351.- Qu’est ce que le démantèlement ?
Cette notion a été définie par l’autorité de sûreté nucléaire, en France, comme « l’ensemble des activités techniques ou administratives, réalisées après l’arrêt
d’une installation, afin d’atteindre un état final prédéfini »244 .
Les opérations de démantèlement peuvent durer plusieurs dizaines d’années dans le cas de réacteurs ou d’usines de retraitement des déchets ; elles comprennent des opérations de démontage d’équipements, d’assainissement des locaux et des sols, de destruction de structures de génie civil, ou de traitement, de conditionnement, d’évacuation et d’élimination de déchets (qu’ils soient conventionnels ou radioactifs).
352.- L’ensemble de ces opérations doit être réalisé de façon à prévenir ou limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients relatifs à la sécurité, la santé et la salubrité publiques, et à la protection de l’environnement.
Elles nécessitent par ailleurs une bonne synergie entre sûreté nucléaire et sécurité nucléaire car le déclassement nécessite des mesures de sûreté et de sécurité très strictes.
353.- Une installation nucléaire peut être considérée comme étant déclassée à l’issue de son démantèlement. Dès lors l’installation n’est plus soumise au régime juridique et administratif des installations nucléaires de base. Le déclassement permet en fait la levée d’une partie ou de la totalité des contrôles réglementaires auxquels est soumise l’INB245. Mais avant le démantèlement les mesures de sûreté sont strictement
encadrées avant l’arrêt de l’installation afin de préparer le bon déroulement des opérations.
§ I-. Le financement des opérations de démantèlement : une
obligation pour l’exploitant
354.- Le démantèlement, phase finale du cycle de vie d'une installation nucléaire, s’inscrit désormais dans une stratégie générale de restauration de l'environnement. Actuellement de nombreuses installations nucléaires dans l'Union européenne se trouvent à divers stades du démantèlement. Un tiers des 152 centrales nucléaires en service dans l'Union devra être démantelé d'ici 2025. Cette opération complexe sur le plan technique mobilise des moyens financiers considérables. On estime en effet et qu’une opération de démantèlement classique coûte entre 10 et 15% du coût initial pour chaque réacteur.
355.- Le financement du démantèlement est un aspect important du processus. La déclaration inter-institutionnelle246 impose d’ailleurs des ressources financières
suffisantes aux États pour les activités de démantèlement et de gestion des déchets. La Commission avait adopté en ce sens, en octobre 2006 une recommandation expresse pour la construction des nouvelles centrales nucléaires247, imposant aux
exploitants de garantir la totalité des coûts financiers réels du démantèlement. (référence)
245 Site de l’ASN www.asn.fr 246 JO L 176 du 15.7.2003. 247 JO L 330 du 28.11.2006.
356.- La Commission recommande, à l’article 41 du traité Euratom, des modalités et un dispositif financier pour la gestion sûre des opérations de démantèlement, comprenant notamment des « dispositions non contraignantes ».
§ II.Le dispositif mis en place au sein de l’Union européenne
Aux termes de l’article 41 d’Euratom les États membres sont en effet tenu de notifier le régime de financement mis en place pour le déclassement, ce qui est en principe respecté. Toutefois, les notifications sont lacunaires et ne comportaient pas toujours une description complète du régime de financement établi.
En outre, l’article 41 impose une description détaillée du régime de financement sur les montants, le plan de constitution des avoirs du fonds, les modalités de gestion du fonds, etc., ce que de nombreux États ne respectent pas.
357.- D’une manière générale, l’enveloppe financière, pour la gestion des déchets et du démantèlement des coûts, est répercutée sur le prix de l'électricité dans l'UE et les recettes sont versées sur des fonds spéciaux. Toutefois, en raison de l’impossibilité de fixer de manière précise les coûts futurs de ces opérations, le régime de financement mis en place fait l'objet d'un suivi régulier afin de garantir les moyens adéquats en temps utile.
Les modalités de gestion de ces fonds varient d’ailleurs d'un État membre à l'autre ; l’UE248 entend harmoniser ce régime de financement du démantèlement, tel
qu’inscrit à l’article 41 du traité Euratom.
A. L’ébauche d’une harmonisation du dispositif financier au sein de l’UE Un groupe travail sur le financement des opérations de démantèlement est en place depuis 2004 pour assister l’UE sur les stratégies à adopter en la matière. Ce groupe de travail a élaboré des estimations et conçu des méthodes pour la mise en place du financement ainsi que pour l’évaluation des risques inhérents, dans l’hypothèse par exemple pour d’une opération de démantèlement à long terme.
358.- Le démantèlement peut s’envisager sous trois aspects : démantèlement immédiat, démantèlement différé et confinement sûr. Les stratégies varient bien entendu d’un État à l’autre, selon des délais plus ou moins longs, pour effectuer ces
248 La Commission a adopté une recommandation en 2006 concernant la gestion financière du démantèlement : voir rapport sur l’utilisation des ressources financières destinées au démantèlement des centrales nucléaires, COM (2004) 719 final du 26.10.2004 et JO L330 du 28.11.2006
opérations. L’essentiel pour les États membres, c’est d’organiser des opérations de démantèlement qui ne nuisent pas à la santé des populations, ni à l’environnement qui respectent le principe pollueur-payeur.
359.- Ce principe impose aux exploitants de constituer un fonds de garantie disponible en temps utiles, qui couvre tous risques liés au démantèlement. A ce jour subsiste le problème d’un manque de clarté dans les moyens de contrôle de ces fonds de garantie tant au niveau national que supranational. Sur ce point la France se montre exemplaire, puisqu’elle a adopté en 2006 une législation conforme aux règles imposées par l’UE.
La transparence financière est une obligation imposée dans le cadre des opérations du démantèlement au sein de l’UE.
360.- L’UE, en conséquence, a adopté une législation contraignante pour régir le processus du démantèlement notamment cette législation est renforcée avec l’adoption de la nouvelle directive déchet de 2011.
Le Parlement a pour sa part tenu à mettre en garde les États membres contre toute entrave au principe de libre concurrence face à la diversité des méthodes de financement des États membres en matière de démantèlement. (L’article 9 § 2 du traité d’Euratom impose la garantie d’une disponibilité financière).
361.- Le Conseil européen dans ses conclusions du 8 mai 2007 impose un examen méticuleux des systèmes nationaux et des méthodes de financement du démantèlement. Le Conseil instaure un cadre juridique commun pertinent définissant les dispositions adéquates en termes de garantie et de disponibilité des ressources de fonds nécessaires au bon fonctionnement des opérations de démantèlement.
L’UE s’inspire par ailleurs des normes techniques élaborées par l’AIEA en la matière.
362.- Le problème du démantèlement concerne avant tout son financement. Il convient dès lors d’analyser la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil en date du 12 mars 2013249 sur l’utilisation des ressources financières destinées au
déclassement des installations nucléaires, et à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs.
En 2006, la Commission a en effet adopté une recommandation250 sur la gestion des
ressources financières destinées au déclassement, après un dialogue approfondi avec des experts des États membres. En décembre 2007, la Commission a présenté son deuxième rapport au Parlement européen et au Conseil251, portant sur la comparaison
des pratiques des États membres et des exploitants d'installations nucléaires de l'UE en matière de ressources financières avec les critères précisés dans la recommandation publiée par la Commission.
363.- Le rapport vise à donner une vue d'ensemble de la situation dans les États membres. En particulier, il fait le point sur les progrès accomplis en matière d'harmonisation des régimes de financement du déclassement des installations nucléaires et de la gestion des déchets.
Le contexte
En 2004, la Commission a créé un groupe d'experts ad hoc, baptisé «groupe sur le financement des opérations de déclassement» (GFD) afin d’apporter son expertise à la Commission européenne en vue de :
- promouvoir une bonne compréhension des politiques et stratégies en matière de déclassement, ainsi que des tâches et activités afférentes;
- fournir des informations sur les estimations du coût des opérations de déclassement et la gestion des provisions et/ou des fonds réservés à cet effet;
- étudier les possibilités de renforcer la coopération et l'harmonisation au niveau européen. 364.- Les experts nationaux du GFD ont donc élaboré des lignes directrices sur les différents aspects du financement du déclassement, en vue de parvenir à une interprétation commune de la recommandation3 publiée en 2006 par la Commission. Le constat de différents régimes de financement au sein de l’UE rend difficile la lecture d’une harmonisation de déclassement et la gestion des déchets au sein de l’UE. Le déclassement se réalise comme nous l’avons indiqué selon différents modes : certains États membres de l’UE ont par exemple opté pour un déclassement immédiat tandis que d'autres préfèrent un déclassement différé, après une période initiale de confinement sûr. Et le déclassement est soumis au principe du pollueur- payeur. Les exploitants doivent par conséquent garantir des ressources financières suffisantes pour le déclassement :
250JO L 330 du 28.11.2006.
251COM(2007) 794 final du 12.12.2007.
- Aux Pays-Bas, en France et en Espagne la loi impose à l’exploitant de garantir un fonds à cet effet.
- En France, un fonds est même prévu pour le déclassement des installations de recherche, financé en revanche par l'État.
- En Espagne, les opérations du déclassement sont financées par le titulaire de la licence sur la base d’un système de redevance générale.
Toutefois, l’existence de plusieurs régimes de financement rend difficile une lecture du système au sein de l’UE