Les résolutions 1368 (2001) et 1373 (2001) du Conseil de sécurité et la pratique récente des Etats ouvrent la voie vers l’opposabilité des règles du jus ad bellum aux personnes

privées sans lien avec un Etat

Le débat doctrinal suscité par l’adoption à l’unanimité de la résolution 1368 par le Conseil de sécurité au lendemain des événements tragiques s’est porté entre autres sur les actes terroristes en tant qu’agression armée pouvant justifier une réaction au titre de la légitime défense. Dans le préambule de la résolution 1368 du 12 septembre 2001 le Conseil de sécurité reconnaît le droit naturel à la légitime défense, individuelle ou collective, conformément à la Charte235. La résolution 1373 du 28 septembre 2001, la résolution 1373 adoptée elle aussi par le Conseil de sécurité suite aux événements du 11 septembre 2001 réaffirme le droit naturel de légitime défense que consacre la Charte et réaffirme la résolution 1368236. L’Etat en état de légitime défense n’est autre que l’Etat victime des attentats, à savoir les Etats-Unis. Cela suppose que les attaques terroristes ont été implicitement qualifiées par le Conseil de sécurité, sans toutefois que l’Etat auteur de l’agression ne soit identifié par celui- ci. Les opposants à une telle lecture des deux résolutions en question mettent avant le fait qu’au paragraphe 1 de la résolution 1368 (2001) le Conseil qualifie les attaques terroristes contre les Etats-Unis de menace à la paix et à la sécurité internationales, et qu’au paragraphe 5 de la même résolution il se déclare prêt à prendre « toutes les mesures nécessaires » afin d’y répondre. Ces deux paragraphes montrent en effet que l’action du Conseil s’inscrit plus dans le cadre des mesures multilatérales que sur une autorisation implicite à recourir à la force au titre de la légitime défense. La qualification des attaques terroristes du 11 septembre 2001 à laquelle procède le Conseil de sécurité semble donc contradictoire.

Nous aurons l’occasion de revenir sur ce point in extenso dans la deuxième partie de notre étude. Nous nous limiterons pour l’instant à l’applicabilité en l’espèce de l’article 51 de la Charte et du droit international coutumier en matière de légitime défense. Il est notable que lors de la séance publique du Conseil de sécurité le 12 septembre 2001, jour de l’adoption de la résolution 1368 (2001), l’ambassadeur de la Russie était le seul qui ait considéré

235 _{Il convient de constater que dans la version française de la résolution le terme « naturel », utilisé dans la} version française de l’article 51 de la Charte, a été remplacé par le terme « inhérent », identique au terme employé dans la version anglaise de l’article 51, à savoir « inherent right».

236 _{Dans sa résolution A/RES/56/1 (2001), adoptée le 12 septembre 2001, l’Assemblée générale n’a pas qualifié} les actes en question d’agression armée. Elle s’est contentée d’appeler « instamment à une coopération

internationale visant à traduire en justice les auteurs, les organisateurs et les commanditaires des atrocités commises le 11 septembre 2001 ».

explicitement l’attaque terroriste comme un « acte d’agression » contre les Etats-Unis237_{. Tous} les autres orateurs ont condamné les attentats en les qualifiant tout au plus d’« attaques », terme qui dans la version anglaise se rapproche toutefois du terme « armed attacked » de l’article 51238. En commentant la résolution 1368 deux mois après son adoption l’ambassadeur français aux Nations Unies, Jean-David Lévitte, déclarait : « Nous avons estimé, à

l’unanimité, que 6000 personnes tuées par des avions civils devenus missiles n’est plus un acte de terrorisme mais une véritable agression armée »239. A supposer qu’il s’agisse d’une agression armée, la question qui se pose est celle de savoir si les Etats qui ont invoqué le droit de légitime défense à partir du mois d’octobre 2001 ont ou non établi un lien entre les auteurs des actes terroristes du 11 septembre 2001 et l’Afghanistan ou, au contraire, s’ils ont attaqué l’Afghanistan au seul motif que sur son territoire s’entraînait Al Qaida, l’organisation terroriste responsable des attentats. Si un lien a été en effet établi entre l’Afghanistan et Al Qaida, il faudra examiner le degré de contrôle que les Etats ont exigé pour que les actes terroristes du 11 septembre commis par des personnes privées soient attribués à l’Afghanistan.

Le 22 septembre 2001 le ministre des affaires étrangères français Hubert Védrine exigeait des Etats-Unis des preuves pouvant établir le lien entre l’organisation terroriste Al Qaida et le régime des Taliban240. Dans son discours devant l’Assemble générale le 10 novembre 2001, Hubert Védrine a estimé que « le Conseil de sécurité a eu raison de qualifier d’agression » l’attaque terroriste du 11 septembre et « de l’inscrire dans une logique de légitime défense et donc de légitime riposte, conformément à l’article 51 de la Charte »241_. Les preuves apportées par les Etats-Unis et le Royaume-Uni quelques semaines plus tard ont été jugées suffisantes par la France pour qu’elle s’engage elle aussi dans les opérations militaires menées en Afghanistan au titre de la légitime défense collective242. Dans leurs lettres adressées le 7 octobre 2001 au Conseil de sécurité, les Etats-Unis et le Royaume-Uni indiquent que leur action militaire entreprise en vertu de l’article 51 de la Charte vise l’organisation terroriste Al Qaida et le régime des Taliban qui la soutient ouvertement. Outre les 15 membres du Conseil de sécurité, lors de la cinquante-sixième session de l’Assemblée générale de l’ONU plusieurs autres Etats ont aussi soit employé le terme d’agression pour désigner l’attaque terroriste du 11 septembre soit, ce qui revient au même, reconnu le droit des 237 _{S/PV.4370, p. 5.} 238 _{Ibid., passim.} 239 _{Le Monde, 18-19 novembre 2001.} 240 _{Le Monde, 22 septembre 2001.} 241 _{A/56/PV.45, p. 25.}

Etats-Unis à la légitime défense conformément à l’article 51 de la Charte243_{. Toutefois,} l’identification de l’agresseur ne va pas sans poser des problèmes. Si tous sont d’accord lorsqu’il s’agit de tenir pour responsable Al Qaida, ils ne se prononcent pas sur le lien exact qui liait le régime des Taliban et l’organisation terroriste Al Qaida. Il n’en demeure pas moins que, outre la Corée du Nord, Cuba, l’Irak, l’Iran et la Malaisie, aucun autre Etat n’a contesté explicitement la légalité de l’action de la coalition sous commandement américain sur le territoire afghan. Aux yeux de la communauté internationale dans son ensemble la campagne militaire menée en Afghanistan par les Etats-Unis et leurs alliés au titre de la légitime défense est conforme au droit international dans la mesure où le régime des Taliban tolérait, voire assistait, l’organisation terroriste auteur de l’agression armée du 11 septembre 2001. Cette manière de voir est aussi celle des rédacteurs du projet de résolution qui allait devenir la résolution 1368 (2001) du 12 septembre 2001, c’est-à-dire la délégation française auprès des Nations Unies.

Il convient de citer les propos du représentant permanent de la France auprès des Nations Unies, M. Jean-David Levitte, qui a présidé la séance du Conseil le 12 septembre 2001 : « Nous avons préparé une résolution qui fait droit dans l’histoire des Nations unies et

du droit international puisque le texte que nous avons soumis à nos partenaires du Conseil de sécurité, dès la réouverture des portes des Nations Unies, et qui a été adopté en l’espace d’une heure – ce qui est un temps record – décide pour la première fois, depuis l’adoption de la Charte des Nations Unies, qu’un acte de terrorisme international, tel que celui qui s’est produit le 11 septembre 2001, devait être assimilé à une agression armée. Normalement, une agression armée ne peut être commise que par un Etat, mais nous avons estimé que l’ampleur même de l’attaque conférait à cet acte de terrorisme international l’envergure d’une agression armée. C’est donc une percée juridique que les Nations unis ont avalisée ce jour-là. Deuxièmement, nous avons indiqué dans cette résolution que ceux qui devaient être considérés comme coupables de cet acte de terrorisme international n’étaient pas seulement ses auteurs, puisqu’ils étaient morts dans les tours, mais également tous ceux qui les avaient

243 _{Notamment Japon, A/56/PV.10, p. 12, Norvège, A/56/PV.12, p. 16, Maroc, A/56/PV.13, p. 6, Chili,} A/56/PV.13, p. 23 ; Irlande, A/56/PV.14, p. 7, Islande, A/56/PV.14, p. 13, Colombie, A/56/PV.14, p. 27, Arabie saoudite, A/56/PV.15, p. 24, Jamaïque, A/56/PV.16, p. 24, Suède, A/56/PV.16, p. 25, Paraguay, A/56/PV.16, p. 8, Roumanie, A/56/PV.18, p. 15, Portugal, A/56/PV.18, p. 17, Canada, A/56/PV.18, p. 24, République de Moldova, A/56/PV.19, p. 27, Malte, A/56/PV.22, p. 9, Costa Rica, A/56/PV.25, p. 3, Ouganda, A/56/PV.28, p. 11, Brésil, A/56/PV.44, p. 5, Belgique, A/56/PV.44, p. 41, Monaco, A/56/PV.47, p. 12, Jordanie, A/56/PV.48, p. 29, Commonwealth de Dominique, A/56/PV.51, p. 2, République dominicaine, A/56/PV.51, p. 12. Contra Cuba, A/56/PV.13, p. 17, Iraq, A/56/PV.52, p. 22.

hébergés, financés, équipés et entraînés »244_{. La « percée juridique » de la résolution 1368} porte donc aussi bien sur les règles primaires que sur les règles secondaires. Concernant les règles primaires, une agression armée peut dorénavant être commise par une personne privée agissant à titre privé sans lien aucun avec un Etat ou une organisation internationale. S’agissant des règles secondaires, hormis les personnes privées auteurs d’une agression, les Etats qui les assistent, sans diriger ou contrôler leurs actions, doivent être tenus conjointement pour responsables de celle-ci.

Deux affaires impliquant Israël et ses voisins démontrent aussi une évolution de la pratique des Etats en ce qui concerne l’attribution à un Etat des actes d’agression et des attentats terroristes commis par des entités non étatiques. Israël a invoqué son droit à la légitime défense pour justifier son attaque aérienne en Syrie le 5 octobre 2003. La réaction des Etats membres du Conseil de sécurité était plutôt négative vis-à-vis d’Israël, même si aucune résolution n’a été adoptée et qu’aucune déclaration présidentielle n’a été émise ; dix Etats (Pakistan, Espagne, Chine, Allemagne, France, Bulgarie, Chili, Mexique, Guinée et Cameroun) ont considéré l’attaque en question comme contraire à la Charte et au droit international général245. Le Royaume-Uni, la Russie, l’Angola et les Etats-Unis ne se sont pas prononcés sur la légalité du raid israélien246. En revanche, une majorité favorable à l’invocation par Israël de son droit à la légitime défense s’est formée au Conseil de sécurité le 14 juillet 2006. Le 12 juillet Israël a lancé une opération militaire aérienne, maritime et terrestre d’envergure au Liban suite à de tirs des roquettes et l’enlèvement des deux soldats israéliens sur le territoire israélien par le Hezbollah qui est considéré comme une entité non étatique. La majorité des Etats membres du Conseil de sécurité, certains explicitement (Argentine, Etats-Unis, Japon, Royaume-Uni, Pérou, Danemark, Slovaquie, Grèce, France)247, d’autres implicitement (Russie, Congo)248 ont reconnu le droit d’Israël à la légitime défense dans sa riposte contre le Hezbollah, même si celle-ci se déroulait sur le territoire libanais dont le gouvernement a condamné les actes du Hezbollah contre Israël. La Tanzanie ne s’est pas prononcée, alors que le Qatar et la Chine ont qualifié d’agression l’opération israélienne249.

244 _{Site Internet de France-Amérique, www.france-amerique.com/info/, rubrique : « dossier 11 septembre : un an} après ». 245 _{S/2003/PV.4836.} 246 _Ibid. 247 _{S/2006/PV.5489.} 248 _Ibid. 249 _Ibid.

Quant à la doctrine, elle est elle aussi divisée, même si le courant en faveur de l’adaptation des règles de droit à la nouvelle réalité semble majoritaire.

Une partie de la doctrine a fait une lecture de la résolution 1368 du 12 septembre 2001 proche de celle de l’ambassadeur français Levitte. Ainsi, Brigitte Stern a envisagé deux hypothèses, alternatives ou cumulatives, qui ont le mérite de lancer le débat de manière globale. Soit le Conseil de sécurité a implicitement considéré l’Afghanistan comme étant l’agresseur dans la mesure où son gouvernement des Taliban abritait Al Qaida. Cette prise de position du Conseil constituerait donc une rupture avec sa politique antérieure en la matière250. « Soit, alternativement ou cumulativement, l’action des terroristes, du fait de son ampleur, a été considérée comme une agression – et c’est peut-être là aussi que se trouve la portée révolutionnaire pas toujours perçue de la résolution 1368 – et alors il en résulte que le Conseil de sécurité a nécessairement considéré que des personnes privées pouvaient commettre une agression contre un Etat»251. Toutefois la doctrine semble divisée non pas tant sur la lecture correcte de la résolution 1368 (2001) et l’interprétation de la pratique des Etats à l’égard de la réaction au titre de la légitime défense sur territoire afghan, mais sur leurs effets sur le droit international coutumier relatif au recours à la force.

En effet, une partie importante de la doctrine continue de considérer qu’il serait encore difficile de relever une opinio juris fermement établie favorable à l’émergence d’une règle relative à l’agression armée privée252_{. De même, le rapport du Secrétaire général relatif à la} réforme de l’ONU ne comprend aucune recommandation vers une nouvelle approche du droit

250 _{B. STERN, « Rapport introduction : Le contexte juridique de "l’après" 11 septembre », in K. BANNELIER,} Th. CHRISTAKIS, O. CORTERN et B. DELCOURT (dir.), Le droit international face au terrorisme, Paris, Pedone, Cedin Paris I cahiers internationaux n° 17, 2002, p. 20 et s.

251 _{Ibid., p. 27.}

252 _{Claus Dieter CLASSEN, « “Failed States” and the prohibition of the use of force », in Les nouvelles menaces}

contre la paix et la sécurité, SFDI, Journée franco-allemande 2002, Paris, Pedone, 2004, 297p. : p. 133; O.

CORTEN et F. DUBUISSON, « Opération “Liberté immuable”: une extension abusive du concept de légitime défense », RGDIP, 2002, vol. 106, n° 1, pp. 52-70; E. DAVID, « Securité collective et lutte contre le terrorisme:

guerre ou légitme défense? », in Les métamorphoses de la sécurité collective, SFDI, Journée franco-tunisienne

2004, Paris, Pedone, 2005, 277p. : p. 144 ; P.-M. DUPUY, L’unité de l’ordre juridique international, op. cit., p. 344 et ss. ; G. GAJA, « In what sense was there an “armed attack”? », EJIL, Discussion forum “The attack on the World Trade Center : Legal Responses” ; Eric P.J. MYJER et Nigel D. WHITE (Nigel D.), « The Twin

Towers : An unlimited right to self-defence ? », Journal of conflict and security law, 2002, vol. 7, n° 1, p.7 et

ss. ; Mary Ellen O’CONELL, « Evidence of terror », Journal of Conflict and Security Law, 2002, vol. 7, n° 1,

passim. ; Carsten B. STAHN, « Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (3001): What they say and what they do not say », ibid.; B. STERN, « Rapport introduction : Le contexte juridique de "l’après" 11

septembre », in op. cit. p. 20 et s. ; S. SUR, Le Conseil de sécurité dans l’après 11 septembre, Paris, L.G.D.J., Coll. « Global Understanding Series », 2004, p. 47 ; J. VERHOEVEN, « Les "étirements" de la légitime défense », AFDI, 2002, vol. 48, pp. 49-80.

de légitime défense tel que consacré par la Charte253_{. Il n’en demeure pas moins qu’une partie} tout aussi considérable de la doctrine estime que le droit international coutumier relatif à l’agression armée inclut désormais les attaques menées par des personnes privées qui agissent à titre privé254. Pour ce qui est de la question de l’attribution d’un acte d’agression commis par une personne privée, telle qu’une organisation terroriste, à un Etat, différents courants se forment à nouveau au sein de la doctrine. Il y a ceux qui restent attachés à la jurisprudence de la CIJ dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci qui exclut que l’assistance à des formes armées irrégulières et de manière plus générale à des personnes privées auteurs d’attaques puisse être assimilée à une agression armée255. Il y a aussi ceux qui sont plus ou moins favorables à une telle évolution car elle correspond aux nouveaux besoins de la société internationale256. Enfin, certains considèrent qu’une règle coutumière allant dans ce sens existe d’ores et déjà257.Quant à la CIJ, dans son arrêt rendu dans l’Affaire des activités armées sur le territoire du Congo elle évite de se prononcer sur cette question. En revanche, dans son avis consultatif dans l’affaire du Mur, elle semble écarter la thèse juridique favorable à l’agression armée privée.

253 _{Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous, Rapport} du Secrétaire général, 21 mars 2005, A/59/2005, par. 122-126. Contra certains auteurs qui incitent les Etats à une relecture de lege ferenda de l’article 2, paragraphe 4 de la Charte des Nations Unies afin que les personnes privées soient, elles aussi, destinataires directs du principe de l’interdiction de recours à la force, voir à cet égard Anne-Marie SLAUGHTER et William BURKE-WHITE, « An International Constitutional Moment », Harvard

International Law Journal, 2002, vol. 43, n° 1, pp. 1-21 : pp. 2 et ss.

254 _{A. CASSESE, « Article 51 », in J.-P. COT, A. PELLET et M. FORTEAU, op. cit., 3}ème _{éd., 2005, p. 1332 et} s., et « Terrorism is also disrupting some crucial legal categories of international law », EJIL, Discussion forum “The attack on the World Trade Center : Legal Responses”, op. cit.; L .CONDORELLI, « Les attentats du 11 septembre et leurs suites : où va le droit international ? », RGDIP, 2001, vol. 105, n° 4, p. 840 ; T. M. FRANCK, Recourse to force ; state action against threats and armed attacks, p. 54 et s. ; P. M. EISEMANN, « Attaques terroristes du 11 septembre et exercice d’un droit naturel de légitime défense », in K. BANNELIER et autres (dir), Le droit international face au terrorisme, pp. 239-248 ; K. M. MEESSEN, « Le droit au recours à la force militaire : une esquisse selon les principes fondamentaux », pp. 15 et ss., in SFDI, Les nouvelles

menaces contre la paix et la sécurité ; Sean D. MURPHY, « Terrorism and the Concept of “Armed Attack” in Article 51 of the U.N. Charter », Harvard International Law Journal, 2002, vol. 43, n° 1, pp. 41-51; A. PELLET

et V. TZANKOV, « L’Etat victime d’un acte terroriste peut-il recourir à la force armée ? », p. 102, in Les

nouvelles menaces contre la paix et la sécurité, ; A. RANDELZHOFER, « Article 51 », in B. SIMMA (dir.), The Charter of the United Nations : a commentary, Oxford University Press, 2ème éd., 2002, p. 802 ; A.-M. SLAUGHTER et W. BURKE-WHITE, « An International Constitutional Moment », Harvard International Law

Journal, 2002, vol. 43, n° 1, pp. 1-21.

255 _{O. CORTEN et F. DUBUISSON, « Opération “Liberté immuable”: une extension abusive du concept de} légitime défense », RGDIP, 2002, vol. 106, n° 1, p. 55 et ss. P.-M. DUPUY, L’unité de l’ordre juridique

international, op. cit., p. 344 et ss. ; G. GAJA, « In what sense was there an “armed attack”? », EJIL,

Discussion forum “The attack on the World Trade Center : Legal Responses”, op. cit.; C. B. STAHN, « Security

Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (3001): What they say and what they do not say », ibid.

256 _{Comme B. STERN, « Rapport introduction : Le contexte juridique de "l’après" 11 septembre », in op. cit. p.} 20 et s. ; C. J. TAMS, « Light Treatment of a Complex Problem : The Law of Self-Defence in the Wall case »,

EJIL, 2005, vol. 16, pp. 963-978: p. 973. ; J. VERHOEVEN, « Les "étirements" de la légitime défense », AFDI,

2002, vol. 48, passim.