Paragraphe 1 : Une administration provisoire internationalisée
A. Le rôle des acteurs nationaux
En application du principe de souveraineté, les acteurs internes, représentant les citoyens, dirigent la reconstruction. Ce fut le cas en Afghanistan (1), mais ils se sont révélés en partie impuissants, en Irak (2).
1. « L’Autorité intérimaire » confiée aux acteurs nationaux
En premier lieu, la reconstruction juridique, en Afghanistan, va se dérouler sous la direction de deux administrations nationales différentes qui vont s’échelonner dans le temps. Il s’agit, d’abord de « l’Administration intérimaire », puis de « l’Autorité de transition ». Elles font toutes deux partie de « l’Autorité intérimaire » qui se compose également d’une
cour suprême, de cours de justice et d’administrations indépendantes127. Elle verra le jour le
22 décembre 2001.
L’Accord de Bonn détermine le régime de « l’Administration intérimaire »128. Elle se
compose d’un Président129, de cinq vice-présidents et de 24 autres membres130.
124 Ahamad FAWZI, cité in LOMBART (L.), « La reconstruction politique de l’Afghanistan post-taliban: de la chute de l’Emirat islamique à la proclamation de la République islamique (2001-2004) », op. cit., p. 865. 125 Selon l’expression du professeur Charles-Philippe DAVID, « Après le 11 septembre, le déluge ? », Actualité de droit international, 2001, www.ridi.org/adi, consulté le 20 janvier 2006.
126 DAILLIER (P.), « Les opérations multinationales consécutives à des conflits armés en vue du rétablissement de la paix », R.C.A.D.I. 2005, p. 279.
127 BACHARDOUST (R.), op. cit., pp. 274-276. 128 Accord de Bonn, article I.2. et I.3.
129 Ce devait être, d’après l’Accords de Bonn article III.A.2., l’ancien Roi Mohammed Zaher. Mais il refusa, préférant que le Président soit choisit par les participants à la Conférence de Petersberg. Par conséquent, ceux-ci désignèrent Hamid Karzaï (voir Annexe IV de l’Accords de Bonn). « L’Alliance du nord avait un candidat tout prêt : B. Rabbani, « Le Maître » […] officiellement président de l’État islamique, reconnu par l’ONU […] [Or, les élèves du maître, présents à Bonn] savaient logiquement qu’entre les monarchistes auteurs de la Constitution de 1964, établissant un début de démocratie, et les partisans d’un État islamique, version Frères musulmans [en
35 Celle-ci est, en outre, dépositaire de la souveraineté afghane durant les six premiers mois de la reconstruction et cumule les pouvoirs exécutif et législatif. Elle représente
l’Afghanistan dans les relations internationales et aux Nations Unies131. Sa fonction est de
diriger les affaires courantes du pays132. Dans ce but, elle peut adopter des décrets pour
instaurer la paix, l’ordre et la bonne gouvernance. Sa seconde mission est de créer une Cour Suprême indépendante et représentant le pouvoir judiciaire. « L’Administration intérimaire » doit mettre en place une Commission judiciaire qui aura pour mission, aux côtés des Nations Unies, de remettre sur pied un système judiciaire en accord avec les principes du droit
musulman, les standards internationaux, l’état de droit et les traditions Afghanes133. Sa
troisième mission est d’émettre la monnaie134. Elle devait ainsi mettre en place une Banque
Centrale afghane avec l’aide des Nations Unies. Diverses Commissions indépendantes, l’une notamment pour la protection des droits de l’homme, doivent également voir le jour.
De plus, la Commission de préparation de la Loya Jirga d’urgence est inaugurée le 25 janvier 2002 et présidée par Ismaïl Qasemyar. Elle est indépendante et ses membres sont désignés de façon à respecter certains critères de compétence constitutionnels, mais aussi représentatifs, puisque des professionnels afghans aussi bien que des groupes de la société
civile ont été sélectionnés135. Sa fonction était de définir les règles permettant la convocation
de la Loya Jirga d’urgence, notamment pour la désignation de ses membres136. Les décisions
de la Commission étaient prises par consensus et les membres soumis à un code de conduite tenant compte des standards internationaux. Le 16 avril 2002, débute, avec l’aide de la M.A.N.U.A. (Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan), le processus de sélection des représentants habilités à siéger à la Loya Jirga d’urgence et à désigner le futur président. Les travaux se terminent le 6 juin. De nombreux citoyens se sont joints aux réunions. Ils formèrent alors des assemblées de district. Désireux de représenter leurs communautés locales, ils élirent ensuite leurs candidats pour siéger à la Loya Jirga. Au total,
italique dans le texte] et auteurs du projet constitutionnel islamique de 1993, naguère et toujours alliés des Russes, Iraniens et Indiens, le choix des Américains était fait », BACHARDOUST (R.), op. cit, pp. 270-272. 130 Accord de Bonn, article III.A. Par ailleurs, tous les membres de « l’Administration intérimaire » furent désignés par les participants aux négociations de l’Accord de Bonn (Annexe IV). Plusieurs conditions étaient imposées pour leur désignation: sur la base des compétences professionnelles, de l’intégrité personnelle, la composition ethnic, géographique et religieuse devait aussi être prise en compte, ainsi que la participation des femmes (voir article III.A.3 de l’Accord de Bonn). En pratique, les Monarchistes avaient obtenus la présidence, par conséquent, l’Alliance du nord détenait les ministères clés. « Sur les 29 sièges formant le premier gouvernement post-taliban, l’Alliance en obtenu 16 […] Apparemment, les critères essentiels retenus étaient la compétence et la conscience […] Selon l’opinion la plus partagé, le critère ethnique a prévalu : 11 ministères aux Pashtouns, 8 aux Tadjiks, 5 aux Hazaras, 3 aux Ouzbeks et 2 postes restant sans noms réservés aux autres ethnies afghanes […] Mais le problème est que personne ne sait avec exactitude le pourcentage de chaque ethnie composant la population afghane », BACHARDOUST (R.), op. cit, p. 272.
131 Accord de Bonn, article I.3. 132 Accord de Bonn, article III.C.1. 133 Accord de Bonn, article II.2. 134 Accord de Bonn, article III.C.4. 135 Accord de Bonn, article IV.1. 136 Accord de Bonn, article IV.
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1500 délégués137dont 200 femmes, venus de 400 districts et divisés en trois catégories y
participent138.
« L’Administration intérimaire » devait être remplacée par « l’Autorité de
transition »139, mise en place suite à la consultation de la Loya Jirga d’urgence. La Loya
Jirga d’urgence, réunie entre le 11 et le 19 juin 2002, élit Hamid Karzaï comme Président de
« l’Autorité transitoire », par 1 265 voix140. Le nouveau Président de la Cour suprême est
également investi, il s’agit du mollah Fazl Hadi Shinwari. Cependant, deux problèmes majeurs se font sentir, d’abord l’insécurité productrice de pressions. De plus, des cas de corruptions furent dénoncés, notamment dans le cadre de la désignation des représentants siégeant à la Loya Jirga. Toutefois, la réunion de cette première Loya Jirga est un pas important pour la réconciliation nationale. Le Président élu désigne ensuite, les membres de « l’Autorité transitoire »141.
Les membres de « l’Autorité de transition » ont pour principale mission de diriger les affaires courantes de l’État et d’établir une Constitution. Pour y parvenir, une Loya jirga
constituante doit se réunir et adopter ce texte142, dans les 18 mois suivant la mise sur pied de
« l’Autorité de transition ». En attendant, la Constitution de 1964, établie par l’ancien Roi Mohammed Zaher Chah, s’applique à l’exception des dispositions sur la Monarchie
constitutionnelle et en conformité avec l’Accord de Bonn143. « L’Autorité de transition »
établit, le 3 novembre 2002, une Commission de neuf membres ayant pour mandat d’élaborer
une ébauche de Constitution144.
Par ailleurs, l’Accord de Bonn soumet la compétence des nouveaux organes de l’État afghan au droit international conventionnel et coutumier, aux résolutions du Conseil de
sécurité et au respect des droits de l’homme145. La Constitution reprendra ce type de formule.
En pratique, l’administration provisoire, puis le gouvernement afghan auront pour mission, par exemple, de désarmer, démobiliser et réinsérer les combattants, d’établir et de mettre en œuvre une stratégie nationale de lutte contre la drogue, tant du point de vue de la
137 Ce nombre varie selon les sources, celui de 1500 est diffusé par le site de la M.A.N.U.A., BACHARDOUST (R.), pour sa part, évoque 1650 délégués, in BACHARDOUST (R.), op. cit. p. 287.
138 La première catégorie est composée des membres de plein droit, c'est-à-dire les membres de « l’Administration intérimaire ». La seconde est composée de membres élus dans les circonscriptions. Les délégués de la troisième catégorie sont ceux qui bénéficient d’un quota (notamment, les femmes, les réfugiés afghans, les nomades, les journalistes, les mollahs).
139 Accord de Bonn, article I.4.
140 Conformément à l’Accord de Bonn, article IV.5.
141 Le gouvernement est composé, notamment, de M. Wardak, à la défense, de Y. Qanouni, à l’éducation et de Ashraf Ghani Ahmadzaï, aux Finances. S. Samar, accusée de ne pas adhérer aux principes de la sharia, est évincée du poste de Ministre de la condition féminine par la Cour Suprême. Cette décision est significative de la position stricte que conservera la Cour. Elle préside cependant la Commission afghane des droits de l’homme. Enfin, des vice-présidents sont nommés, il s’agit de messieurs Fahim, Khalili, Qadir et Sharani. Une vingtaine de femmes en sont également membres.
142 Accord de Bonn, article I.6. 143 Accord de Bonn, article II.1. A et B. 144 Voir infra note n°233.
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culture que du trafic de stupéfiants146, de lutter contre le terrorisme, d’établir une nouvelle
armée et une nouvelle police, de maintenir l’ordre dans le pays. Les organes de l’État sont souverains, ils sont dépositaires de toutes les compétences régaliennes. Ils accompliront ces différentes tâches avec l’aide des Nations Unies et de ses missions (tant la Force internationale d’assistance à la sécurité, que la M.A.N.U.A.).
2. L’exception : des acteurs nationaux impuissants
L’opération « Iraqy freedom » prend fin le 1er mai 2003, « Il n’y a plus d’État, plus de
service public, plus de police, plus d’armée, plus rien »147. Parallèlement, « Plus de soixante-
dix nouveaux partis se sont alors déclarés, dans leur quasi-totalité parfaitement inconnus des irakiens […] La presse voit ses titres se multiplier, un ou deux nouveaux journaux apparaissent chaque jour »148.
L’ensemble de l’opposition, quant à elle, se retrouve, sous patronage américain, le 15 avril, puis le 28 avril 2003, à Bagdad. Les opposants au régime Baassiste sont de retour d’exil et débattent de l’avenir, aux côtés des américains. Toutefois, la division des acteurs nationaux et les pressions externes vont rapidement être mises au grand jour. Le vide laissé par la chute de Saddam Hussein ne sera pas facile à combler. Malgré la réaction rapide de la société civile irakienne, l’opposition n’est pas organisée, elle n’était pas préparée à une chute si rapide du dictateur irakien. C’est pourquoi, le Conseil Intérimaire de Gouvernement (C.I.G.) est mis sur pied, tout en laissant la majorité des pouvoirs à l’Autorité.
En premier lieu, le C.I.G. se compose, de vingt-cinq membres dont trois femmes, représentant presque toutes les tendances politiques et religieuses du pays et désignés par Paul
Bremer. Toutes sont représentées sauf trois149 et sans avoir autant de poids les unes que les
autres. En effet, il s’agit d’une représentativité proportionnelle à l’importance démographique
de chaque communauté, qui met en arrière plan les convictions politiques150. En conséquence,
le C.I.G. se compose de 60% de chiites représentés par Ahmad Chalabi et Ayyad Allawi, de 20% de sunnites représentés par Adnan Pachechi et Muhsin Abd Al-Hamid et de 20% de Kurdes représentés par Massoud Barzani et Jalal Talabani. Dès lors, « le spectre de la tyrannie de la majorité »151, tel que Alexis de Tocqueville l’avait souligné, ressurgit.
« C’est, là encore, un biais induit par le ‘nouveau modèle de gouvernance’ qui charrie une conception a-politique du pouvoir en fonction de laquelle l’expertise et/ou l’allégeance à un groupe social en particulier se révèlent in fine plus légitime que l’affiliation partisane et/ou les convictions politiques »152.
146 Ceci est mis en œuvre grâce à l’adoption en mai 2003 de la stratégie nationale de lutte contre la drogue et d’un plan de lutte en 2005. Résolution 1589, Conseil de sécurité, 24 mars 2005, S/RES/1589 (2005), § 7. 147 LUIZARD (P.J.), La question irakienne, Fayard 2004, p. 352.
148 Ibidem, p. 353.
149 Le parti Baath en est exclu, l’Autorité est à la recherche de ses membres. De même qu’un courant majoritaire chiite : « la mouvance des Sadriyyin est apparu très majoritaire sur la scène religieuse et politique chiite […] ce mouvement a été exclu du Conseil de Gouvernement transitoire », LUIZARD (P.J.), La question irakienne, op. cit., p. 401. Enfin, une communauté sunnite sans dirigeant est elle aussi exclue.
150 LUIZARD (P.J.), La question irakienne, op. cit., p. 357.
151 Expression empruntée à DETAIS (J.) et ALBINE (G.), op. cit., p. 217.
152 DELCOURT (B.), « Les modalités de la gestion de l’après-guerre en Irak : des révélateurs intéressants des enjeux de pouvoir dans le ‘Grand Moyen-Orient’ », in BANNELIER (K.), CHRISTAKIS (T.), CORTEN (O.),
38 À sa tête, se trouve, en second lieu, une présidence tournante de neuf membres, dont
cinq chiites153, deux sunnites et deux Kurdes154. Le premier président du nouvel Irak, sera
Ibrahim Al-Ja’fari, chiite du parti Da’wa, pour une durée de un mois.
En troisième lieu, le 31 août, un cabinet composé de vingt cinq ministres est désigné
par les membres du C.I.G155. Le nouveau gouvernement prêtera serment le 3 septembre 2003.
« [Sa] représentativité, […] semble davantage être symptomatique de la manière dont les États-Unis perçoivent la société irakienne que le reflet d’ ‘une’ volonté politique irakienne. Ainsi, le processus de sélection des élites a été étroitement contrôlé par les occupants qui ont, en outre, permis à la diaspora irakienne qui a soutenu l’intervention de se retrouver en très bonne place »156.
Bien que le C.I.G. représente l’Irak, dans les Relations Internationales et qu’il soit
reconnu par les Nations Unies comme incarnant la souveraineté157, il ne l’exerce pas
effectivement. En effet, il n’a que des prérogatives limitées. Il nomme et révoque les ministres, le personnel diplomatique ainsi que les représentants irakiens au sein des Organisations internationales. Les autres prérogatives sont des compétences partagées avec l’Autorité. Par exemple, celle d’établir un calendrier pour l’élaboration d’une nouvelle Constitution et d’organiser des élections, prérogatives partagées, imposées par l’Accord du 15
novembre 2003 et par le Conseil de sécurité dans sa résolution 1511158. Il élaborera la
Constitution provisoire de l’Irak sous l’égide de « l’Autorité ». Or, celle-ci décide de modalités difficilement modifiables (nous avons déjà abordé la question de la forme de l’État, que nous retrouverons. Nous pouvons, par ailleurs, citer l’exemple du mode de gouvernance républicain et démocratique, ou de l’Islam comme religion d’État). De plus, ses compétences se trouvent d’autant plus limitées que Paul Bremer, « conservait un droit de veto sur toutes les décisions que le Conseil était amené à prendre »159. Ainsi, les relations entre le C.I.G. et
l’Autorité Provisoire de Coalition sont difficiles. L’imposition unilatérale par la puissance occupante de ses décisions à la population, ainsi qu’un gouvernement marqué par les tensions
entre communautés, matérialisent l’échec de l’administration provisoire sous occupation160.
C’est pourquoi il laisse place au Gouvernement Intérimaire de l’Irak, suite au transfert de souveraineté du 28 juin 2004. Les acteurs internes retrouvent alors la totalité de leurs pouvoirs. Cependant, ce transfert, organisé par le C.I.G. en collaboration avec l’Autorité, est KLEIN (P.), L’intervention en Irak et le droit international, C.E.D.I.N. Paris I, Cahiers internationaux n° 19, Pedone 2004, p. 348.
153 Ayyad Allawi, Ahmad Chalabi, Abd al-aziz Al-Hakim, Ibrahim Al-Ja’fari, et Muhammad Bahral-Ouloum. 154 Accord sur le fonctionnement du C.I.G., 29 juillet 2003.
155 Au Ministère de l’Intérieur, Nouri Badran, chiite ; Ministère des Affaires étrangères Hoshyar Zibari, Kurdes ; Ministère des Finances, Kamal Al-Gaylani, sunnite, Ministère du Pétrole, Ibrahim Bahr Al-Ouloum, chiite ; le Ministère de la Culture va aux communistes ; le Ministère du Logement aux Turkmènes et le Ministère des Transports aux chrétiens.
156 DELCOURT (B.), op. cit., p. 348.
157 Résolution 1511, Conseil de sécurité, 16 octobre 2003, S/RES/1511 (2003), § 4. 158 Résolution 1511, Conseil de sécurité, 16 octobre 2003, S/RES/1511 (2003), § 7. 159 DETAIS (J.) et ALBINE (G.), op. cit., p. 216.
160 « [Le C.I.G.] fut confronté à un déficit de légitimité tant au niveau national qu’international. Il ne fit effectivement pas l’unanimité au sein de la population irakienne et beaucoup ne se reconnaissaient pas dans ce gouvernement aux pouvoirs limités, formé dans des conditions peu transparentes et subordonné à l’ACP [l’Autorité Provisoire de Coalition] », DETAIS (J.) et ALBINE (G.), op. cit., p. 217.
39 soumis à l’influence de la force d’occupation, en vertu de l’Accord du 15 novembre 2003 et de la Constitution provisoire. De plus,
« le principe d’un gouvernement strictement technocratique a été abandonné au profit d’un recyclage de personnalités politiques, d’une répartition équitable des portefeuilles entre les grands partis d’opposition et d’un critère sous-jacent de représentativité sectaire. Malgré l’intervention du médiateur des Nations Unies, Lakhdar Brahimi, ce gouvernement ‘souverain’ recèle des signes d’une influence massive de son parrain américain. Du reste, le changement de statut des autorités américaines implantées à Bagdad […] et des forces d’occupation […] n’altère guère la nature profonde de leur rapports avec les irakiens […] disposant de peu de moyens pour faire face à des besoins immenses, ce nouveau gouvernement a peu d’espoir de s’émanciper »161.