CHAPITRE I L’AGRESSION ARMEE
LA LEGITIME DEFENSE RELEVANT DU JUS AD BELLUM
B. Une interprétation extensive de la légitime défense des organisations internationales
Certes la défense de la mission et la défense du mouvement des opérations de maintien et d’imposition de la paix font dorénavant partie intégrante du droit de légitime défense des organisations internationales. Mais leur définition ne saurait avoir une application générale car elle est tributaire de la mission qui est assignée à chacune des opérations par le Conseil de sécurité. Le concept de légitime défense des OI devient donc extensible en fonction des critères politiques, définis au sein du Conseil de sécurité, plutôt que juridiques.
L’apport du Secrétaire général Kurt Waldheim à la définition du droit de légitime défense lors de la mise en œuvre de la Force d’urgence des Nations Unies II (FUNU II)486 le 25 octobre 1973 fut immense car il a clairement fait entrer dans son giron la défense de la mission assignée à l’opération487. Ainsi, dans un document intitulé General guidelines for
peace-keeping operations qui a été publié par le Département des opérations de maintien de
la paix en 1995 et qui reflète la pratique des Nations Unies en la matière, il a été mentionné que « [s]ince 1973, the guidelines approved by the Security Council for each peace-keeping
force have stipulated that self-defence is deemed to include resistance to attempts by forceful means to prevent the peace-keeping force from discharging its duties under the mandate of the Security Council. This is a broad conception of "self-defence" which might be interpreted as entitling United Nations personnel to open fire in a wide variety of situations »488. Depuis,
484 Quatrième rapport sur la responsabilité des organisations internationales, présenté par le Rapporteur spécial, M. G. Gaja, CDI, 2006, 58ème session, A/CN.4/564, 2006, pp. 5-8.
485 Ibid., p. 6.
486 Résolution 340 (1973) du Conseil de sécurité.
487 Rapport du Secrétaire général sur la mise en œuvre de la résolution 340 (1973) du Conseil de sécurité, S/11052/Rev.1, 27 octobre 1973, cité in T. FINDLAY, The use of force in peace operations, p.100.
488 Nations Unies, Département des opérations de maintien de la paix, General Guidelines for Peacekeeping
Operations, UN document 95-38147, octobre 1995, disponible sur le site Internet des Nations Unies, rubrique
les directives approuvées par le Conseil de sécurité à propos des opérations de maintien de la paix stipulent que le droit de légitime défense comprend aussi la défense de la mission489.
Il en va aussi de même quant à la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) établie par le Conseil de sécurité en 1978490. Dans son premier rapport y relatif du 19 mars 1978, le Secrétaire général a ainsi défini le contenu du droit de légitime défense de l’opération : « Self-defence would include resistance to attempts by forceful means to prevent
[la F.I.N.U.L.] from discharging its duties under the mandate of the Security Council »491. En approuvant le rapport susmentionné dans la résolution 426 du 19 mars 1978, le Conseil de sécurité a fait sienne la définition du droit de légitime défense qui englobait dorénavant la défense de la mission. Dans plusieurs résolutions relatives à la FINUL le Conseil de sécurité s’est expressément référé à la définition de la légitime défense telle que définie par le Secrétaire général. Ainsi, au paragraphe 7 de la résolution 459 (1979) du 19 décembre 1979, le Conseil « réaffirme le mandat de la Force, énoncé dans le rapport du Secrétaire général du 19 mars 1978 et approuvé par la résolution 426 (1978), à savoir en particulier que la Force doit être en mesure de fonctionner en tant qu’unité militaire efficace, qu’elle doit jouir de la liberté de mouvement et de communication et des autres facilités qui sont nécessaires à l’accomplissement de ses tâches et qu’elle doit continuer d’être à même de s’acquitter de sa mission conformément au mandat susmentionné, y compris en exerçant le droit de légitime
défense »492. Les résolutions 467 (1980) du 24 avril 1980, 483 (1980) du 17 décembre 1980, 488 (1981) du 19 juin 1981, 498 (1981) du 18 décembre 1981 et 501 (1982) du 25 février 1982 réitèrent de façon incantatoire le mandat et les principes directeurs de la F.I.N.U.L., « tels qu’ils sont énoncés dans le rapport du Secrétaire général du 19 mars 1978 et confirmés
par la résolution 426 (1978), aux termes desquels, en particulier : (…) d) la « légitime défense comprendrait la résistance à toute tentative d’empêcher [la Force] par la force de s’acquitter de ses fonctions conformément au mandat du Conseil de sécurité ». En outre, dans
la résolution 457 susmentionnée, paragraphe 6, le Conseil de sécurité « [a]ppelle l’attention
sur les dispositions de son mandat qui autoriseraient la Force à faire usage de son droit de légitime défense ». Il est notable qu’aucune des résolutions susmentionnées ne fut adoptée en
vertu du chapitre VII.
489 Ibid.
490 Conseil de sécurité, résolutions 425 (1978) du 19 mars 1978 et 426 (1978) du 19 mars 1978.
491 Rapport du Secrétaire général sur la mise en œuvre de la résolution 425 (1978) du Conseil de sécurité, UN Doc. S/12611 of 19 March 1978, par. 4 (d).
Avec la fin de la guerre froide nous assistons à une « renaissance » du Conseil de sécurité, surtout en ce qui concerne le recours au chapitre VII qui est restée lettre morte pendant plus de quarante ans. Cette « renaissance » a eu des répercussions sur les opérations de paix déployées par l’ONU. Les premières opérations mises en œuvre après 1989 présentaient les trois caractéristiques des opérations dites « classiques », à savoir le consentement préalable des parties au conflit, l’impartialité de l’opération et le recours à la force exclusivement en cas de légitime défense. L’Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge493, la Force de protection des Nations Unies en Bosnie-Herzégovine494, et l’Opération des Nations Unies en Somalie (ONUSOM I)495 n’ont pas apporté de modifications majeures en ce qui concerne le droit de légitime défense de leurs composantes militaires. L’élément de la défense de la mission en tant que partie intégrante du droit de légitime défense a été confirmé à trois reprises. S’agissant de l’APNUC, son commandant, le lieutenant-général australien John Sanderson, a admis que les règles d’engagement (ROE) de l’opération permettaient la défense de « anyone going about their legitimate business under
the Paris Agreement », y compris les personnels non militaires de l’opération et des civils
cambodgiens496. Dans le cadre de l’APNUC la défense de la mission englobait donc la protection de la population civile. De même, selon la résolution 918 (1994) du 14 mai 1994, les casques bleus de la mission des Nations Unies pour l’assistance au Rwanda (MINUAR) ont pour mandat de « contribuer à la sécurité et à la protection des personnes déplacées, des réfugiés et des civils en danger ». Etant donné que la résolution 918 (1994) ne relevait pas du Chapitre VII, les membres de la MINUAR pouvaient recourir à la force seulement dans l’exercice du droit de légitime défense497. De même, la FORPRONU bien qu’étant considérée comme une opération « classique » de maintien de la paix, l’aspect humanitaire de son mandat a eu des répercussions sur le contenu de son droit de légitime défense, aussi bien individuelle que collective. Selon les règles d’engagement (ROE) émises le 24 mars 1992, l’invocation de la légitime défense individuelle du personnel militaire devrait viser à « defend
themselves, other personnel, or persons and areas under their protection against direct
493 Créée par la résolution 745 (1992) du 28 février 1992 du Conseil de sécurité. 494 Créée par la résolution 743 (1992) du 21 février 1992 du Conseil de sécurité. 495 Créée par la résolution 751 (1992) du 24 avril 1992 du Conseil de sécurité.
496 Les Accords de Paris, signés le 23 octobre 1991, ont mis fin à la guerre civile au Cambodge.
497 Voir en général en ce qui concerne l’obligation des « Casques bleus » de protéger les civils dans les situations de conflit, Rapport « Brahimi », A/55/305 – S/2000/809, 21 août 2000, Rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies, par. 62.
attack »498. Dans le rapport du 10 septembre 1992 relatif à la situation en Bosnie- Herzégovine, approuvé par le Conseil de sécurité dans sa résolution 776 (1992), le Secrétaire général déclarait que « la légitime défense s’applique également aux situations dans
lesquelles des personnes armées tentent par la force d’empêcher les soldats de l’Organisation des Nations Unies de s’acquitter de leurs fonctions, ce qui est particulièrement pertinent dans la situation tendue qui règne dans la zone d’opération proposée »499.
Les règles d’engagement édictées sur place par le commandant de la force réduisent la portée du droit de légitime défense de l’opération. Ainsi, concernant la FORPRONU, la règle n° 5 indique que « le personnel de la FORPRONU peut utiliser ses armes : a) pour se
défendre ou pour défendre d’autres personnels des Nations Unies, ou de personnes ou zones sous leur protection contre une attaque directe, en agissant toujours sous les ordres de l’officier commandant la zone ; b) pour résister aux tentatives d’empêcher la FORPRONU de s’acquitter de ses devoirs ; c) pour résister à des incursions délibérées, militaires ou paramilitaires dans les Zones protégées par les Nations Unies »500. Quant à l’invocation du droit de légitime défense par l’ONUSOM I, dans un rapport de 1996 B. Boutros-Ghali emploie les mêmes termes que Kurt Waldheim afin de définir le champ d’application du droit de légitime défense des opérations de maintien de la paix501. La « défense de la mission » fait donc partie intégrante du droit de légitime défense des opérations de paix des Nations Unies qui est de nature essentiellement coutumière. La Convention de 1994 sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé intègre dans l’article 7 l’autre face de cette règle coutumière. Il interdit tout attaque contre le personnel des Nations Unies, leur matériel et leurs locaux ainsi que toute action « les empêchant de s’acquitter de leur
mandat ». La règle interdisant les attaques en question telle que consacrée par la Convention
498 Force Commander’s Policy Directive 13, Rules of engagement, Part I: Ground forces, issued 24 mars 1992, revised 19 juillet 1993, texte cité in T. FINDLAY, The use of force in peace operations, p.417 et s.
499 Italiques ajoutés. Rapport du Secrétaire général sur la situation en Bosnie-Herzégovine, doc. N.U. S/24540, du 10 septembre 1992, par.9, cité in M. BETTATI, « Le principe de libre accès aux victimes dans les résolutions humanitaires du Conseil de sécurité », in in L. CONDORELLI, A.-M. LA ROSA et S. SCHERRER (dir.), Les
Nations Unies et le droit international humanitaire, pp. 285-296.
500 Cité in M. BETTATI, « Le principe de libre accès aux victimes dans les résolutions humanitaires du Conseil de sécurité », in L. CONDORELLI, A.-M. LA ROSA et S. SCHERRER (dir.), Les Nations Unies et le droit
international humanitaire, p. 295.
501 B. BOUTROS-GHALI, « Introduction » in United Nations, The United Nations and Somalia 1992-1996 (UN Departement of Public Information: New York, 1996), section 1, p. 24.
a aussi une nature coutumière et relève du jus ad bellum502. Cela ressort aussi de l’article 1.1. de la Circulaire du 6 août 1999 du Secrétaire général sur le respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies. Cette disposition ne fait que confirmer ce que la doctrine soutenait depuis longtemps, à savoir que « les principes et règles du droit international humanitaire s’appliquent dans les interventions de contrainte et dans les opérations de maintien de la paix quand l’emploi de la force est autorisé dans l’exercice de la légitime défense » 503. Cela veut dire que lorsque le droit de légitime défense est exercé par des membres d’une opération d’imposition ou de maintien de la paix autorisée par l’ONU ou une organisation régionale, il s’agira bel et bien d’un conflit armé dont reste à pourtant déterminer la nature exacte504.
Le Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’ONU, chargé par le Secrétaire général et présidé par l’ancien ministre algérien des affaires étrangères, M. Lakhdar Brahimi, semble dans son rapport de 2000 réaffirmer implicitement plus qu’explicitement l’interprétation extensive du droit de légitime défense des unités militaires de l’ONU qui avait prévalu jusque là : « Pour que les « soldats de la paix » s’acquittent de leurs tâches,
(…) les unités militaires de l’ONU doivent être en mesure de se défendre, défendre d’autres composantes de la mission et d’assurer l’exécution du mandat de celle-ci »505. Le Groupe propose une interprétation encore plus extensive du droit de légitime défense lorsqu’il déclare que « [l]es règles d’engagement devraient être non seulement permettre aux contingents de
riposter au coup par coup, mais les autoriser à lancer des contre-attaques assez vigoureuses pour faire taire les tirs meurtriers dirigés contre des soldats des Nations Unies ou les personnes qu’ils sont chargés de protéger et, dans les situations particulièrement dangereuses, à ne pas laisser l’initiative à leurs attaquants »506. Outre, la défense de la mission, celle de la liberté de mouvement entre aussi dans le giron du droit de légitime défense des opérations de paix.
502 P. BENVENUTI, « Le respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies : la circulaire du Secrétaire général », RGDIP, 2001, vol. 105, n° 2, p. 361 ; C. EMANUELLI, « Les forces des Nations Unies et le droit international humanitaire », in L. CONDORELLI, A.-M. LA ROSA et S. SCHERRER (dir.), Les Nations Unies et le droit international humanitaire, p. 356.
503 ST/SGB/1999/13, p.1.
504 P. BENVENUTI, « Le respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies : la circulaire du Secrétaire général », p. 363.
505 A/55/305 – S/2000/809, Lettres identiques dates du 21 août 2000, adressés au Président de l’Assemblée générale et au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général, Rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies, par. 48, 49, 50.
La liberté de mouvement des opérations de maintien de la paix constitue le premier élargissement du droit de légitime défense. Elle en fait partie intégrante d’autant plus qu’elle date de la première opération de maintien de la paix, la FUNU. Dans son étude sur l’expérience tirée de la création et du fonctionnement de la FUNU le Secrétaire général avait suggéré que toute force des Nations Unies devrait avoir « freedom within its area of
operations and all such facilities regarding access to that area and communications as are necessary for successful completion of the task»507. Alors que la liberté de mouvement de la FUNU est limitée à la zone de son déploiement, celles de l’ONUC et de l’UNFICYP s’étendent à la totalité du territoire national du pays hôte508. Au cas où la liberté de mouvement serait entravée, la question qui se pose est de savoir si les casques bleus ont le droit de recourir à la force en vertu du droit de légitime défense. Concernant l’ONUC, le Secrétaire général U Thant avait invoqué le droit de légitime défense de l’opération en ces termes : « The United Nations Force undertook military action in Elisabethville (…) Its
purpose was to regain freedom of movement (…) These operations were in this sense (…) an exercise of the right of self-defence »509. Il en a fait de même quant à l’UNFICYP510. A cet égard Bowett écrit que l’« ONUC was entitled to assert its freedom of mouvement and to
resort to self-defence against any action constituting a denial of freedom of movement »511. Avec l’évolution ultérieure des opérations de maintien de la paix, la question semble avoir perdu de son importance. L’invocation de la légitime défense afin de recouvrir la liberté de mouvement est conforme aux règles pertinentes à condition qu’elle soit prévue ou qu’elle découle du mandat de l’opération. Un cas caractéristique est celui de la résolution 871 du 4 octobre 1993 du Conseil de sécurité dont le paragraphe 9 « autorise la FORPRONU, dans l’accomplissement de son mandat en République de Croatie, pour se défendre, à prendre les mesures nécessaires, y compris en recourant à la force, pour assurer sa sécurité et sa liberté de mouvement ». Etant donné que la liberté de mouvement est inhérente aux opérations de paix de l’ONU ou d’autres organisations, dans la mesure où l’opération doit se déplacer sur le territoire de l’Etat ou des Etats hôtes en vue de s’acquitter de son mandat, toute atteinte
507 « Etude sommaire sur l’expérience tirée de la création et du fonctionnement de la Force », Rapport du Secrétaire général, AGDO, 13e année, doc. A/3943 du 9 octobre 1958, par. 136.
508 E. LAGRANGE, Les opérations de maintien de la paix et le chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Monchrestien, Coll. Perspectives internationales, n° 16, 1999, 181p. : pp. 96-97 ; voir également en ce qui concerne la UNFICYP T. FINDLAY, The use of force in peace operations, p.92.
509 UN Doc. S/5078, part II. Le Secrétaire général a fait une déclaration similaire le 10 décembre 1961 : UN Doc. S/5035, section II.
510 United Nations, Note by Secretary-General concerning certain aspects of the function and operation of the United Nations Peacekeeping Force in Cyprus, UN document S/5653, 11 avril 1964.
511 D. W. BOWETT, United Nations Forces, A legal study of United Nations Practice, Londres, Stevens, 1964, p. 204.
contre celle-ci constitue une agression justifiant le recours à la force en vertu du droit de légitime défense. Outre la légitime défense dans le cadre des opérations de maintien ou d’imposition de la paix, le droit de légitime défense des organisations internationales peut aussi être invoqué lorsqu’un territoire administré ou une zone contrôlée par l’une d’elles est l’objet d’une agression armée. L’exemple des zones de sécurité contrôlées par l’ONU sur le territoire de l’ancienne Yougoslavie est révélateur à cet égard.
Avec la résolution 824 (1993) du 6 mai 1993 le Conseil de sécurité a proclamé « zones de sécurité » Sarajevo, Tuzla, Zepa, Gorazde, de Bihac et Srebrenica. Dans le paragraphe opératoire 9 de la résolution 836 du 4 juin 1993, le Conseil « autorise la
FORPRONU (…) dans l’accomplissement du mandat défini au paragraphe 5 [concernant les « zones de sécurité »] ci-dessus, pour se défendre, à prendre les mesures nécessaires, y compris en recourant à la force, en riposte à des bombardements par toute partie contre les zones de sécurité, à des incursions armées ou si des obstacles délibérés étaient mis à l’intérieur de ces zones ou dans leurs environs à la liberté de circulation de la FORPRONU ou de convois humanitaires protégés ». Le Secrétaire général, M. Boutros Boutros-Ghali,
s’oppose à la manière de voir du Conseil de sécurité. Dans son Supplément à l’Agenda pour la Paix du 3 janvier 1995, il met en garde contre le glissement des opérations de « peace- keeping » aux opérations de « peace-enforcement » : « Le maintien de la paix et l’emploi de
la force (sauf en cas de légitime défense) doivent être considérés comme des solutions de rechange et non pas comme des éléments voisins d’un continuum permettant de passer aisément de l’un à l’autre »512. Pour d’autres « le maintien de la paix est un tout et un
continuum qu’on ne peut pas diviser à l’infini »513. Comme nous avons déjà pu le constater, le droit de légitime défense consacré par la longue pratique onusienne peut être invoqué en cas d’agression contre la mission des opérations de maintien de la paix du chapitre « VI et demi »514. Eu égard à l’évolution et à la diversité de mandats des opérations de maintien de la paix pendant les années 1990, partager le point de vue du Secrétaire général conduirait à refuser le droit de légitime défense à des opérations qui sont déployées – éventuellement sans le consentement des parties au conflit – en vertu du chapitre VII de la Charte. Elles
512A/50/60 – S/1995/1, 3 janvier 1995, Supplément à l’Agenda pour la Paix : rapport de situation présenté par le Secrétaire général à l’occasion du cinquantenaire de l’Organisation des Nations Unies, par. 36.
513 P. TAVERNIER, « Les opérations de maintien de la paix : crise des OMP ou crise du maintien de la paix ? », in M. BENCHIKH (dir.), Les Organisations Internationales et les conflits armés, op. cit., p. 116.
514 Pour une analyse de la terminologie en la matière, voir F. HAMPSON, «State’s military operations
authorized by the United Nations and international humanitarian law», in L. CONDORELLI, A.-M. LA
continuent, pour autant, à présenter la caractéristique de l’impartialité ; caractéristique qui les distingue de celles mises en place pour défendre l’une des parties au conflit515. M. Virally souligne la présence physique de l’Organisation dans des zones de conflit en tant que représentant impartial de la communauté internationale516. D’ailleurs, dans l’article premier