Les litiges relatifs au personnel du service public industriel et commercial

Le contentieux des rapports du service avec ses agents a toujours été partagé entre les deux ordres de juridiction.

L’arrêticône en la matière est celui rendu par le Conseil d’Etat français le 26 janvier 1923, « De Robert LAFRÉGEYRE »⁴²⁸, dont les faits se résument ainsi : engagé par la colonie de MADAGASCAR pour exercer les fonctions de chef de service aux chemins de fer de la colonie M. LAFRÉGEYRE aura des difficultés avec ladite colonie et demande à cette dernière des dommages-intérêts pour rupture du contrat d’engagement. Le Conseil

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CEL, 17 décembre 2002, CHAMAA/Etat, RJA n19 p.292

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d’Etat décide que « eu égard au caractère des fonctions de direction auxquelles le sieur De Robert LAFRÉGEYRE a été appelé par arrêté du gouverneur général de la colonie de MADAGASCAR, les difficultés soulevées entre la colonie et le requérant touchant les droits résultant pour ce dernier du contrat qui le liait à la colonie sont de celles pour lesquelles il appartient à la juridiction administrative de statuer et que s’agissant des

fonctions publiques coloniales, le Conseil du contentieux administratif de MADAGASCAR était compétent pour en connaître… ».

Cet arrêt détermine les règles de compétence entre le judiciaire et l’administratif en la

matière. Le juge administratif reste compétent pour connaître les litiges concernant les

fonctionnaires de direction. Selon cette jurisprudence, seuls ont la qualité d’agents

publics, les agents qui exercent des fonctions de direction. Tous les autres agents quelle que soit leur qualification se trouvent dans la condition de salariés de droit privé. Cette notion de fonctions de direction a connu dans la jurisprudence française des restrictions. Alors qu’elle englobait les chefs de service dans l’arrêt LAFRÉGEYRE précité, ceux-ci en ont été exclus plus tard.

Ainsi la distinction, reprise dans les arrêts postérieurs au niveau des fonctions de direction dans le service, est limitée aux seuls agents exerçant de telles fonctions « à la tête du service⁴²⁹ ».

La restriction trouve son apogée dans l’arrêt « JALENQUES de LABEAU ⁴³⁰» rendu en 1957. Pour le Conseil d’Etat « il n’appartient qu’aux tribunaux judiciaires de se prononcer sur les litiges individuels concernant les agents … à l’exception de celui desdits agents qui est chargé de la direction de l’ensemble des services de l’établissement, ainsi que du

chef de la comptabilité lorsque ce dernier possède la qualité de comptable public ». Autrement dit, seul le chef de l’établissement et l’agent comptable public relèvent de la compétence administrative.

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CEF, sect., 25 janvier 1952, BOGLIONE et autres, rec. p.55

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Aujourd’hui, la jurisprudence récente française est fidèle⁴³¹ à la solution de l’arrêt

« JALENQUES de LABEAU », et seule une disposition édictée par législateur peut déroger à ces principes⁴³². Certains auteurs⁴³³ considèrent que les restrictions introduites

par l’arrêt de 1957 sont source d’inconvénient puisqu’il peut y avoir dans certains établissements publics un ou des directeurs généraux, et il y a d’autre part un conseil

d’administration et un président de ce conseil qui même « s’il n’assure pas la direction

générale, est la plus forte autorité de l’établissement ». Il est donc « anormal et fâcheux

que l’on ait à discriminer au sein de ce qui constitue la tête ou l’Etat-major de

l’établissement.

A notre sens, cette opinion est fort justifiée. Lorsqu’on est en présence d’un

établissement public dont les fonctions de direction sont démultipliées, d’un établissement

dont la direction est partagée entre plusieurs responsables, ce qui est souvent le cas lorsque ledit service ou établissement en cause est géré par une entreprise privée. Mais

lorsque la direction de l’établissement est attribuée à un seul chef, à une seule tête de direction il n’y a pas lieu, à notre sens, à élargir la conception du personnel-directeur, car

on ne doit pas oublier qu’on est en présence d’un service qui applique les règles de droit commun et, qui par principe, doit relever de la seule compétence du juge judiciaire, vu sa ressemblance quasi-complète au secteur privé. Il faut en outre signaler le cas des agents non recrutés par contrat puisque les agents nommés par un acte unilatéral sont vis-à-vis de l'administration dans une situation règlementaire et statuaire⁴³⁴.

La réponse donnée par l'arrêt de 1923 est claire et précise et ne supporte aucune

interprétation, sauf les exceptions concernant le directeur et l’agent comptable ou

dérogations résultant des textes. Les agents sont des agents de droit privé à condition

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TCF, 15 mars 1999, FAULCON, rec. p.452

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CEF, sect., 15 décembre 1967, LEVEL, rec. p.501

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CHAPUS R, op.cit p.826

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que leur recrutement ait été fait par contrat⁴³⁵, et la compétence judiciaire s’impose même si le contrat contient des clauses exorbitantes.

Enfin, il faut signaler que le juge administratif retrouve compétence si le litige concerne un agent public détaché dans le service public industriel et commercial⁴³⁶ ou encore au personnel qui est resté dans un statut de droit public en cas de transformation d'un service ou d’un établissement en établissement public industriel ou commercial⁴³⁷.

Au niveau du personnel du service public industriel et commercial, le juge administratif libanais semble parfois faire une sélection parmi les principes ci-dessus posés par la jurisprudence française. Ainsi tantôt décide-t-il que les litiges personnels naissant entre le service public industriel et commercial et ses personnels et même si leur statut était semblable au statut des fonctionnaires publics et quelles que soient la nature de leur désignation et les fonctions qu'ils exercent, rentrent dans la compétence du juge judiciaire, et sont soumis au régime du droit commun, et ne sort pas de cette compétence que la personne chargée de gérer les différentes sections de l'établissement et le chef de la comptabilité s'il a la qualité de comptable public vue la nature de ces deux fonctions⁴³⁸.

Et tantôt choisit-il de considérer que les litiges naissant entre le service public industriel et commercial et ses agents à l’exception du président directeur général et les membres du

conseil d’administration désignés par décret et le chef de la comptabilité s’il a la qualité

de comptable public relèvent de la compétence judiciaire⁴³⁹.

Somme toute, la jurisprudence libanaise se trouve parfois fidèle à la jurisprudence JALENQUES de LABEAU, ou bien plus restrictive dans la détermination de la conception des fonctionnaires directeurs, ou même encore extensive, fidèle à l’arrêt

« BOGLIONE »⁴⁴⁰ dans lequel l’homologue français considérait que les agents du

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Dans certaines entreprises, les agents sont soumis à des dispositions adaptées par voie unilatérale. La jurisprudence a décidé que dans ce cas on est en présence d'acte administratif dès lors qu'ils sont relatifs à l'organisation du service, TCF 15 janvier 1968, Compagnie Air-France/époux BARBAR

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CEF, 21 juin 1935, MAUREAU, rec. p.701

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CEF, 24 janvier 1905, L'HERBER, rec. p.60 et TCF, 24 octobre 1994, Préfet de la région d'Île-de-France préfet de Paris/Fédération syndicale SUDPTT, rec. p.608

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CEL, 30 octobre 1985, NASSAR/Etablissement d’eau de METN, RJA, n2, p246

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CEL, 3 avril 1985, NAMMOUR/Banque du Liban et Etat, RJA, n2 p.187

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service public industriel et commercial sont soumis à un régime de droit privé « à

l’exception de celui d’entre eux» qui exerce la direction de l’ensemble du service, voire

même à l’arrêt «NAMMOUR» précité, en y incluant les membres du conseil

d’administration.

Dans ces arrêts récents, le Conseil d’Etat libanais semble hésiter entre ces diverses jurisprudences sans trancher définitivement la conception du fonctionnaire directeur.

C’est ainsi que dans son arrêt rendu le 7 janvier 2003 « MHANA »⁴⁴¹ le Conseil d’Etat

libanais décide que la compétence des juridictions administratives est strictement limitée dans un service public industriel et commercial « aux litiges relatifs au président et aux membres du Conseil d'administration et au fonctionnaire qui gère tout l'établissement et au comptable s'il a la qualité de comptable public ».

Dans cet arrêt le Conseil d'Etat libanais donne une définition du fonctionnaire qui dirige l'établissement en cause en déclarant qu'il est « le premier fonctionnaire responsable de la direction de toutes les sections de l'établissement et dont la responsabilité se limite à une personne, comme c'est le cas d'un chef d'une entreprise privée ».

Dans son arrêt « HABIB »⁴⁴² du 29 janvier 2007, le conseil fait également rentrer dans la fonction de direction, déterminant la compétence du juge administratif, « les membres du conseil d’administration, les fonctionnaires directeurs, le comptable de statut de

comptable public et aussi les représentants de l’administration et les personnels qui ont

pour mission de diriger l’établissement ». Cet arrêt ajoute deux catégories nouvelles de personnels qui ont la qualité de fonctionnaire de direction, les représentants de

l’administration et tous les agents qui ont pour fonction de diriger l’établissement public industriel et commercial. On peut en déduire que ces derniers peuvent être en nombre, et on revient ici à la conception de ceux qui « exercent la direction de l’ensemble du

service », qui a existé dans la jurisprudence française⁴⁴³.

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CEL, 7 février 2003, MHANA, RJA n19 p.449

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CEL, 5 août 2007, HABIB, n23 p.5

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En revanche, dans un autre arrêt du 21 septembre 2007, le Conseil d’Etat libanais revient

à une conception plus restrictive de la fonction de direction et jugeant qu’en relèvent seuls « le fonctionnaire qui dirige tout l’établissement et son premier responsable de sa

gestion, et le chef de comptabilité⁴⁴⁴ ». Dans l’arrêt précité, le Conseil d’Etat libanais

semble se suffire de la qualité d’un comptable public. On peut penser que cet arrêt s’il a

été restrictif au niveau de la fonction de direction, en revanche a été extensif au niveau du personnel chargé de la comptabilité de l'établissement public industriel et commercial, puisque désormais quelle que soit sa qualité de comptable public ou de simple chef comptable, les litiges naissant entre lui et l'établissement public industriel et commercial relèvent de la compétence du juge administratif.

En outre, concernant les personnels autres que ceux à la tête de la direction, le Conseil d'Etat libanais déclare toujours son incompétence dans les litiges entre ces derniers et l'établissement ou le service public industriel et commercial, même si « leur régime est similaire à celui des fonctionnaires de l'Etat et quelle que soit la méthode de leur institution et les personnels qui les gèrent⁴⁴⁵ ».

Après avoir déterminé la compétence concomitante des deux ordres de juridiction dans le cas des litiges entre le personnel et le service public industriel et commercial, il convient d'examiner le cas des litiges concernant l'organisation dudit service.

2- Les litiges concernant l’organisation d’un service public industriel et

commercial

Ces litiges sont en principe relatifs aux actes administratifs concernant la création,

l’organisation et le contrôle du service.

En effet, quelle que soit l’étendue de la compétence des services publics industriels et commerciaux, le judiciaire ne dispose pas d’une plénitude de juridiction. Il ne peut, en principe, connaître la validité des actes administratifs concernant lesdits services.

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CEL, 27 janvier 2007, ISMAYEL, RJA n23 p.1532

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Tout d'abord les actes touchant à l'organisation du service public sont des actes

administratifs dont l'appréciation ne peut appartenir qu’à la juridiction administrative. C'est le contentieux dit des actes règlementaires qui sont pris par les autorités administratives, des actes qui d'après la jurisprudence française, concernent les personnels du service public industriel et commercial ou le statut de ce personnel ou d'actes généraux divers⁴⁴⁶.

Cette solution cesse en principe de s'appliquer et la compétence redevient judiciaire si le règlement émane des autorités d'une personne privée⁴⁴⁷. Mais le Tribunal des Conflits français a depuis presque un demi-siècle admis la compétence administrative au cas où le règlement émane d'une personne privée dans son arrêt du 25 janvier 1968, « Compagnie Air-France/Epoux BARBIER ⁴⁴⁸ ». Dans ledit arrêt, la haute juridiction affirme que « si la compagnie Air-France chargée de l'exploitation aérienne est une société anonyme c'est-à-dire une personne morale de droit privé, et si par suite, il n'appartient qu'aux tribunaux de l'ordre judiciaire de se prononcer au fond sur les litiges individuels concernant les agents non fonctionnaires de cet établissement, les juridictions administratives demeurent en revanche compétentes pour apprécier par voie de question préjudicielle la légalité des règlements émanant du conseil d'administration qui touchant à l'organisation du service public présentent un caractère administratif ». Cette jurisprudence a été confirmée tout au long du siècle dernier et au début de ce siècle. C'est ainsi que dans un arrêt du 17 avril 2000⁴⁴⁹ que le Tribunal des Conflits décide que « les personnels de la société Air-France sont au nombre des catégories de personnels relevant d'un statut règlementaire particulier, qui n'est susceptible d'être complété par des conventions ou accords d'entreprises … que les dispositions statuaires élaborées par le

conseil d'administration puis soumises à l'approbation de l'autorité de tutelle apparaissent comme des éléments de l'organisation du service public exploité, qui présentent le caractère d'un acte administratif règlementaire que la juridiction administrative est seule compétente pour en apprécier la légalité ».

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CEF, 15 juillet 1954, Société aciéries ST.FRANCOIS, rec. p.482 à propos des règlements organisant le droit de grève et CEF, 10 novembre 1961, MISSA, rec. p.636, RDP 1962 p.721 note WALINE

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TCF, 12 janvier 1961, ROLAND, rec. p.866

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TCF, 12 janvier 1968, Epoux BARBIER, rec. p.789 et TCF, 22 avril 1974, Directeur général de la sécurité d’Orléans/BLANCHET, rec. p.791

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Mais cette jurisprudence a connu récemment des limitations par deux arrêts du Tribunal des Conflits rendus le 15 décembre 2008⁴⁵⁰. Dans ces deux décisions, le Tribunal des Conflits donne une solution qui reconnaît au juge judiciaire la compétence en la matière et réduit considérablement le champ d'application de la notion de mesures relatives à l'organisation du service public, puisque sont expressément exclues de leur champ celles qui tendent à définir les conditions d'emploi, de formation professionnelle, de travail et les garanties sociales des agents des établissements publics industriels et commerciaux et des entreprises à statut. Toutefois, le Tribunal des Conflits affirme la compétence de principe de juge judiciaire d'une réserve lorsque les mesures contestées régissent l'organisation du service public stricto sensu mais sont divisibles du reste de l'accord. Leur légalité ne peut être appréciée que par le juge administratif. Pour comprendre

l’importance de cette solution, il est utile de revenir sur les faits des deux décisions. Dans l'espèce « KIM », un médecin qui a adhéré à l'Etablissement français du sang, dès l'entrée en vigueur d'une convention collective du 10 juillet 2001, a assigné son employeur au paiement de rémunérations supplémentaires en invoquant une inégalité du traitement par application de l’adage « à travail égal, salaire égal. Le Tribunal des Conflits juge alors que l'appréciation de la légalité de la convention collective dont dépend la solution du litige relève de la compétence du juge judiciaire. Dans l'espèce « VOISIN », il s'agit d'une action introduite par un agent de la Régie autonome des transports parisiens contre le refus du président-directeur général de revenir sur la dénonciation d'un protocole d'accord pour la mise en œuvre du schéma directeur des réseaux. Le Tribunal juge que cette action relève de la compétence judiciaire car ce protocole, dont l'objet est d'aménager les conditions d'emploi et de travail des agents, constitue un accord collectif complétant les dispositions statutaires des agents de la Régie autonome des transports parisiens et sa dénonciation n'est pas détachable de cet accord. La solution du Tribunal des Conflits remet en cause les principes posés presque quarante ans auparavant par la jurisprudence époux BARBIER puisque le juge judiciaire voit sa compétence élargie en matière de services publics industriels et commerciaux. Enfin, et surtout, il faut signaler

que le Conseil d’Etat retient la compétence administrative chaque fois que les dispositions en cause touchent exclusivement à l’organisation même du service public

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industriel et commercial⁴⁵¹. D’autre part, les litiges concernant l’exercice par le concédant

de ses pouvoirs de contrôle sur le concessionnaire sont encore de la compétence administrative. C’est ainsi que le juge administratif connaît des recours en annulation exercés contre le refus du concédant de contraindre le concessionnaire au respect du contrat⁴⁵². La solution s’applique d’une manière générale aux litiges intéressant l’exercice ou le refus d’exercice des pouvoirs de contrôle de l'administration sur le service⁴⁵³. La compétence reste donc administrative en ce qui concerne les obligations de droit public de l'Etat à l'égard d'un service public industriel et commercial⁴⁵⁴.

En outre, lorsqu'il appartient à des autorités administratives de prendre des décisions particulières concernant les dirigeants ou le personnel d'un service public industriel et commercial, les litiges concernant ces actes relèvent du juge administratif même si les intéressés sont placés dans une situation de droit privé⁴⁵⁵. En revanche, les mesures individuelles et plus généralement non règlementaires ne sont jamais des actes administratifs et échappent par conséquent à la compétence du juge administratif. Il en va ainsi des mesures prises à l'égard des agents du service qui sauf exception ne constituent pas des actes administratifs et sont exclus de la compétence de l’ordre

administratif. Mais si, à l'occasion d'un litige concernant ces mesures individuelles, est soulevée la question de l'illégalité d'un acte administratif règlementaire, seule la juridiction administrative est compétente pour en connaître. C'est ainsi que le Conseil d'Etat français a déclaré illégales la clause du règlement intérieur d'Air-France qui accordait au personnel naviguant commercial masculin la possibilité de poursuivre son activité de vol au-delà de cinquante ans et jusqu' à cinquante cinq ans⁴⁵⁶, ou encore les clauses du règlement du statut des relations collectives entre un établissement public industriel et commercial et son personnel prévoyant des sanctions pécuniaires pour le personnel⁴⁵⁷ et

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CEF, 11 février 2010, M.BORRO et autres, rec. p.18

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CEF, 21 décembre 1906, Syndicat du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, rec. p.969

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CEF, 24 avril 1942, Air-France, rec. p.134 et 5 mai 1962, Ville de LYON, rec. p.131 et 26 mai 1967, Syndicat national des pilotes de ligne, rec. p.731

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TCF, 12 juin 1961, ADAM rec., p.869

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CEF, 18 juin 1948, VINCENT, rec. p.279 et 31 mai 1957, BALPÉTRÉ, rec. p.362

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CEF, sect. 6 juin 1981, Melle. BAUDET, rec. p.53

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des mesures discriminatoires à l'encontre des grévistes en matière d'avancement⁴⁵⁸. En revanche, et « si par exception, le juge administratif est compétent pour connaitre des

conclusions, même lorsqu’elles sont présentées par un usager, tendant à l’annulation pour excès de pouvoir des mesures relatives à l’organisation d’un tel service, comme les

tarifs, il n’en va pas de même lorsque le litige tend à la réparation des conséquences nées de l’application individuelle à un usager de ces tarifs ⁴⁵⁹».

Au Liban, la doctrine s’est montrée, en la matière, beaucoup plus prolixe que la jurisprudence.

Ainsi, M. Albert SERHAN, M. Ziad AYOUB et M. Youssef GEMMAYEL⁴⁶⁰ considèrent que le service public industriel et commercial, du fait qu'il garde sa qualité de service public, est soumis au régime juridique des services publics en général, à savoir aux règles de création, d'organisation et d'abrogation dudit service. Par conséquent, pour garantir le respect des règles d'organisation du service public, les usagers peuvent accéder au juge judiciaire directement ou au juge administratif « pour annuler les décisions règlementaires et pour excès de pouvoir »⁴⁶¹. Si la compétence du juge administratif ne fait pas de doute

Dans le document La compétence judiciaire en matière administrative en droit libanais et en droit français (Page 187-198)