les théories institutionnalistes en science politique ont beaucoup d‘éléments en commun avec la théorie institutionnaliste en sciences économiques. D‘abord, les politologues institutionnalistes mettent, comme le nom l‘indique, les institutions politiques à l‘avant- plan. Ces institutions sont au cœur de la vie politique et existent pour surmonter les failles dans l‘information et faciliter les échanges dans les organisations sociales. L‘analyse institutionnaliste se concentre sur les transactions entre les individus. Selon les théories institutionnalistes, les institutions, définies comme « persistent and connected sets of rules (formal and informal) that prescribe behavioural roles, constrain activity, and shape expectations » (Keohane cité dans Howlett et Ramesh 1995: 26), permettent de réduire ou d‘augmenter les coûts de transaction. Selon les Institutionnalistes, deux institutions permettent de diminuer les coûts de transaction : le marché, tel que vu précédemment, et les bureaucraties. Ces dernières créent et légitiment les acteurs en plus de fournir un modèle de comportement, des critères d‘évaluation, des ressources et une capacité d‘action (March et Olson, 1994 cité dans Howlett et Ramesh 1995: 26). En fournissant ces balises et en précisant la nature des échanges entre les individus, les institutions réduisent la part d‘incertitude et, par le fait même, les coûts de transaction. Les institutions ont donc un rôle primordial à jouer dans le bon fonctionnement de la société en rendant les transactions plus efficaces, elles déterminent également les préférences et les relations entre individus. L‘influence déterminante des institutions explique l‘intérêt des théories institutionnalistes.

À l‘instar de la théorie institutionnaliste en sciences économiques, la théorie institutionnaliste en sciences politiques fut populaire aux États-Unis dans la première

moitié du vingtième siècle. À l‘époque, les politologues institutionnalistes s‘affairaient à décrire les différentes institutions politiques telles « les structures constitutionnelles et institutionnelles des États » (Lecours 2002: 5). Cette préoccupation avec la description lui a attiré de nombreuses critiques. Notamment, on reprochait aux Institutionnalistes de favoriser la description aux dépens de l‘explication, d‘être a-théorique et, par conséquent, d‘être incapable de généralisation. On leur reprochait également d‘être trop absorbés par les détails et de se concentrer uniquement sur les États industrialisés. La conséquence fut la perte de popularité de l‘institutionnalisme au profit des approches comportementalistes (ou behavioristes) tels l‘approche systémique de Easton, mais aussi le cadre conceptuel des étapes, davantage axés sur le positivisme et sur les acteurs. L‘approche institutionnaliste a tenté de répondre à ces critiques en se détachant de sa nature descriptive. Pour se distinguer de cette première génération d‘Institutionnalistes, les politologues contemporains intéressés par les institutions plutôt que par la société et ses comportements se qualifient de Néo- Institutionnalistes. Depuis la seconde moitié des années 1980, les recherches de ces Néo- Institutionnalistes connaissent un regain d‘intérêt aux États-Unis et en Europe ainsi qu‘au Canada et au Québec, quoique dans une moindre mesure (Béland 2002; Lecours 2002). Voyons de plus près le néo-institutionnalisme.

Le néo-institutionnalisme en science politique est :

« une école conférant aux institutions une importance théorique. […]. Le néo-institutionnalisme suggère que l‘analyste politique gagne à débuter avec les institutions plutôt qu‘avec les acteurs. […] L‘ontologie néo- institutionnaliste est constituée d‘institutions coexistant avec des acteurs, que ce soit des groupes, des individus, des classes sociales ou des élites politiques. Théoriquement, l‘action n‘est pas évacuée dans le cadre néo- institutionnaliste. Elle est cependant fortement conditionnée par le contexte institutionnel, un contexte qu‘elle a bien sûr créé, mais non sans contraintes résultant de l‘environnement institutionnel précédent » (Lecours 2002: 4).

Cette définition souligne la primauté des institutions dans ce courant de pensée par opposition aux autres théories mettant l‘accent sur les acteurs. En effet, les théories vues précédemment expliquent les politiques publiques comme étant le résultat de l‘interaction entre groupes d‘acteurs ou comme le fruit d‘un processus décisionnel où les décideurs agissent en fonction de leurs connaissances et de circonstances particulières. Dans la conception institutionnaliste, les institutions politiques influencent à la fois la composition des acteurs politiques, structurent leurs stratégies et limitent l‘étendue des décisions qu‘ils peuvent prendre (Béland 2002).

Malgré ce dénominateur commun chez les Néo-Institutionnalistes, il existe différentes façons de concevoir le rôle de ces institutions dans le processus des politiques publiques. Trois types de néo-institutionnalismes semblent effectivement se distinguer les uns des autres, à savoir le néo-institutionnalisme historique, de choix rationnel et sociologique (Hall et Taylor, 1996; Immergut, 1998, tous deux cités dans Lecours, 2002 : 8 et Béland, 2002 : 2002 : 25). Ces trois formes de néo-institutionnalisme se distinguent quant à la façon de définir la notion même d‘« institution » et quant à la façon de concevoir la construction et le changement institutionnel ainsi que les relations entre les institutions et l‘action (Lecours 2002: 10). Élaborons davantage chacune de ces trois conceptions de l‘institutionnalisme en sciences politiques, leurs convergences et leurs divergences.

2.3.5.2.1 Institutionnalisme historique : le path dependency

Cette approche, popularisée par Theda Skocpol, Kathleen Thelen et Paul Pierson, s‘est développée en réaction aux approches comportementalistes. Cette approche se caractérise par sa rigidité et la notion de path dependency comme nous le verrons plus loin. D‘abord, voyons comment les tenants de l‘approche historico-institutionnaliste définissent les

institutions, comment ils expliquent la construction des institutions et le changement institutionnel et, enfin, comment ils conçoivent la relation entre les institutions et l‘action.

De façon générale, ces auteurs adoptent une définition matérialiste22 des institutions. C‘est- à-dire une définition qui amène les politologues à se concentrer sur :

« les organes de l‘État, par exemple, la structure des législatures, des exécutifs, des bureaucraties et des tribunaux; les constitutions; les arrangements de division territoriales du pouvoir tels le fédéralisme et les systèmes d‘autonomie » (Lecours 2002: 11).

Il est à noter que d‘autres institutions, dont les syndicats, peuvent également être incluses dans l‘analyse historique. Quoi qu‘il en soit, une telle définition décrit les institutions comme des entités plutôt rigides ce qui tend à les isoler de la société et des acteurs (Lecours 2002: 11).

Ces institutions sont le fruit de relations de pouvoir à un certain moment de l‘histoire. Le contexte historique et les dynamiques conflictuelles entre les acteurs façonnent donc les institutions. Les institutions émergent dans un contexte de tension politique aiguë, elle- même « le produit du déroulement inégal et synchronique de multiples processus de nature différente (économique, politique, culturel, social, idéologique) » (Lecours 2002: 12). Ce contexte tendu produit un tournant (critical juncture) favorisant l‘apparition de nouvelles institutions. Ces nouvelles institutions n‘arrivent pas toujours à éteindre complètement les conflits et un processus d‘ajustement institutionnel est nécessaire pour réduire ces tensions résiduelles. Il est à noter que les changements institutionnels ont des répercussions sur

22 _{L‘institutionnalisme historique se veut « matérialiste » car il étudie des entités plus concrètes telles les}

bureaucraties, les tribunaux, etc. Ceci s‘oppose à la conception « normative » de l‘institutionnalisme

sociologique, mentionné plus loin Lecours, A. (2002). "L‘approche néo-institutionnelle en science politique : unité ou diversité? ." Politique et sociétés 21(3): 3-19..

d‘autres institutions entraînant alors des modifications rapides et importantes pour la société (Lecours 2002: 12).

Les Institutionnalistes historiques réussissent à expliquer la création et la transformation des institutions. Toutefois, ils sont surtout reconnus pour leur explication de la continuité des institutions. En effet, les auteurs susmentionnés ont effectué des études comparatives entre plusieurs pays européens, asiatiques ainsi que Sud et Nord américains (Lecours 2002: 8) dont plusieurs ont porté sur la protection sociale (Béland 2002). De ces nombreuses études se dégage le postulat du path dependency,

« c‘est-à-dire l‘idée que les phénomènes sociopolitiques sont fortement conditionnés par des facteurs contextuels, exogènes aux acteurs, dont beaucoup sont de nature institutionnelle. En d‘autres termes, les institutions, une fois créées, prennent vie et donnent lieu à des dynamiques et des situations qui, souvent, n‘étaient pas voulues ou prévues par les acteurs » (Lecours, 2002 : 8; voir aussi Pierson, 2000 : 74).

Les institutions, dont les politiques formelles et les politiques publiques établies, ne sont donc pas le produit d‘une décision rationnelle, elles surviennent souvent accidentellement. Une fois ces institutions implantées, il devient difficile de se soustraire de leur influence car elles déterminent le développement institutionnel futur (Béland 2002) et forcent les acteurs à s‘y adapter via des mécanismes de renforcement (positive feedback) (Lecours 2002: 12).

Pour ces Néo-institutionnalistes, l‘effet structurant des institutions est omniprésent. Elles influencent la prise de décisions stratégiques, définissent les intérêts, forment les préférences et construisent les identités des acteurs. Bref, rien n‘est « ‗donné‘ avant que les institutions fassent sentir leur impact » (Lecours 2002: 15). En outre, l‘impact des institutions se manifeste à toutes les étapes du processus des politiques publiques, de l‘identification des problèmes à l‘évaluation des politiques (voir le cadre conceptuel des

étapes) et à chaque niveau de prise de décision. Les théoriciens de l‘approche historico- institutionnaliste soulignent néanmoins qu‘on ne peut pas complètement prévoir l‘effet du

path dependency sur les acteurs et le développement institutionnel. Malgré l‘effet

structurant des institutions, les acteurs peuvent réagir de différentes façons aux tensions et faire évoluer les institutions dans plusieurs directions. Il existe donc une certaine marge de manœuvre. Les Institutionnalistes historiques réitèrent toutefois que les institutions limiteront les options possibles (Lecours 2002: 15).

2.3.5.2.2 Institutionnalisme du choix rationnel : l’importance stratégique des institutions

L‘institutionnalisme du choix rationnel regroupe plusieurs cadres conceptuels autour du postulat de base stipulant que les règles institutionnelles influencent le comportement des acteurs politiques rationnels et désireux de maximiser leur utilité (Sabatier, 1999 : 8; Lecours, 2002 : 13). Telle est la conclusion tirée des études effectuées par Shepsle et ses collègues au cours des années 1980 et 1990. Ces études portaient sur le processus décisionnel des législatures, des exécutifs et des bureaucraties ainsi que sur la formation des coalitions politiques aux États-Unis. Ces recherches montraient que les acteurs politiques tenaient compte du contexte institutionnel lorsqu‘ils prenaient une décision. Cette décision était alors le produit d‘un choix rationnel, bien que cette rationalité soit limitée (bounded

rationality), encadré par des règles et des procédures existantes que sont les institutions

(Lecours, 2002 : 9; voir aussi Ostrom, 1999 et Sabatier, 1999 : 8). Voyons comment ce deuxième groupe de Néo-Institutionnalistes définit les institutions, leur évolution et leur relation avec les acteurs.

L‘institutionnalisme du choix rationnel s‘oppose à l‘institutionnalisme historique à plusieurs égards. Le second rejette les théories comportementalistes alors que le premier cherche à les intégrer à son analyse. De cette divergence en découle une deuxième.

L‘institutionnalisme historique est très déterministe : les institutions bâties au fil du temps déterminent les institutions actuelles, les acteurs n‘ont que peu d‘influence. L‘institutionnalisme du choix rationnel, quant à lui, se veut volontariste, d‘où l‘intérêt d‘étudier les comportements des acteurs politiques. Dans cette conception, les acteurs détiennent un pouvoir décisionnel et intègrent les institutions dans leurs stratégies. Les règles limitent les acteurs, certes, mais elles fournissent également des opportunités. Les Institutionnalistes du choix rationnel ont d‘ailleurs l‘habitude de définir les institutions comme les « règles du jeu politique, bien que ces règles soient habituellement situées, plus ou moins explicitement, dans leurs structures matérielles » (Lecours 2002: 11). Rappelons que les structures matérielles sont les législatures, les exécutifs, les bureaucraties, les tribunaux, etc.

Ces règles du jeu politique sont « construites afin de corriger des faiblesses systémiques et de créer un contexte optimal pour les acteurs » (Lecours 2002: 13). Dans cette conception, les institutions ne sont donc pas le produit de processus historiques comme dans l‘approche historico-institutionnaliste, mais le produit d‘un calcul stratégique de la part des acteurs. Lorsque les acteurs considèrent que les institutions ne sont plus efficaces, ils procèdent à des changements afin qu‘elles génèrent les résultats escomptés (Lecours 2002: 13). Autrement dit, les acteurs politiques se dotent de règles du jeu pour résoudre des problèmes. Ces règles deviennent les institutions politiques. Les acteurs apprennent à composer avec celles-ci pour arriver à leurs fins. Lorsque les institutions deviennent incompatibles avec les intérêts des acteurs, ces derniers modifient les règles pour favoriser leurs chances de succès.

Cette description de la naissance et de l‘évolution des institutions montre la dialectique entre celles-ci et les acteurs, ce qui contraste avec la vision déterministe des historico- institutionnalistes. En effet, selon cette dernière approche, les institutions structuraient les

acteurs et leurs comportements. Dans la conception du choix rationnel, l‘influence des institutions est moindre et elle n‘est pas unidirectionnelle. Les institutions agissent principalement au niveau des décisions stratégiques des acteurs en fournissant des contraintes et des opportunités aux acteurs. Les préférences, les intérêts et les identités, quant à eux, ne sont pas façonnés par les institutions. Ils sont plutôt définis de manière exogène à la relation institution-acteur (Lecours 2002: 15). Notons que cette incapacité d‘expliquer la formation de préférences, intérêts et identités constitue une faille du néo- institutionnalisme du choix rationnel selon certains (Lecours 2002: 15).

2.3.5.2.3 Institutionnalisme sociologique : les symboles

L‘institutionnalisme sociologique, fondé sur les théories des organisations de James March et Johan Olson ainsi que ceux de Paul DiMaggio et de Walter Powell, postule « que les institutions incarnent et reflètent des symboles et des pratiques culturelles tenaces qui façonnent les perceptions des acteurs et ‗informent‘ la reproduction institutionnelle » (Lecours 2002: 9). En se concentrant sur les symboles, la culture et les perceptions, cette troisième approche néo-institutionnaliste met l‘accent sur l‘aspect cognitif des institutions plutôt que sur leur aspect tangible, comme dans l‘approche historique, ou stratégique, comme dans l‘approche du choix rationnel (Lecours 2002: 10).

Le postulat de base de l‘approche sociologico-institutionnaliste énoncé au paragraphe précédent illustre les convergences et les divergences avec les deux autres principales branches du néo-institutionnalisme. D‘une part, l‘institutionnalisme sociologique partage une vision plutôt déterministe avec l‘institutionnalisme historique. D‘autre part, il s‘en distingue de par sa définition normative des institutions. Dans le courant sociologique, les institutions sont synonymes de « normes, explicitement définies ou non, qui peuvent prendre la forme de paramètres culturels et cognitifs ou de règles de procédures » (Lecours

2002: 11). Autrement dit, l‘institutionnalisme historique a une conception « hard » des institutions alors que l‘approche sociologique se concentre sur les aspects « soft ».

Une telle définition présente les institutions comme étant moins rigides que dans l‘approche historique ce qui permet de reconnaître une relation étroite entre société et institutions (Lecours 2002: 12). En effet, selon les Institutionnalistes sociologiques, les institutions naissent de la répétition des pratiques socioculturelles entre les acteurs politiques, ce que Lecours (2002: 13) appelle la « routinisation » des relations sociales. Avec le temps, ces pratiques finissent par être adoptées par tous et se formalisent. Puisque les institutions émanent de la société, elles sont forcément compatibles avec celle-ci (Lecours 2002: 13). Si tel n‘est plus le cas, les institutions doivent s‘ajuster afin de maintenir leur légitimité. Ces ajustements seront à leur tour « balisés par les codes culturels propres au contexte institutionnel existant » (Lecours 2002: 14). En résumé, les pratiques courantes entre les acteurs intègrent les us et coutumes et deviennent des institutions. Ces institutions influencent les pratiques futures entre les acteurs en déterminant ce qui est acceptable et ce qui ne l‘est pas. Ceci se répercute alors sur la création des nouvelles institutions. Notons que cette séquence s‘apparente au path dependency, mais l‘effet structurant ici est assuré par les normes plutôt que par l‘histoire.

La séquence susmentionnée illustre la relation entre institution et action. D‘une part, cette relation est étroite, presque symbiotique, car les institutions doivent refléter la société. D‘autre part, cette relation est déterminante car les institutions définissent les comportements acceptables, les préférences des acteurs politiques et leur identité.

Les trois théories néo-institutionnalistes présentées ici permettent d‘étudier les institutions et leur influence sur les comportements alors que d‘autres théories sont plutôt muettes sur ce point. Or, il semble évident que les institutions jouent un rôle non négligeable dans

l‘élaboration des politiques publiques. De plus, ces théories réussissent à décrire à la fois les processus et les résultats (Lecours 2002: 4). L‘institutionnalisme historique connaît une grande popularité auprès des spécialistes de la protection sociale, notamment Kathleen Thelen et Gøsta Esping-Andersen. En effet, les notions de path dependency et de critical

junctures ont maintes fois été utilisées pour expliquer les différences entre les régimes de

protection sociale des divers pays (Boychuck 2004). Puisque les régimes de retraite sont un élément du filet social, nous aurions pu choisir ce modèle théorique ayant fait ses preuves empiriquement. Par contre, certains auteurs canadiens, dont Gerard Boychuck et Denis St- Martin, critiquent ces notions parce qu‘elles sous-estiment les changements incrémentiels et surestiment la continuité (Lecours 2002; Boychuck 2004). De plus, ces variables clés de la théorie historico-institutionnalistes laissent peu de place aux stratégies des acteurs, soit la variable indépendante de notre étude. Pour cette raison, l‘institutionnalisme historique a été mis de côté dans notre recherche. Le néo-institutionnalisme du choix rationnel, quant à lui, s‘intéresse, comme nous, aux stratégies des acteurs. Il s‘agit donc de la théorie la plus appropriée pour notre recherche. Toutefois, cette théorie explique mal les changements, notamment au niveau des valeurs caractérisant actuellement les régimes de retraite. Enfin, l‘approche sociologique a l‘avantage d‘expliquer comment se forment les préférences et les valeurs comme l‘approche historique tout en étant moins rigide. Par contre, l‘approche sociologique partage avec cette dernière une vision déterministe laissant peu de place aux stratégies des acteurs. Bref, malgré leurs forces, ces théories sont incomplètes pour analyser notre sujet d‘étude et une synthèse des trois théories est problématique en raison des postulats de bases incompatibles les unes avec les autres (Lecours 2002: 16-17). Il faut donc retenir plusieurs éléments de ces théories, mais trouver une théorie permettant d‘intégrer ces éléments. Les trois théories suivantes sont susceptibles d‘être utiles à cet égard.