L’Allemagne étant un Etat fédéral, il est possible d’étudier aussi bien le droit constitu- tionnel fédéral que le droit constitutionnel des Länder. Le choix de n’étudier que le droit cons- titutionnel fédéral se justifie néanmoins au delà de la nécessité de la concision. D’une part, seule la Loi fondamentale fédérale appartient au droit formellement constitutionnel au sens de la pré- sente thèse ; d’autre part, un droit garanti par la Loi fondamentale fédérale, s’il appartient aux droits fondamentaux, serait nécessairement garanti par les Länder. Un tel droit d’accès, identifié au sein d’une constitution locale, est sans effet sur le droit du Bund (ou des autres Länder). Au contraire, un droit fondamental fédéral à l’accès aux informations détenues par les agents pu- blics serait également invocable au sein de tous les Länder. L’article 28 de la Loi fondamentale fédérale oblige les constitutions des Länder à garantir à leurs habitants les droits fondamentaux fédéraux mais encore, plus largement, « un Etat de droit républicain, démocratique et social ». Dans un souci d’exhaustivité quant aux effets de l’éventuelle identification d’un tel droit, ces mécaniques juridiques doivent être explicitées. Il en va de même pour la complexe structure administrative allemande à laquelle ce droit serait opposable227.
L’influence de l’organisation constitutionnelle allemande sur l’organisation de l’accès aux documents administratifs doit être rappelée (§1). La distinction des autorités administra- tives détentrices d’informations entre Bund et Länder implique une pluralité de régimes (§2).
§1. L’influence de l’organisation constitutionnelle fédérale allemande sur
l’organisation de l’accès aux documents administratifs
Les Länder allemands sont tenus au respect des droits fondamentaux énoncés par la Loi fondamentale allemande, tant au gré de son article 1er que de son article 28. L’article 1er énonce,
à son alinéa 3, que « les droits fondamentaux énoncés ci-après lient les pouvoirs législatif, exé- cutif et judiciaire à titre de droit directement applicable », tandis que l’article 28 assure que « l’ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d’un Etat de droit répu- blicain, démocratique et social, au sens de la présente Loi fondamentale » (alinéa 1er), mais
227 En raison de la fréquence des évolutions du droit en Allemagne – seize Länder et une Fédération créent des normes de droit constitutionnel et administratif indépendamment les uns des autres – il est précisé que cette section est à jour en avril 2019.
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encore que « la Fédération garantit la conformité de l’ordre constitutionnel des Länder avec les droits fondamentaux et avec les dispositions des alinéas 1 et 2 » (alinéa 3). Dans l’hypothèse où un droit fondamental d’accès aux informations détenues par les agents publics au sein de la Loi fondamentale allemande serait identifiable – ce droit serait donc valable dans tous les Län- der. Dans la contre-hypothèse selon laquelle un tel droit d’accès ne serait pas imposé par la Loi fondamentale228, il serait loisible aux législateurs fédéral et locaux d’intervenir conformément
à la distinction des compétences législatives établie par les articles 70 et suivants de ce texte. Le citoyen cherchant à obtenir l’accès à un document administratif verrait alors sa situation dépendre et du Land dans lequel il se trouve et de la loi mise en œuvre par l’administration de ce Land. Même en l’absence d’influence du droit constitutionnel local sur le droit constitution- nel fédéral, les dispositions des constitutions des Länder permettent un ancrage dans le droit allemand de l’étude des dispositions de la Loi fondamentale fédérale. Un rappel des dispositions des constitutions locales est donc nécessaire.
Seuls le Brandebourg et le Schleswig-Holstein garantissent constitutionnellement un ré- gime d’accès à l’information administrative (A). D’autres Länder connaissent des obligations ponctuelles, le plus souvent en matière d’environnement (B). Un récapitulatif des dispositions intéressant manifestement l’information administrative peut ainsi être établi (C).
A. Le Brandebourg et le Schleswig-Holstein, seuls soumis constitutionnelle-
ment à la liberté de l’information
La constitution du Brandebourg, du 20 août 1992, garantit à ce jour la liberté de l’infor- mation. Son article 21, intitulé « droit à la participation politique », organise plusieurs droits relatifs à la vie politique. Ainsi, en dehors de ce droit de participation lui-même (alinéa 1er), la
participation politique ou religieuse ne peut donner lieu à une exclusion de l’administration (alinéa 2) et le droit de pétition est garanti (alinéa 3). Les alinéas 4 et 5 touchent directement à l’information administrative. Selon l’alinéa 4 :
« Chacun a, selon la loi, le droit d’examiner les actes et autres documents ad- ministratifs des autorités et institutions administratives du Land et des
228 L’hypothèse d’une interdiction générale de l’accès aux informations détenues par les agents publics qui pren- drait la forme d’un droit – ou plutôt d’une interdiction – fondamental et s’imposerait selon le même mécanisme est suffisamment absurde pour ne pas retenir être explorée.
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communes, dans la mesure où des intérêts privés ou publics supérieurs ne s’y opposent pas »229.
En outre, pour toute personne concernée par une procédure administrative, un droit de participation est garanti par l’alinéa 5. Ce dernier droit revêt une grande importance dans la mesure où l’indépendance des procédures administratives en cours est protégée : tant qu’une procédure n’est pas achevée, seules les parties peuvent avoir accès aux documents la concer- nant230. L’article 39 alinéa 7 de la constitution prévoit un droit spécifique d’accès aux informa-
tions en matière environnementale.
Le Land Schleswig-Holstein a connu une refonte complète de sa constitution le 2 dé- cembre 2014. A cette occasion a été introduit un nouvel article 53 :
« Article 53. « Transparence.
« Les autorités administratives du Land, des communes et des regroupements de communes mettent les informations administratives à disposition du public, dans la mesure où des intérêts légitimes publics ou privés con- traires ne priment pas. Une loi met en œuvre le présent article »231.
Ce nouvel énoncé donne un point de comparaison supplémentaire en Allemagne pour l’étude des énoncés de la Loi fondamentale fédérale.
B. Certains Länder soumis à une exigence limitée à l’information en matière
d’environnement
La constitution du Mecklembourg-Poméranie occidental du 23 mai 1993 renvoie pour l’essentiel au catalogue des droits fondamentaux de la Loi fondamentale (article 5 III) ; elle
229 L’alinéa 4 de l’article 21 de la constitution brandebourgeoise (« Recht au politische Mitgestaltung ») énonce : « (4) Jeder hat nach Maßgabe des Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten und sonstige amtliche Unterlagen
der Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen, soweit nicht überwiegende öf- fentliche oder private Interessen entgegenstehen. »
230 Ce droit est connu auprès des autorités administratives fédérales au gré du § 29 VwVfG.
231 Constitution du Schleswig-Holstein du 2 décembre 2014, article 53 (« Transparenz ») : « Die Behörden des
Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände stellen amtliche Informationen zur Verfügung, soweit nicht entgegenstehende öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen. Das Nähere regelt ein Ge- setz. »
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procède néanmoins à plusieurs ajouts. Les alinéas 1 et 2 de son article 6 (intitulé « protection des données, droits d’information ») garantissent le droit de chacun à la protection de ses don- nées personnelles et le droit d’accès à l’ensemble des données le concernant. Ces droits trouvent leurs limites dans les droits des tiers et l’intérêt public supérieur, auxquels s’ajoute le droit du Bund s’agissant du droit d’accès. L’alinéa 3 relève directement de l’accès aux informations détenues par les agents publics, puisqu’il énonce que « chacun a le droit d’accès aux informa- tions relatives à l’environnement, dont dispose l’administration publique »232. Ce droit doit
néanmoins être organisé par la loi (alinéa 4)233.
La constitution de la Saxe, du 27 mai 1992, intègre également l’évolution du rapport aux informations personnelles et administratives. L’article 20 de la constitution du Land reproduit l’article 5 de la Loi fondamentale fédérale ; au delà, les articles 33 et 34 disposent respective- ment que chaque être humain a le droit de décider lui-même de la possibilité que ses informa- tions personnelles soient recueillies, utilisées, et que toute personne a le droit de se faire com- muniquer les données concernant « l’environnement naturel dans son espace de vie »234.
La constitution de Saxe-Anhalt, du 16 juillet 1992, présente des dispositions semblables. Son article 6 rassemble les différents droits ; intitulé « Protection des données, données envi- ronnementales » (Datenschutz, Umweltdaten), il reprend notamment la formule saxonne d’ « environnement naturel dans son espace de vie ».
La constitution de la Thuringe, du 25 octobre 1993, présente également des dispositions approchantes. L’article 11 reprend également les termes de l’article 5 LF. L’article 33 quant à lui garantit pour chacun le droit à la communication des données qui concernent « l’environne- ment naturel dans son espace de vie ».
C. Récapitulatif des dispositions intéressant manifestement un droit d’accès
à l’information administrative
Au gré de ces développements, la liste suivante peut être construite :
232 Constitution du Mecklembourg-Poméranie occidental (Datenschutz, Informationsrechte), alinéa 3 : « (3) Jeder
hat das Recht auf Zugang zu Informationen über die Umwelt, die bei der öffentlichen Verwaltung vorhanden sind. »
233 « (4) Das Nähere regelt das Gesetz. »
234 Constitution de la Saxe, article 34 : « Jede Person hat das Recht auf Auskunft über die Daten, welche die
natürliche Umwelt in ihrem Lebensraum betreffen, soweit sie durch das Land erhoben oder gespeichert worden sind und soweit nicht Bundesrecht, rechtlich geschützte Interessen Dritter oder überwiegende Belange der Allgemeinheit entgegenstehen. »
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– Bade-Wurtemberg (Baden-Württemberg), constitution du 11 novembre 1953 : pas de disposition particulière.
– Basse-Saxe (Niedersachsen), constitution du 19 mai 1993 : pas de disposi- tion générale particulière ; le droit d’enquête des commissions parle- mentaires, incluant l’accès aux documents administratifs, est explicite- ment garanti par l’article 24.
– Bavière (Bayern), constitution du 15 décembre 1998 : pas de disposition particulière.
– Berlin, constitution du 23 novembre 1995 : pas de disposition générale ; le public doit être informé des projets de loi (article 59).
– Brandebourg (Brandenburg), constitution du 20 août 1992 : l’article 21 (droit à la codécision politique), alinéa 4, droit d’accès aux informations détenues par les agents publics, en l’absence d’intérêt public ou privé supérieur s’y opposant ; article 39, alinéa 7, droit d’accès aux informa- tions relatives à l’environnement.
– Brême (Bremen), constitution du 21 octobre 1947 : pas de disposition parti- culière.
– Hambourg (Hamburg), constitution du 6 juin 1952 : pas de disposition par- ticulière.
– Hesse (Hessen), constitution du 1er décembre 1946 : pas de disposition par- ticulière.
– Mecklembourg-Poméranie occidentale (Mecklenburg-Vorpommern), cons- titution du 23 mai 1993 : l’article 6 III garantit l’accès aux informations relatives à l’environnement détenues par l’administration publique. – Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Nordrhein-Westfalen), constitution du 28
juin 1950 : pas de disposition particulière.
– Rhénanie-Palatinat (Rheinland-Pfalz), constitution du 18 mai 1947 : pas de disposition particulière.
– Sarre (Saarland), constitution du 15 décembre 1947 : pas de disposition par- ticulière.
– Saxe (Sachsen), constitution du 27 mai 1992 : l’article 34 garantit l’accès aux informations relatives à l’environnement en l’absence d’intérêt su- périeur s’y opposant.
– Saxe-Anhalt (Sachsen-Anhalt), constitution du 16 juillet 1992 : l’article 6 II garantit un droit d’accès aux informations relatives à l’environnement tant que ni le droit fédéral, ni les droits des tiers ni l’intérêt général ne
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s’y opposent.
– Schleswig-Holstein, constitution du 2 décembre 2014, l’article 53, intitulé « transparence » prévoit que les autorités administratives du Land, les communes et les regroupements de communes mettent à disposition les informations administratives, à moins qu’un intérêt public ou privé su- périeur s’y oppose.
– Thuringe (Thüringen), constitution du 25 octobre 1993 : l’article 33 garantit l’accès aux informations relatives à l’environnement, à moins que la loi ou les droits des tiers ne s’y opposent235.