Selon certains auteurs, la directive portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques, constitue en quelque sorte l’exposé des motifs des autres directives participant à la réforme du système budgétaire des Etats membres de l’Union287. En effet, ce texte présente «la philosophie générale» de saine gestion des deniers publics qui sous
285 Salif YONABA, «La difficile intégration des règles budgétaires et comptables des Etats membres de l’Union économique et monétaire ouest africain», Revue Française de Finances Publiques, n° 79, Septembre 2002, p. 225.
286Directive n° 01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA:
www.uemoa.int/Documents/Actes/directive_01_2009_CM_UEMOA.pdf.
Directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009, relative aux lois de finances:
http://www.uemoa.int/Documents/Actes/directive_06_2009_CM_UEMOA.pdf.
Directive n° 07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA:
http://www.uemoa.int/Documents/Actes/directive_07_2009_CM_UEMOA.pdf.
Directive n° 08/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant nomenclature budgétaire de l’Etat au sein de l’UEMOA: http://www.uemoa.int/Documents/Actes/directive_08_2009_CM_UEMOA.pdf.
Directive n° 09/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant plan comptable de l’État au sein de l’UEMOA:
http://www.uemoa.int/Documents/Actes/directive_09_2009_CM_UEMOA.pdf.
Directive n°10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant tableau des opérations financières (TOFE) au sein de l’UEMOA: http://www.uemoa.int/Documents/Actes/directive_10_2009_CM_UEMOA.pdf.
Voir à propos de cette réforme: Daouda ZOURE, La modernisation du cadre budgétaire des pays de l'UEMOA, Paris, Presses académiques francophones, 2013, 548 p. Thiamba GUEYE, L’incidence de l’Union économique et monétaire ouest africaine sur les finances publiques de ses Etats membres, Thèse de doctorat, Université Panthéon-Assas, 2011, 599 p.
287 Salif YONABA, «La difficile intégration des règles budgétaires et comptables des Etats membres de l’Union économique et monétaire ouest africain», op. cit., p. 225.
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tend toute la réforme budgétaire dans l’Union288. Il exige de l’administration qu’elle soit performante et responsable de ses actes. Ce texte exige aussi que le cadre juridique de la transparence289 soit clairement défini et que l’intégrité de l’information budgétaire et la moralisation des finances publiques soient à la base de l’action publique en matière financière.
C’est donc avec raison que le Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA soit présenté, comme un «Code de bonne conduite»290. A l’image du Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques adopté par le FMI en 1998 et révisé en 2007291, celui de l' UEMOA pose les principes et obligations auxquelles doivent se soumettre les agents de l’administration publique afin de garantir une gestion saine et transparente des deniers publics.
Les apports du Code de 2000 sont multiples292. Quelques uns se rapportent particulièrement aux contrats publics.
288 Un des objectifs visés par l’édiction d’un Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’Union était de compléter le Pacte de convergence, de stabilité et de croissance qui avait montré ses limites.
289 Selon la directive n° 02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, la transparence se réfère à «la franchise, à la loyauté et à la clarté dans l’exercice des responsabilités et fonctions assignées». Elle correspond aussi à «la qualité de ce qui fait paraître la vérité toute entière sans l’altérer», à ce qui est «visible, compréhensible par tous». Son contraire est l’opacité. Appliquée aux finances publiques, elle se matérialise par le travail qu’effectue l’administration pour fournir au public une information claire à la fois sur la structure et les fonctions des administrations publiques, sur les visées de la politique de finances publiques, sur les comptes du secteur public et sur les projections budgétaires. Texte publié dans Les Bulletins Officiels de l'Union Économique et Monétaire Ouest-africaine (UEMOA) 1996 à 2000, publié sur le site de l’UEMOA, http://www.uemoa.int/Pages/Actes/NewPages/DIR_02_2000.aspx (dernière consultation le 1711/2014).
290 Salif YONABA, «La difficile intégration des règles budgétaires et comptables des Etats membres de l’Union économique et monétaire ouest africain», op. cit., p. 225; Fonds africain de développement, Rapport d’évaluation du projet d’appui à la réforme des systèmes des marchés publics dans l’espace UEMOA (Phase II), op. cit., p 5.
291 FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL, Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques, 2007, www.imf.org/external/np/fad/trans/fre/codef.pdf (dernière consultation mars 2014).
292 Pour une étude détaillée, Thiamba GUEYE, L’incidence de l’Union économique et monétaire ouest africaine sur les finances publiques de ses Etats membres, Thèse de doctorat, soutenue à Paris, Université Panthéon-Assas, 2011, 599 p., pp. 124 à 132. Nicaise MEDE, Réflexion sur le cadre harmonisé des finances publiques dans l’espace UEMOA, Afrilex, Revue d’étude et de recherche sur le droit et l’administration dans
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Tout d’abord, le Code de transparence considère que les textes législatifs et réglementaires relatifs aux marchés publics sont partie intégrante du cadre juridique et comptable des finances publiques. Le Code consacre de ce fait l’exigence d’une intégration de la commande publique aux finances publiques. Dans l’UEMOA particulièrement, le point de départ de la réforme des marchés publics est la recherche d’une gestion saine des finances publiques.
Lors de la conférence d'Abidjan de 1998, les partenaires au développement ont invité les Etats293 à réformer leur cadre juridique et institutionnel de gestion des marchés publics et des délégations de service public et ce, dans le but de mettre en œuvre les principes de bonne gestion des finances publiques294. La réforme des marchés publics et des DSP apparaît ainsi comme une composante des efforts d’intégration et de la rationalisation que l’Union mène dans le domaine des finances publiques. L’adoption quasi simultanée du premier texte du programme de réforme des contrats publics dans l’Union, en l’occurrence, le document de conception du projet de réforme des marchés publics et du Code de transparence dans la gestion des finances publiques répond à la nécessité de renforcer les actions de réformes des finances Publiques par une réforme de la commande publique.
Dans le Document de conception de projet de réforme des marchés publics, il est expressément prévu que l’objectif du projet est d’appuyer «la mise en œuvre de l’orientation du projet de Code de transparence, visant à améliorer la passation et l’exécution des marchés publics, afin de promouvoir la transparence dans la gestion des finances publiques». La BAD estime à ce propos qu’à travers le document de conception
les pays d’Afrique, juin 2012, 121 p, http://afrilex.u-bordeaux4.fr/reflexion-sur-le-cadre-harmonise.html (dernière consultation en mars 2013). Voir aussi, Salif YONABA, «La difficile intégration des règles budgétaires et comptables des Etats membres de l’Union économique et monétaire ouest africain», op. cit., pp. 229-232.
293 33 pays africains dont tous les Etas membres de l’UEMOA à l’exception de la Guinée Bissau ont participé à cette conférence.
294 FONDS AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT, Rapport d’évaluation du projet d’appui à la réforme des systèmes de marchés publics dans l’espace UEMOA (Phase II), septembre 2006, op. cit., p. VII.
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du projet de réforme des marchés publics, l’Union confirme l'adéquation des objectifs de la réforme de la commande publique avec celle qui est mise en œuvre pour renforcer la transparence dans la gestion des finances publiques et consolider le marché commun295.
La corrélation entre finances publiques et contrats publics est ensuite confirmée dans la définition des actions à mener, au niveau étatique pour améliorer la transparence dans la commande publique. Le Code demande aux Etats «de passer et faire exécuter les marchés publics dans de bonnes conditions d’économie, de transparence et d’efficacité, en donnant à tous les soumissionnaires répondant aux critères de sélection, la possibilité de concourir, et en encourageant la participation des entrepreneurs, fabricants et consultants ressortissants de l’Union. A cette fin, ils publieront les résultats de toutes les adjudications et procéderont périodiquement à une évaluation de l’exécution des contrats. Les rapports d’évaluation seront publiés»296.
Par cette disposition le Code de transparence met l’accent sur un aspect fondamental du principe de transparence appliqué au contrat public. Il s’agit de l’obligation de publicité qui incombe à la personne publique contractante durant tout le processus de passation.
La réforme de 2009 a eu pour principal objet d’adapter le Code de transparence dans la gestion des finances publiques aux nouveaux outils de gestion budgétaire. Dans les grands principes, les deux Codes de 2000 et de 2009 se rejoignent. La légalité et la diffusion de l’information concernant la gestion budgétaire figure en première place des préoccupations du Code.
295 Ibidem.
296 Directive n° 02/2000/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, op. cit., parag. A-2-1-2.
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Le Code de transparence de 2009 fait partie des fondements juridiques des droits nationaux relatifs la commande publique297. Les principes et règles établis dans la directive s’imposent aux autorités nationales lorsqu’elles élaborent les règles de la commande publique.
De même l’obligation de légalité et de publicité des opérations financières de l’Etat s’impose à l'administration lorsqu'elle passe un contrat. Par conséquent, il incombe aux Etats de mettre en place les mécanismes de publicité adéquate des contrats et de leur procédure de passation298. Ces exigences imposent aussi aux Etats de veiller au respect des règles lorsqu’elles engagent des dépenses pour effectuer une commande publique.
Le Code de transparence dans la gestion des finances publiques de 2009, consacre l’entrée des contrats de partenariat public-privé dans le paysage juridique communautaire.
Faut-il rappeler que les directives de 2005 qui harmonisent les législations nationales relatives aux contrats publics ont limité leur champ d’application aux marchés publics et délégations de service public?
En étendant son champ d'application aux contrats de partenariat public-privé, le Code prend en compte une réalité juridique existante dans les Etats de l’Union et «oublié»
en 2005. Mais surtout, par cette consécration il incite les Etats à mettre fin à la pratique consistant à légiférer exprès pour chaque projet de partenariat public-privé ou de concession.
De telles pratiques, constituent une source de distorsion entre les projets et entre les différents Etats et de ce fait, ne garantissent pas la sécurité juridique aux yeux des
297 Pour les innovations du Code de transparence de 2009 dans le domaine des finances étatiques voir notamment Thiamba Gueye, L’incidence de l’Union économique et monétaire ouest africaine sur les finances publiques de ses Etats membres, op. cit., pp.130-132.
298Ibidem, paragraphe I- 1.6 : « Les contrats entre l’administration publique et les entreprises, publiques ou privées, notamment les entreprises d’exploitation de ressources naturelles et les entreprises exploitant des concessions de service public, sont clairs et rendus publics. Ces principes valent tant pour la procédure d’attribution du contrat que pour son contenu».
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investisseurs. La Directive impose donc aux Etats d’établir un cadre juridique clair pour ces contrats. Telle est la signification pouvant être donnée à son paragraphe 1.8 qui dispose que «toute concession de droit d’utilisation ou d’exploitation d’actifs publics ainsi que les partenariats public-privés, s’appuient sur des bases juridiques formelles et explicites»299.
Au regard des fonctions assignées à la commande publique dans la politique d’assainissement et d’efficience des finances publiques, le contrôle de ces dernières touche nécessairement celui des contrats. En intégrant la commande publique dans le champ de contrôle du juge des comptes, le législateur communautaire confirme son importance dans le mécanisme de gestion du budget.