Parmi les textes qui réduisent le champ de la prérogative royale en matière d’informations détenues par les agents publics, certains prévoient des cas de publication obligatoire ou spéci- fiquement autorisée. Dans ce dernier cas, si l’agent public concerné conserve une liberté d’ap- préciation quant à la publication, celle-ci ne repose plus sur la prérogative royale.
La loi sur la divulgation d’intérêt public de 1998 créé un droit de publication minimaliste (A). Le droit d’accès aux informations en matière environnementale, ouvert sur le fondement du droit de l’Union européenne en la matière, est sans commune mesure (B). Plus largement, une variété de lois ponctuelles autorisent l’accès à l’information (C). Le droit à la preuve judi- ciaire se distingue particulièrement (D).
A. Un droit de publication minimal issu de la loi sur la divulgation d’intérêt
public de 1998
L’exemple de loi autorisant la publication d’informations le plus communément cité est le Public Interest Disclosure Act 1998, relatif à la connaissance d’infractions ou de manque- ments professionnels. Il est pourtant malavisé de parler de publication dans ces cas de figure qui ne prennent en compte que la communication d’informations à des personnes déterminées, comme un conseil juridique, un représentant de la Couronne ou une autorité hiérarchique. Une communication à personne non déterminée est seulement prévue en cas de risque de repré- sailles, de disparition de preuves ou de rapport interne réalisé sans qu’il soit suivi d’effets. Le cas échéant, une telle publication à des tiers doit être « raisonnable ». En outre, une communi- cation d’informations incriminée, par exemple par le OS-A 1989, ne peut être protégée ; il en
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va de même pour toute communication rétribuée261. Le texte de 1998 a ainsi pu être présenté
comme organisant essentiellement des mécanismes de rapport interne262. Pour la présente étude,
c’est donc une ouverture de l’accès en demi-teinte : quoiqu’il fasse partie de la législation sou- veraine britannique, son effet pratique est extrêmement limité.
B. L’information environnementale accessible sur le fondement du droit de
l’Union européenne
La transposition de la directive 90/313/CEE a donné lieu au premier texte britannique de dernière génération en matière d’accès aux informations détenues par les agents publics. En application du European Communities Act 1972 c’est par législation déléguée que la directive 90/313/CEE a été transposée en droit britannique. De la sorte, le Statutory Instrument « The Environmental Information Regulations 1992 »263 n’a vis-à-vis des juridictions britanniques la
force d’Act of Parliament que dans la mesure où il respecte le cadre de la loi de 1972. Ainsi, un recours était au moins ouvert contre ces regulations pour contester leur bonne transposition des dispositions de la directive. Il est en conséquence impropre de considérer ce texte comme part du droit constitutionnel britannique. La prérogative royale relative à la publication d’informa- tions est néanmoins atteinte par ce texte, qui impose tout un régime d’accès aux informations détenues.
Les régulations de 1992 en matière d’information environnementale ne font pas partie de la législation souveraine britannique ; pourtant, ce texte ouvre un droit d’accès aux informations détenues par les agents publics alors sans précédent pour les administrés et les justiciables au sens large. La limitation théorique de cette étude étant le champ du droit formellement consti- tutionnel, l’étude approfondie de ces régulations doit être laissée de côté. Le droit positif à la fin 2017 est la transposition pour le Royaume-Uni de la directive 2003/04/CE par les Environ- mental Information Regulations 2004 (également des statutory instruments). Elément remar- quable, le texte de 2004 renonce partiellement à la définition générale des autorités publiques auxquelles il s’applique – il prend donc partiellement le contrepied des réglementations de 1992. Le texte de 2004 s’appuie ainsi sur les annexes du Freedom of Information Act 2000, tout
261Article premier du Public Interest Disclosure Act 1998, insérant une partie IV-A à l’Employment Rights Act
1996.
262 Ainsi BIRKINSHAW (Patrick), « 14, Regulating Information » [14, Réguler l’information], op. cit. 263 The Environmental Information Regulations 1992, n° 1992-3040.
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en lui ajoutant la référence à « tout corps ou toute personne, qui exerce des fonctions d’admi- nistration publique ». La définition donnée de l’autorité publique à l’article 2(2) des règlemen- tations est in extenso la suivante :
« (2) Sous réserve du paragraphe (3), “autorité publique” signifie — « (a) les départements ministériels ;
« (b) toute autre autorité publique ainsi que définie à l’article 3(1) de [la loi sur la liberté de l’information de 2000], sans considération à ce point des exceptions du paragraphe 6 de l’annexe 1 de la loi, mais à l’exclu- sion —
« (i) de tout corps ou agent listé à l’annexe 1 de la loi seulement relativement à des informations d’une description spécifique ; ou
« (ii) de toute personne désignée par arrêté pris en application de l’article 5 de la loi ;
« (c) tout autre corps ou personne qui exerce des fonctions d’administration publique ; ou
« (d) tout autre corps ou personne, qui est sous le contrôle d’une personne relevant des sous-paragraphes (a), (b) ou (c) et —
« (i) a des responsabilités publiques relatives à l’environnement ; « (ii) exerce des fonctions publiques relatives à l’environnement ; ou « (iii) réalise un service publique relatif à l’environnement. »264
Pour l’Ecosse, la transposition est assurée par les Environmental Information (Scotland) Regulations 2004 (appartenant à la catégorie des Scottish Statutory Instruments), telles que mo- difiées par les Environmental Information (Scotland) Amendment Regulations 2013265.
264 Article 2 alinéa 2 (mise en page simplifiée) : « (2) Subject to paragraph (3), “public authority” means — (a)
government departments ; (b) any other public authority as defined in section 3(1) of the Act, disregarding for this purpose the exceptions in paragraph 6 of Schedule 1 to the Act, but excluding — (i) any body or office- holder listed in Schedule 1 to the Act only in relation to information of a specified description ; or (ii) any person designated by Order under section 5 of the Act ; (c) any other body or other person, that carries out functions of public administration ; or (d) any other body or other person, that is under the control of a person falling within sub-paragraphs (a), (b) or (c) and — (i) has public responsibilities relating to the environment ; (ii) exercises functions of a public nature relating to the environment ; or (iii) provides public services relating to the environment. » L’alinéa 3 de l’article précise que les autorités publiques écossaises ne relèvent pas en
principe de ce texte. L’Act dont il est question est le Freedom of Information Act 2000. 265 Textes mentionnés :
– The Environmental Information Regulations 2004, 2004 No. 3391 ;
– The Environmental Information (Scotland) Regulations 2004, 2004, No. 520 ;
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C. L’existence d’une variété de lois ponctuelles autorisant l’accès
La directive 95/46/CE portant sur la protection des données personnelles ouvre un droit d’accès aux documents détenus par des agents publics. Cette directive est transposée par le Data Protection Act 1998. Au Royaume-Uni comme en France, la directive européenne de 1995 est venue harmoniser un domaine dans lequel existaient déjà des normes nationales. Au Royaume- Uni, la loi de 1998 remplace le Data Protection Act 1984 et l’Access to Personal Files Act 1987. L’article 21 du texte de 1984 prévoit ainsi que toute personne soit informée du fait que des informations la concernant sont conservées mais également qu’elle ait accès à ces informa- tions. Un droit de rectification ou de suppression est déjà prévu à l’article 24 du texte, quoiqu’il nécessite l’intervention d’une juridiction, devant laquelle la preuve de l’inexactitude des infor- mations conservées doit être faite.
La portée de la loi de 1987 sur l’accès aux dossiers personnels est bien inférieure : son article 1 affirme ne pas créer de droit nouveau relativement aux informations accessibles sur le fondement de la loi de 1984 ; quant à son champ d’application, il est explicitement limité aux autorités locales, actives notamment pour le logement social et la fourniture de services publics. Pour l’Angleterre et le Pays-de-Galles, il s’agit des autorités locales relevant du Housing Act 1985, du Local Government Act 1985 ou encore du Local Authority Social Services Act 1970. S’agissant de l’Ecosse, la loi de 1987 est applicable aux autorités comparables, relevant notam- ment du New Towns (Scotland) Act 1968, ou encore du Social Work (Scotland) Act 1968. Le droit positif dans ce domaine est en évolution rapide, puisque le nouveau règlement européen relatif à la protection des données personnelles, appelé « règlement général sur la protection des données » du 27 avril 2016, abrogeant la directive 95/46/CE, est entré en vigueur le 25 mai 2018.
D. Le cas particulier du droit à la preuve judiciaire
Le droit à la preuve judiciaire est un souci essentiel pour la common law, droit commun jurisprudentiel. Le droit à la preuve permet aux juridictions d’assurer réellement le contrôle des actions des agents publics, spécialement lorsqu’il est opposé à la Couronne.
Il existe ainsi un droit jurisprudentiel à la preuve en matière judiciaire : la discovery (1). Cette « découverte » a été saisie par le droit statutaire (2).
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