Le territoire
La France est considérée comme un pays « mégadivers61 » avec une diversité des territoires liée aux multiples influences bio-géoclimatiques dont elle est au carrefour, entre territoire métropolitain et ultra-marin. Membre de l’Union européenne, la France est constituée de dix-huit régions depuis 2016 (vingt-sept avant 2016) pour une superficie de plus de 670 000 km2. Les 67 millions d’habitants qu’elle accueille se concentrent principalement dans les villes et sur le littoral, avec, en métropole continentale, une « diagonale vide » entre le nord de la Lorraine et le sud du Massif central.
Le projet de CE national (rappel)
La politique TVB, issue du Grenelle de l’environnement de 2007, a la particularité d’être traduite simultanément dans le droit de l’environnement et le droit de l’urbanisme.
Les lois Grenelle précisent que la TVB est un réseau formé de CE terrestres et aquatiques qui comprennent des réservoirs de biodiversité, des corridors écologiques et des cours d’eau et zones humides (réservoirs et/ou corridor). Si les objectifs et le contenu des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) sont définis dans la loi, le choix de la méthode est laissé libre aux régions, bien que des propositions soient faites dans les orientations nationales TVB. Les régions doivent justifier de la « prise en compte » juridique des critères de cohérence nationale décrits dans les orientations nationales TVB et relatifs à (1) certains zonages d’espaces protégés ou inventoriés, (2) certaines espèces, (3) certains habitats, (4) des CE d’importance nationale.
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« Se dit d’un ensemble de pays considérés comme les plus riches de la planète en matière de diversité biologique » (Stratégie Nationale pour la Biodiversité 2011-2020, www.developpement-durable.gouv.fr).
Récemment, plusieurs évolutions législatives et réglementaires bousculent la politique TVB, en particulier les lois « NOTRe » de 2015 et « Biodiversité » de 2016. Ces évolutions précipitent la révision et l’adaptation des orientations nationales TVB qui sont en cours de réflexion.
5.1.1.1) Gouvernance
a) Outils et processus de gouvernance
Suite aux tables rondes du Grenelle, un groupe de travail, le Comité opérationnel (COMOP) TVB, a été mis en place entre 2008 et 2010 afin de définir les objectifs, les moyens et les conditions pour la mise en œuvre de la TVB. Le COMOP TVB a réuni une quarantaine de personnes issues d’institutions diverses62. Vimal, Mathevet, et Michel (2012) observent l’absence de participation des représentants des régions et des départements, bien qu’invités et considérés comme des acteurs clés de la mise en œuvre de la TVB. Les bases législatives de la TVB ont été posées et des documents d’appui à la rédaction des orientations nationales TVB ont été rédigés.
Le Centre de ressources TVB63, composé d’une dizaine de personnes, a pris le relais, en appui au Ministère en charge de l’environnement qui le coordonne et le pilote.
Les travaux nationaux s’organisent autour de réunions du Comité national TVB (CNTVB, aujourd’hui fondu dans le Comité national biodiversité - CNB) représentant les cinq collèges du Grenelle ; des rencontres des chargés de mission TVB des conseils régionaux et des DREAL pour suivre les travaux en région et les actualités nationales ; des groupes de travail et des séminaires d’experts animés par le Centre de ressources TVB (sur les critères de cohérence nationale, le dispositif de suivi et d’évaluation des SRCE et des orientations nationales TVB, la cartographie des SRCE et au niveau national, etc.) ; des séminaires nationaux ; des programmes de recherche ; des groupes d’échanges d’expériences ; etc. (cf. Figure 36). Les échanges ont été dynamiques, en particulier entre 2008 (lancement du COMOP TVB) et 2015 (finalisation des schémas régionaux) mais s’est fortement ralenti ces deux dernières années. Par exemple, le CNTVB/CNB ne s’est pas réuni en deux ans.
Par ailleurs, un protocole de coopération entre la Fédération nationale des agences d’urbanisme et le Ministère a été adopté en 2008. Une convention de partenariat entre la Fédération nationale des conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE), Régions de France – qui représente différentes régions - et le Ministère a été signée en 2016.
Des outils sont mis à disposition des acteurs pour la « prise en compte » des orientations nationales TVB, au-delà des textes de lois : des guides en particulier méthodologiques, une offre de formation, une lettre d’information, un site internet dédié, des appels à projets dans le cadre du programme d’investissements d’avenir, des synthèses d’articles scientifiques, divers rapports techniques, etc. Par ailleurs, le Muséum national d’histoire naturelle, missionné par le Ministère, essaie de réaliser une carte nationale des SRCE via un format standard de données nommé COVADIS. Mais le travail de « collage » des SRCE est difficile du fait de la diversité des éléments de CE identifiés par les différentes régions et du fait de leurs diverses représentations cartographiques.
Les orientations nationales TVB soulignent la nécessaire cohérence entre toutes les politiques publiques, en particulier sur la gestion de l’eau et des milieux associés, l’énergie et le climat, la
62 Les institutions constituant le COMOP TVB ont été les suivantes : France Nature Environnement (FNE), l’Assemblée Permanente des Chambres d’Agriculture (APCA), la Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FNSEA), la Fédération des Conservatoires d’Espaces Naturels (CEN), la Fédération des Parcs Naturels Régionaux de France (FPNRF), les Forestiers Privés de France (FPF), la Fédération Nationale pour la pêche en France, la Fédération Nationale des Chasseurs, le Mouvement des Entreprises de France (MEDEF), l’Association des Communes Urbaines de France, l’Office National des Forêts (ONF), l’Assemblée des Communautés de France, Réserves Naturelles de France (RNF), la Fondation Nicolas Hulot (FNH).Plusieurs fonctionnaires des services de divers Ministères (environnement, agriculture, transport, etc.) ont participé. 63
Le Centre de ressources TVB regroupe le Muséum National d’Histoire Naturelle, l’Agence Française de la Biodiversité (anciennement l’ONEMA et l’Aten), la Fédération des PNR de France, l’IRSTEA, et le CEREMA autour de trois pôles « ressources », « échanges » et « appui scientifique et technique ».
préservation et la gestion du littoral et du milieu marin, le foncier, les transports, l’agriculture et la sylviculture.
Figure 36 : Construction du projet de CE national. b) Discussion sur la pertinence des outils et des processus
Les débats, nombreux, qui ont eu lieu au sein du COMOP TVB puis du Comité national TVB, ont abouti à des compromis entre les acteurs présents, entre « science » et « politique ». Ces compromis ont en particulier porté sur le contenu des critères de cohérence nationale et des SRCE, sur le choix des termes et des définitions données et sur le niveau de l’opposabilité juridique de la politique – la « prise en compte » - dont les implications restent vagues tant que la jurisprudence n’en est pas faite. Mais Vimal, Mathevet, et Michel (2012) constatent « l’hétérogénéité du groupe en termes de
participation et d’investissement » et une polarisation de la dynamique collective autour de France
Nature Environnement (FNE) et des organisations professionnelles agricoles.
Ces débats ont aussi eu lieu dans le cadre d’un programme de recherche du Ministère en charge de l’environnement sur « les continuités écologiques dans les espaces ruraux et leurs interfaces » (programme DIVA). Mais les résultats de ce programme semblent avoir été peu versés dans la TVB. « Peut-être que DIVA est venu trop tôt » (com. pers. chercheur), avant que la TVB ne soit mise en œuvre via les SRCE.
La « gouvernance à cinq » du Grenelle a permis aux différentes catégories d’acteurs de s’exprimer dans le Comité national TVB, même si celui-ci est dominé par les lobbies et n’autorise qu’un débat limité en séance. Des groupes de travail peuvent être mis en place avec quelques membres du Comité national TVB pour travailler sur des thématiques particulières, ce qui est le cas pour la révision en cours des orientations nationales TVB. Cela permet un travail plus conséquent.
Les Comités régionaux TVB sont mis en place par décret. Un seuil minimum de représentation est à respecter pour chaque collège et des membres sont obligatoires. Mais les invitations sont laissées libres aux co-pilotes en région, pouvant créer des disparités entre les régions.
Le rôle du Centre de ressources TVB a été et est essentiel pour dynamiser et porter la politique avec le Ministère via la rédaction d’études, les échanges d’expérience, les réunions d’experts, etc.
Mais la cohérence nationale de la politique TVB n’est pas assurée entre les territoires continentaux, corses et ultramarins. Les territoires continentaux mettent en place des Comités régionaux TVB, « prennent en compte » les quatre critères de cohérence nationale dans les SRCE et les documents locaux « prennent en compte » les SRCE. Les territoires d’outre-mer et de Corse ne mettent pas en place de Comité régional TVB64, n’ont pas d’obligation pour l’ensemble des critères de cohérence nationale et les documents locaux sont « compatibles » avec le PADDUC et les SAR65.
La cohérence descendante « top down » de la politique est encadrée dans la loi. Mais celle entre mêmes niveaux de gouvernance ou celle ascendante « bottom-up » ne l’est pas, bien qu’elle soit soulignée dans les documents nationaux, en particulier entre les territoires limitrophes et transfrontaliers.
Par ailleurs, de nombreuses évolutions sont en cours. La mise en place de l’Agence française pour la biodiversité (AFB) restructure les membres du Centre de ressources et pourrait modifier le rôle de pilote du Ministère sur la TVB. Avec l’arrivée des SRADDET qui sont uniquement pilotés par les conseils régionaux, la politique TVB devient moins centralisée, ce qui réinterroge la cohérence nationale de la TVB.
5.1.1.2) Dimension écologique
a) Bien-fondé/viabilité et connectivité
Les concepts d’écologie du paysage (Forman et Godron 1986; Burel et Baudry 1999) ont largement inspiré la conception de la TVB au niveau national. Cela se traduit par les recommandations suivantes : une superficie « suffisante » des habitats pour assurer leur fonctionnement ; des formes différentes des corridors écologiques qui ne sont pas forcément contigus physiquement (linéaires, discontinus/ponctuels ou surfaciques) ; un maillage formé par les CE « suffisamment dense et connecté » ; des distances réduites entre les réservoirs de biodiversité ; la prise en compte des déplacements longitudinaux et latéraux le long des cours d’eau ; la prise en compte de la dimension temporelle des échanges (quotidiens, saisonniers - migrations, lié aux changements climatiques) et de la diversité de leurs objectifs (reproduction, repos, nourriture) ; la prise en compte de plusieurs niveaux de gouvernance et la nécessité de sortir des limites administratives ; la prise en compte de la qualité écologique et de la diversité des habitats dans et en dehors des CE, etc.
« La fonctionnalité des continuités écologiques s’apprécie notamment au regard :
- de la diversité et la structure des milieux qui leur sont nécessaires et de leur niveau de
fragmentation ;
- des interactions entre milieux, entre espèces et entre espèces et milieux ;
- de la densité nécessaire à l’échelle du territoire concerné » (extrait orientations
nationales TVB).
Les orientations soulignent que (i) les obstacles aux CE sont localisés, caractérisés et hiérarchisés dans les SRCE ; (ii) les menaces pesant sur les CE sont étudiées tout comme les atouts biodiversité du territoire et les avantages des CE ; (iii) l’analyse des enjeux régionaux résulte du croisement entre les CE et les obstacles aux CE.
64 L’article D. 371-15 du code de l’environnement précise que les dispositions concernant le Comité Régional TVB ne sont pas applicables en Corse et dans les départements d’outre-mer.
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Le Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) et les Schémas d’aménagement régionaux des départements d’outre mer valent SRCE. L’Etat n’est pas directement associé à l’élaboration des SAR et du PADDUC.
b) Représentativité
La loi distingue les composantes terrestre et aquatique de la TVB, alors que les orientations nationales TVB précisent que « la TVB forme un tout ». Par ailleurs, la TVB ne concerne pas les parties maritime et marine, pourtant incontournables pour les territoires insulaires et littoraux.
C’est une « préservation globale de la biodiversité » qui est recherchée (Allag-Dhuisme et al.2010a). Pourtant, le critère de cohérence nationale lié aux zonages ne concerne que la biodiversité dite « remarquable ».
Pour le critère de cohérence nationale lié aux espèces TVB, des listes d’espèces, par région, ont été proposées par le Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) et l’Office pour les Insectes et leur Environnement (OPIE) puis discutées en région avec les Conseils scientifiques régionaux sur le patrimoine naturel (CSRPN). Les espèces sélectionnées sont celles jugées les plus sensibles à la fragmentation, la perte d’habitat et la connectivité, peu importe leur capacité plus ou moins élevée de dispersion. Elles ont une responsabilité forte en termes de conservation des populations au niveau national voire international et sont dites « bastions ». Elles concernent différents groupes taxonomiques faunistiques terrestres ou semi-aquatiques (mammifères, oiseaux, reptiles, amphibiens, rhopalocères, odonates, orthoptères) mais pas la flore66. Une réflexion a aussi été menée sur les poissons et crustacés mais n’a pas été reprise dans les orientations nationales. Bon nombre des espèces proposées sont « remarquables » ou « emblématiques ».
Pour le critère de cohérence nationale lié aux habitats TVB, des listes d’habitats, par région, ont été proposées par le MNHN. Les habitats sélectionnés sont ceux jugés les plus sensibles à la fragmentation. Toutefois, ces habitats sont choisis parmi ceux d’intérêt communautaire définis par la directive « Habitats, Faune, Flore » et se concentrent donc sur les habitats dits « remarquables ». Pour le dernier critère, les CE d’importance nationale sont représentatives des différents grands types d’habitats : les milieux bocagers, ouverts cryophiles (frais/froids), ouverts thermophiles (chauds/secs), boisés et les cours d’eau au titre des poissons migrateurs amphihalins. Mais ces grands types ne correspondent pas exactement aux sous trames demandées dans les orientations nationales TVB (milieux boisés, ouverts, humides, cours d’eau, le cas échéant milieux littoraux). Ces CE d’importance nationale répondent à des enjeux pour la faune et la flore. Une carte des voies de migration de l’avifaune est également disponible mais n’entre pas dans le critère de cohérence et n’est donc pas opposable.
c) Redondance
Ce critère n’est pas mentionné. La représentativité de la diversité et la complémentarité des divers types d’habitats, d’espèces et de processus écologiques sont privilégiées (com. pers. technicien).
d) Discussion sur l’utilisation des concepts d’écologie du paysage
Les concepts d’écologie du paysage sont utilisés mais ils sont peu explicites. Au titre du respect du principe de subsidiarité, le niveau national laisse le soin aux territoires infra de préciser la notion de « suffisamment » connecté/large/dense/diversifié/de qualité/etc. Des méthodes pour identifier les CE sont toutefois proposées aux régions pour appliquer les concepts.
La notion de « fonctionnalité » des CE est vague bien qu’un rapport du MNHN tente une explication (Sordello, Rogeon, et Touroult 2014). La notion de « fragmentation » est utilisée de façon confuse, évoquant tantôt la perte d’habitat, tantôt la diminution de superficie des habitats, tantôt les obstacles aux déplacements des espèces.
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L’étude menée par la Fédération des Conservatoires Botaniques Nationaux a conclu que « les
lacunes actuelles dans la connaissance mises en évidence par ce travail (notamment concernant les espèces non patrimoniales) ne permettent pas, à ce stade, de proposer une méthodologie complète et reproductible permettant d'identifier les espèces végétales pour lesquelles les continuités écologiques
La définition des CE, à savoir des corridors et des réservoirs, a été l’objet de plusieurs critiques quant à sa simplification des concepts. Nous discutons de ce modèle réservoir/corridor dans le Chapitre VI. La politique a pour objectif central la libre circulation des espèces « pour assurer leur cycle de vie et
favoriser leur capacité d’adaptation » (extrait orientations nationales TVB). Mais le cadre national est
plutôt adapté à la faune qu’à la flore, un des acteurs interrogés allant jusqu’à dire que c’est parce qu’« il y a peut être moins d’enjeu [sur la flore] et pas de contrôle dessus » (com. pers. technicien). Les textes nationaux soulignent l’importance de la biodiversité dite « ordinaire » mais elle est in fine peu présente dans les listes nationales d’espèces et d’habitats.
5.1.1.3) Multifonctionnalité
a) Multifonctionnalité et notion de services écosystémiques
La politique TVB est un « outil d’aménagement durable du territoire » et a des objectifs multiples, à la fois écologiques, économiques et sociaux. Parmi les dix grandes lignes directrices définies dans les orientations nationales TVB se retrouve la suivante : « la TVB tient compte des activités humaines et
intègre les enjeux socio-économiques ». Il est ajouté que cela « peut renforcer la compréhension et l’acceptabilité de la TVB par l’ensemble des acteurs des territoires, et légitimer en particulier la mise en œuvre d’opérations de remise en bon état des CE » (extrait orientations nationales TVB).
Les documents nationaux mentionnent à plusieurs reprises la dimension multifonctionnelle des CE et l’intérêt des services rendus. Les documents font référence aux synergies entre agriculture- biodiversité-paysage, à l’éducation à l’environnement, aux activités de loisirs, à la protection contre les risques naturels, etc. Les services sont une conséquence directe, indirecte voire diffuse de la préservation et de la remise en « bon état » des CE. La diversité des fonctions, usages et services rendus par les CE est importante dans les textes, florissante. Une distinction est faite pour les espaces verts urbains, pour lesquels l’objectif premier est social mais qui pourraient être favorables aux espèces sauvages si une gestion différenciée est appliquée.
L’analyse des interactions positives et négatives entre la biodiversité et les activités humaines est un des requis du diagnostic des SRCE.
b) Discussion sur la complémentarité des fonctions et la contribution de la notion de services
La multifonctionnalité et les services écosystémiques sont mis en avant en tant qu’arguments pour faciliter la compréhension et l’acceptabilité de la TVB. L’enjeu est bien de faire de la biodiversité un enjeu positif pour les décideurs. Ainsi, « aider les décideurs à comprendre les bénéfices sanitaires,
économiques, sociaux et même politiques d’une gestion intégrant la prise en compte de la biodiversité comme réponse à des préoccupations quotidiennes leur permettra de résoudre les conflits d’usage possibles et de mesurer le coût de l’inaction » (objectif 3 de la SNB 2011-2020). Mais les
orientations nationales ne prévoient pas la mesure de ces « bénéfices ».
Le cadre national distingue les CE dans les espaces ruraux de celles dans les espaces urbains. Les premières ont un objectif avant tout écologique, les autres fonctions restant subsidiaires ; les secondes ont un objectif social. Pour le niveau national, la TVB concerne d’abord les espaces ruraux, renvoyant à la question de la Nature en ville (autre sujet du Grenelle) pour ceux urbains (com. pers. technicien). Un programme de recherche sur les trames vertes urbaines a été mené en 2009-201267 mais les résultats semblent avoir été peu versés dans la TVB. Cette distinction rural-urbain interroge les zones d’interface entre ces espaces pour lesquelles l’objectif de la TVB n’est pas clair.
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Programme de recherche 2009-2012 « Evaluation des trames vertes urbaines et élaboration de référentiels : une infrastructure entre esthétique et écologie pour une nouvelle urbanité ».