De la maltraitance aux droits de l’enfant : l’accueil des Mineurs Isolés Etrangers

Les orientations de la Protection de l’enfance au XIXème siècle, entre mineur coupable et mineur victime, se confirment au XXème siècle. Les deux textes marquant le champ de la Protection de l’enfance, les ordonnances de 1945 et de 1958, s’inscrivent comme on l’a vu, dans une prise en charge commune du mineur victime et du mineur coupable. En contraste avec la période précédente, centrée sur la question de la délinquance, la fin du XXème siècle marque l’avènement de la reconnaissance de la maltraitance et des droits de l’enfant.

Comme précisé précédemment, l’ordonnance de 1958 introduit la possibilité pour le juge des enfants de prononcer une mesure éducative relevant de la justice civile. Dès lors, il apparaît nécessaire de distinguer les situations relevant de la justice de celles gérées par l’administration, encore appelée Assistance publique. C’est le but du décret du 7 janvier 1959 qui formalise le dispositif administratif de la Protection de l’enfance, en l’orientant vers une fonction de prévention (Bourquin, 2007b). La loi 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la Protection de l’enfance prévoit l’organisation du dispositif de lutte contre la maltraitance de l’enfant. Elle réunit les concepts d’ « enfance maltraitée » et d’« enfance en risque » autour de celui d’ « enfance en danger » (Créoff, 2003, p.26).

Cette reconnaissance des droits de l’enfant s’intègre à un contexte international particulièrement réceptif à cette question avec le vote à l’unanimité de la Convention Internationale des Droits de l’Enfant (CIDE) par l’Organisation des Nations Unies (ONU) en 1989. Ce texte énonce des droits fondamentaux que les Etats signataires s’engagent à

respecter et à garantir pour l’ensemble des enfants présents sur leur territoire²⁹. La ratification

de la CIDE inscrit le dispositif français de Protection de l’enfance dans un contexte de réflexion internationale. Elle introduit également une dimension internationale du public accueilli puisque la France se doit de prendre en charge tous les mineurs présents sur son territoire et étant en situation de danger, sans distinction de nationalité. C’est sur ce principe que se fonde la prise en charge des Mineurs Isolés Etrangers (MIE). Spécifique à la France,

29 L’article 2 de la CIDE précise ainsi : « Les Etats parties s'engagent à respecter les droits qui sont énoncés dans la présente Convention et à les garantir à tout enfant relevant de leur juridiction, sans distinction aucune,

indépendamment de toute considération de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique

ou autre de l'enfant ou de ses parents ou représentants légaux, de leur origine nationale, ethnique ou sociale, de leur situation de fortune, de leur incapacité, de leur naissance ou de toute autre situation. » Les mentions en gras sont surlignées par l’auteure de la thèse et sont indiquées par la précision « surligné par l’auteur » dans la suite de la thèse.

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cette expression renvoie à celles de « mineurs étrangers non accompagnés » et « mineurs séparés » dans le contexte européen. Celles-ci permettent de nuancer les situations en fonction de la présence ou non de personnes pouvant assurer la prise en charge du jeune et notamment

sa famille élargie³⁰ alors que l’expression MIE est plus restrictive et prend en compte

l’isolement seulement du point de vue de la présence d’un représentant légal (Masson, 2010). Elle désigne alors « un étranger se disant mineur et qui se trouve sans représentant légal sur le territoire français » (Masson, 2010, p.115). On retrouve cet élément dans une des rares définition des MIE, dans des textes officiels français, puisque l’appellation MIE désigne « une personne âgée de moins de 18 ans qui se trouve en dehors de son pays d’origine sans être accompagnée d’un titulaire ou d’une personne exerçant l’autorité parentale, c'est-à-dire sans

quelqu’un pour la protéger et prendre les décisions importantes la concernant»³¹. S’il n’existe

pas de définition du statut du MIE dans le droit français, la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance évoque les situations d’isolement de mineurs comme relevant de la protection de l’enfance : « La protection de l’enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la

protection de leur famille et d’assurer leur prise en charge»³² et fait donc implicitement

référence aux MIE.

Les MIE confrontent les professionnels de l’ASE à des problématiques spécifiques en lien avec leur situation de migration et la nécessité d’une régulation de leur statut administratif avant que la majorité ne soit atteinte. La situation d’isolement qui est au fondement de leur prise en charge rompt également avec les habitudes professionnelles des éducateurs, comme le souligne Clémence Helfter :

« une forme d’absence de culture professionnelle sur la façon de travailler avec des mineurs par définition autonomes parce qu’ils sont sans représentants légaux, et avec lesquels le but n’est pas la plupart du temps de permettre une réinsertion familiale mais la construction d’un projet de vie sans qu’il y ait obligatoirement de représentants familiaux dans la dynamique de travail » (Helfter, 2010, p.129).

30 Pour le Comité des Droits de l’Enfant des Nations Unies, un mineur non accompagné est « un enfant, au sens de l’article premier de la Convention, qui a été séparé de ses deux parents et d’autres membres proches de sa famille et n’est pas pris en charge par un adulte investi de cette responsabilité par la loi ou la coutume », tandis qu’un mineur séparé est « un enfant, au sens de l’article premier de la Convention, qui a été séparé de ses deux parents ou des personnes qui en avaient la charge à titre principal auparavant en vertu de la loi ou de la coutume, mais pas nécessairement d’autres membres de sa famille. Un enfant séparé peut donc être accompagné par un autre membre adulte de sa famille ». Observation Générale N° 6 (2005) Traitement des enfants non accompagnés et des enfants séparés en dehors de leur pays d’origine, CRC/GC/2005/6, page 5.

31DEBRE I., 2010, « Les mineurs isolés étrangers en France », Ministère de la justice et des libertés, 15 p.

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Si un constat global sur les difficultés rencontrées par les travailleurs sociaux peut être établi, la situation des MIE varie fortement en fonction des territoires. Les différences sont importantes entre les pays, comme le montre notamment l’étude comparative de l’application de la CIDE dans six pays européens de Daniel Senovilla Hernandez (Senovilla Hernández, 2010) mais les différences existent au sein même du territoire national et notamment en fonction du nombre de MIE accueillis par les départements.

La question de la répartition des MIE entre les départements français semble avoir pris une importance toute particulière ces dernières années. Alors que le rapport portant sur le placement des adolescents hors département publié en février 2012 souligne la difficulté

d’obtenir des chiffres précis sur cette population et sa répartition en France³³, les différentes

sources mettent en évidence la concentration géographique des MIE. Le rapport de 2012 invite cependant à distinguer les MIE arrivant en France, surtout localisés dans le Nord-Pas-Calais et dans les départements de la région Ile-de-France, de ceux effectivement pris en charge par l’ASE : sur 2250 MIE ayant fait l’objet d’une Ordonnance de Placement Provisoire (OPP) dans le département du Nord-Pas-de-Calais en 2009, seuls 20 ont été pris en charge par le département au-delà d’un accueil d’urgence. Ce département est ainsi un lieu de transit pour les MIE. Concernant la prise en charge, le dossier de presse produit par le département de l’Ille-et-Vilaine, présentant les effectifs de MIE par département en septembre 2011, d’après les chiffres de la DPJJ, place Paris et la Seine-Saint-Denis en première position des départements français pour l’accueil des MIE, avec respectivement 1637 et 1000 mineurs

isolés accueillis, suivis par le département de l’Ille-et-Vilaine (294) et le Rhône (219)³⁴.

L’inégale répartition des MIE dans les départements est expliquée par le DPJJ par « la géographie et l'attrait de certains territoires ; la présence de communautés ; des traditions

d'accueil et d'ouverture ; l'activité des réseaux qui organisent l'arrivée des jeunes »³⁵. D’autres

explications sont mentionnées, notamment dans le cas de l’Ille-et-Vilaine où la présence

d’une borne nécessaire au recueil des empreintes digitales³⁶ des migrants est présentée comme

principale cause de la forte présence des MIE :

33

AUBIN C., DURAND N., SITRUK P., 2012, « Evaluation de l’accueil de mineurs relevant de l'aide sociale à l'enfance hors de leur département d'origine. », Inspection générale des affaires sociales, 94 p.

34 Département Ille-et-Vilaine, Dossier de presse, La prise en charge des mineurs isolés étrangers, Vendredi 28 octobre 2011, 9 p.

35

Direction de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, Présentation « Les mineurs isolés étrangers La situation en

France. Données générales », 11 avril 2013, disponible sur :

http://infomie.net/spip.php?rubrique269Perspectives.

36 Les bornes EURODAC sont utilisées dans le cadre de la règlementation européenne « Dublin II ». Depuis 2003, cette règlementation vise à déterminer quel est le pays responsable d’une demande d’asile. Il « pose pour

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« C’est en grande partie parce que la préfecture de Rennes est équipée de la borne EURODAC, outils de contrôle des flux d’immigrants, que le nombre de mineurs étrangers ne cesse de croître en Ille-et-Vilaine. Les autres départements bretons ne se trouvent pas dans une situation comparable. Ce choix de l’État pèse lourdement sur la charge de travail des

services et sur le budget du Conseil général».³⁷

L’argumentaire développé ici à propos des MIE s’inscrit dans une dénonciation de la part des élus de l’Ille-et-Vilaine des difficultés que pose au département l’accueil des demandeurs

d’asile en général³⁸. Ce point de vue politique sur l’accueil des demandeurs d’asile, et plus

particulièrement des MIE, met en exergue la question de leur répartition géographique à l’échelle nationale mais aussi régionale.

Population hétérogène, les MIE sont donc également pris en charge de manière différenciée selon les territoires dans lesquels ils arrivent. Au niveau judicaire, les différences concernent notamment « l’interprétation du danger » par le Procureur de la République et le juge des enfants, et le circuit qui conduit à la prise en charge du mineur. La protection peut ainsi être prononcée par le Procureur de la République via une Ordonnance de Placement Provisoire (OPP) ou par le juge des enfants via une mesure d’assistance éducative. Elle peut aussi être gérée par le juge des tutelles qui délègue la tutelle au Conseil Général. La protection peut aussi être considérée de la responsabilité du Conseil Général et ne donner lieu à aucune décision judiciaire. Dans certains départements, les modalités d’accueil peuvent conduire à

principe qu’un seul État membre est responsable de l’examen d’une demande d’asile. L’objectif est d’éviter que les demandeurs d’asile soient renvoyés d’un pays à l’autre mais également d’éviter l’abus du système par la

présentation de plusieurs demandes d’asile par une seule personne ».

(http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigrat ion/l33153_fr.htm). L’application de cette règlementation passe par le recueil des empreintes digitales des demandeurs d’asile. Bien que la France n’applique pas de transferts aux mineurs isolés, les empreintes de MIE de plus de quatorze ans sont enregistrés dans le fichier EURODAC, selon le document publié par l’association France Terre d’Asile : France Terre d’Asile, 2012, La demande d’asile des mineurs isolés étrangers, 21 p.

37 Département Ille-et-Vilaine, Dossier de presse, La prise en charge des mineurs isolés étrangers, Vendredi 28 octobre 2011, 9 p.

38 Ces difficultés font notamment l’objet d’une question posée par le député Philippe Tourtelier à l’Assemblée Nationale, dans laquelle certains éléments du dossier de presse apparaissent déjà : « Du seul fait des modalités d'accueil administratif des demandeurs d'asile avec - depuis janvier 2008 - une seule plateforme de centralisation dans la préfecture d'Ille-et-Vilaine, les demandeurs d'asile doivent obligatoirement se présenter à Rennes. Cet afflux provoque une saturation des dispositifs d'hébergement d'urgence, y compris celui destiné aux sans-abri ou aux personnes mal logées, des populations précarisées malheureusement en hausse. […] Il [M. Philippe Tourtelier] souhaite donc qu'il [Ministère de l’Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration] lui indique quand, comme l'y appellent les élus locaux, il va ouvrir une deuxième borne Eurodac sur le territoire breton, permettant une meilleure répartition des personnes accueillies qui se heurtent à la saturation récurrente des dispositifs à Rennes, s'il va consentir à l'augmentation indispensable de l'enveloppe « immigration et asile » du budget opérationnel de programme (BOP n° 303) déléguée au préfet d'Ille-et-Vilaine, pour augmenter les capacités de mise à l'abri. (Question n° 1321, de M. Tourtelier Philippe (Socialiste, radical, citoyen et divers gauche - Ille-et-Vilaine ), au Ministère de l’Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration, publiée au JO le 22/02/2011).

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l’absence de statut juridique pour le MIE pendant plusieurs mois³⁹. Les différences de prise en

charge des MIE selon les départements concernent également la pratique d’un examen médical en cas de doute concernant la minorité des individus, fondé notamment sur une évaluation de la maturité osseuse. Les politiques départementales mises en œuvre pour l’accueil des MIE sont également fonction du nombre d’individus accueillis, en lien avec le manque de moyens financiers et matériels de certains départements.

Face au constat de l’inégale répartition des MIE dans les départements, des difficultés de gestion soulevées par les départements les plus concernés et de l’hétérogénéité des politiques de prise en charge qui en résulte, une circulaire ministérielle vise à harmoniser le dispositif de prise en charge des MIE via la mise en place d’une « cellule nationale mineurs isolés

étrangers »⁴⁰. Celle-ci vise essentiellement à assurer une meilleure répartition des MIE entre

les départements, en organisant leur placement en fonction des effectifs de chaque département et non pas selon le département d’arrivée. Le nombre total de MIE sur le territoire français est ainsi rapporté à la proportion des individus de moins de 19 ans en

général dans chaque département afin de déterminer le nombre de MIE qu’il doit accueillir⁴¹.

Mis en place le 1^er juin 2013, ce dispositif a donné lieu, un an après sa mise en place, à un

rapport d’évaluation⁴² et à un rapport d’activité⁴³.

Enfin, la prise en charge des MIE par l’ASE ne constitue qu’une étape de leur parcours en France. Avant cela, et selon leurs conditions d’arrivée, ces derniers peuvent notamment être retenus en Zone d’Attente pour Personnes en Instance. Si elle est intégrée au champ de la Protection de l’enfance, la prise en charge des MIE relève aussi des politiques de l’immigration. C’est à ce titre que les individus se prétendant mineurs peuvent être retenus jusqu’à 20 jours en « zones d’attente ». Dans le cadre de cette mesure, le droit des étrangers

39

AUBIN C., DURAND N., SITRUK P., 2012, « Evaluation de l’accueil de mineurs relevant de l'aide sociale à l'enfance hors de leur département d'origine. », Inspection générale des affaires sociales, 94 p.

40 « Or, actuellement, les flux des arrivées de ces jeunes se concentrent sur quelques territoires. Ainsi, plus de la moitié d'entre eux sont recensés en Ile-de-France. Une douzaine de départements compte plus de 200 jeunes pris en charge. La charge qui en résulte est de plus en plus lourde à assumer pour les départements les plus impactés, qui, aujourd'hui, ont atteint les limites de leurs capacités de prise en charge, tant sur le plan financier que sur celui de l'accueil physique. Les conditions et modalités de prise en charge de ces jeunes sont donc extrêmement préoccupantes ». Circulaire du 31 mai 2013 relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers : dispositif national de mise à l'abri, d’évaluation et d’orientation.

41

Circulaire du 31 mai 2013 relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers : dispositif national de mise à l'abri, d’évaluation et d’orientation.

42

PAUTRAT C., MESSIAS B., EMMANUELLI J., CARSIN C., DEBART M.-H., PLANTE S., 2014, « L’évaluation du dispositif relatif aux mineurs isolés étrangers mis en place par le protocole et la circulaire du 31 mai 2013 », Inspection générale des services judiciaires, Inspection générale des affaires sociales, Inspection générale de l'administration, 91 p.

43 Ministère de la justice, Direction de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, 2014, « Rapport d’activité du dispositif national de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des mineurs isolés étrangers. », 16 p.

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s’applique sans distinction d’âge⁴⁴ et la procédure d’accès au territoire national, lorsque le

mineur est en zone extra-territoriale, remet en question le respect de la CIDE (Senovilla Hernández, 2010). La possible rétention des MIE met en lumière la dualité de la prise en charge de ces individus. Etudiant la prise en compte des MIE dans le parcours législatif des réformes concernant l’autorité parentale, la Protection de l’enfance et l’immigration dans les

années 2000⁴⁵, Gilles Frigoli et Cécile Immelé montrent comment est négociée « la

contradiction entre le souci de protéger les personnes vulnérables et celui de se protéger d’elles » (Frigoli & Immelé, 2010, p.130). Les débats précédant l’adoption des différentes lois révèlent dans un premier temps l’absence de référence aux MIE, et surtout la nécessité de contrôler leur arrivée et de ne pas encourager le phénomène avec des dispositions décrites comme favorables. Face aux deux options, « protéger les personnes vulnérables » et celui de « se protéger d’elles », le choix des législateurs au début des années 2000 est, selon les auteurs, de considérer le MIE « comme étant à la fois un enfant à protéger et un migrant à dissuader d’entrer et de demeurer sur le territoire national » (Frigoli & Immelé, 2010, p.144). Ce sont ainsi deux figures de la vulnérabilité qui coexistent et dont l’appartenance d’un individu à l’une ou l’autre est déterminée individuellement, au cas par cas (Frigoli & Immelé, 2010, p.144).

S’il introduit de nouvelles questions et manières de faire pour les professionnels de l’ASE, l’accueil des MIE se fond dans la représentation duale du mineur, présente à l’origine même du dispositif de Protection de l’enfance. Protégé au double titre de sa minorité et de son isolement, le MIE peut dans le même temps être intégré à des dispositifs plus répressifs. On retrouve alors, pour cette population récemment entrée dans le champ de la Protection de l’enfance, la dichotomie entre protection et sanction, dont on a vu qu’elle était au fondement de ce concept.

La mise en place du dispositif de la Protection de l’enfance, du XVIIIème au XXème siècle, se fait à partir d’une double identification du mineur, fondée sur sa situation et sur les raisons qui ont conduit à cette situation. Après la seconde guerre mondiale, l’ordonnance de 1945 invite à prendre en compte tout mineur comme victime. Malgré cette prise en charge globale,

44 A l’exception du recours à un Administrateur Ad Hoc

45 Les trois lois sont respectivement : la loi n°2002-305 du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale, les lois n°2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maitrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité et n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et l’intégration et la loi n°2007-293 du 5 mars 2007 relative à la protection de l’enfance.

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le système est actuellement structuré autour de deux institutions : la PJJ et l’ASE. Témoins de la dialectique traversant l’histoire du dispositif, ces deux institutions ont été soumises à des réformes récentes qui questionnent à nouveau sa cohérence.

1.2.Un dispositif institutionnel complexe et ses recompositions récentes