LA COUR PENALE INTERNATIONALE

Contrairement aux Tribunaux ad hoc institués par une résolution du Conseil de sécurité, la

Cour pénale internationale ne fait pas partie du système des Nations Unies. Toutefois, l’ONU a pesé tant sur la création de la Cour que sur son mode de fonctionnement futur.

a) La CPI en tant qu’organisation internationale entretient des liens étroits avec l’ONU

La Cour pénale internationale se trouve intégrée à l’ordre juridique international dans la mesure où elle constitue elle-même une organisation internationale.

Est une organisation internationale toute « (a)ssociation d’Etats établie par voie conventionnelle, qui poursuit des objectifs communs au moyen d’organes permanents qui lui

sont propres et possède une personnalité juridique distincte de celle des Etats membres »¹⁵⁰.

En l’espèce, l’article 4 du Statut de Rome confère à la Cour la personnalité juridique internationale ainsi que « la capacité juridique qui lui est nécessaire pour exercer ses fonctions et accomplir sa mission ». Le but commun poursuivi par les Etats est la poursuite des crimes les plus graves touchant l’ensemble de la communauté internationale et ils se sont dans cette

optique dotés d’institutions permanentes151

.

C’est l’assemblée des Etats parties qui joue le rôle d’organe délibérant de l’Organisation internationale que constitue la CPI. En vertu de l’article 112, chaque Etat ayant ratifié le Statut de Rome y dispose d’un représentant. En tant que continuatrice de la conférence diplomatique qui a permis l’adoption du Statut, elle possède d’importants pouvoirs pouvant

149

Ibid. § 295.

150 SALMON (J.), Dictionnaire de droit international public, Bruylant, Bruxelles, 2001, p. 793.

151 Voir l’article premier du Statut de la CPI : « Il est créé une Cour pénale internationale (« la Cour ») en tant qu'institution permanente (souligné par nous), qui peut exercer sa compétence à l'égard des personnes pour les crimes les plus graves ayant une portée internationale, au sens du présent Statut ».

l’assimiler à un organe législatif152. Tout d’abord, l’Assemblée des Etats parties approuve en vertu de l’article 2 du Statut, l’accord régissant les relations entre l’ONU et la CPI et l’accord de siège liant la CPI aux Pays-Bas. D’un point de vue plus substantiel, l’Assemblée des Etats parties adopte et amende à la majorité des deux tiers les éléments des crimes qui aident la Cour à interpréter et à appliquer les dispositions du Statut relatives aux crimes de guerres, aux

crimes contre l’humanité et au génocide153

. Elle adopte et amende selon la même procédure le

Règlement de procédure et de preuve¹⁵⁴. L’Assemblée des Etats Parties remplit également des

fonctions plus techniques relatives à la nomination des juges et au budget de la Cour. À cet égard, elle exerce donc des fonctions comparables à celles de l’Assemblée générale des Nations Unies vis-à-vis des TPI.

La Cour pénale internationale est pourtant rarement présentée comme une organisation internationale, comme si une telle qualification pouvait affaiblir son rôle. Tout en évitant d’accentuer cette caractéristique, les défenseurs de cette institution véhiculent au contraire l’idée d’une filiation étroite entre la CPI et l’ONU assurément plus propice à lutter contre l’impunité.

La CPI a été instituée le 17 juillet 1998 par la Conférence diplomatique de plénipotentiaires des Nations Unies sur la création d’une cour criminelle internationale. Quels liens unissent la Cour pénale internationale à l’ONU ?

La Cour pénale internationale créée par un traité international, n’est pas un organe de

l’ONU155. Il s’agit d’une organisation internationale indépendante mais l’article 2 du Statut de

la CPI précise que la Cour est liée aux Nations Unies par un accord approuvé par l’Assemblée des Etats Parties. C’est d’ailleurs dans le cadre onusien que les discussions relatives à la création d’une Cour criminelle internationale ont été menées. Lors des travaux de la Commission du droit international sur le projet de Statut d’une Cour criminelle internationale, la nécessité d’établir un lien étroit entre l’Organisation et la Cour avait été particulièrement

152 BOURDON (W.), DUVERGER (E.), La Cour pénale internationale, Le Statut de Rome, Editions du Seuil, Paris, 2000, p. 284.

153

Voir article 9 du Statut.

154Voir article 51 du Statut.

155 Voir le préambule de l’accord négocié régissant les relations entre la Cour pénale internationale et l’Organisation des Nations Unies du 2 octobre 2004 : « Ayant à l’esprit que, conformément au Statut de Rome, la Cour pénale internationale est créée en tant qu’institution permanente indépendante liée aux Nations Unies »

soulignée¹⁵⁶. Ce lien est en effet à même de garantir le caractère international de la juridiction et de lui conférer une autorité morale indéniable.

L’empreinte onusienne est également visible à la lecture du Statut de la CPI qui entretient des liens étroits avec l’Organisation. Le Secrétaire général des Nations Unies est d’ailleurs le dépositaire du Statut de Rome. Le choix de la ville de La Haye, siège de la CIJ et du TPIY pour accueillir la Cour pénale internationale n’est pas insignifiant à cet égard et révèle une volonté d’intégrer la CPI aux organes de la justice internationale que l’on ne saurait bien évidemment isoler du système des Nations Unies.

L’article 5 du Statut relatif aux crimes relevant de la compétence de la Cour prévoit dans son paragraphe 2 que la Cour exercera sa compétence à l'égard du crime d'agression quand une disposition aura été adoptée conformément aux articles 121 et 123 afin de définir ce crime et de fixer les conditions de l'exercice de la compétence de la Cour à son égard. Il est toutefois précisé que cette disposition devra être compatible avec les dispositions pertinentes de la Charte des Nations Unies. L’ONU entend développer ses relations avec la CPI mais en retour, la Cour ne doit pas définir le crime d’agression d’une manière incompatible avec la Charte. Une certaine cohérence doit ainsi être respectée dans ce domaine.

Il convient de souligner l’existence d’un accord régissant les relations entre la CPI et les Nations Unies en date du 2 octobre 2004 dont le préambule rappelle que le Statut de Rome réaffirme les buts et principes de la Charte des Nations Unies. La CPI s’inscrit donc dans la lignée de l’ONU puisqu’elle partage les mêmes desseins. Par l’article 3 de cet accord, l’Organisation des Nations Unies et la CPI conviennent, en vue de faciliter l’exercice effectif de leurs responsabilités respectives, de collaborer étroitement et d’organiser des consultations sur les questions d’intérêt mutuel. L’article 4 institutionnalise certains mécanismes de représentation entre les deux entités : le Secrétaire général de l’ONU est invité en permanence à assister aux audiences publiques des chambres de la Cour ayant trait à des affaires qui intéressent l’Organisation et à toutes les réunions publiques de la Cour. En contrepartie, la Cour peut quant à elle assister et participer aux travaux de l’Assemblée générale des Nations Unies en qualité d’observateur. Lorsque le Conseil de sécurité examine des questions ayant trait aux activités de la Cour, le Président ou le Procureur de la Cour peuvent, à l’invitation du

Conseil prendre la parole pour lui prêter assistance à propos de questions relevant de la compétence de la Cour. Cet accord prévoit aussi un programme d’échange d’information et de remise de rapports. Le personnel et les installations font également l’objet d’une attention particulière afin d’éviter les double emplois. Les articles 15 à 18 de l’accord détaillent les modalités de coopération entre la Cour, le Conseil de sécurité, le Procureur et les fonctionnaires de l’ONU.

L’Organisation des Nations Unies s’engage formellement à coopérer avec la Cour et à lui fournir toutes informations ou tous les documents que celle-ci pourra demander conformément à l’article 87, paragraphe 6 du Statut. L’Organisation des Nations Unies ou ses programmes, fonds et bureaux concernés peuvent convenir de faire bénéficier la Cour d’autres formes de coopération et d’assistance compatibles avec les dispositions de la Charte et du Statut.

Conscients de la possibilité que des fonctionnaires des Nations Unies disposent d’informations pertinentes sur une situation, les parties à l’accord ont prévu les modalités de témoignage d’un fonctionnaire de l’ONU ou d’un de ses programmes, fonds ou bureaux. L’Organisation peut si nécessaire lever l’obligation de confidentialité pesant sur cette personne. L’Organisation des Nations Unies s’engage plus précisément à coopérer avec le Procureur et à conclure avec lui des arrangements. Si le Procureur demande à l’Organisation des informations supplémentaires, cette dernière lui fournit.

D’un point de vue financier enfin, les dépenses de la CPI et de l'Assemblée des États Parties sont financées par les contributions des États Parties et par les ressources financières fournies par l'Organisation des Nations Unies, sous réserve de l'approbation de l'Assemblée

générale¹⁵⁷. De plus, les contributions des États Parties sont calculées selon un barème de

quotes-parts fondé sur le barème adopté par l'Organisation des Nations Unies pour son budget ordinaire¹⁵⁸.

Bien que la CPI ne fasse pas à proprement parler partie du système des Nations Unies, elle jouit vis-à-vis de l’Organisation d’une position privilégiée. Conformément à l’article 6 de l’Accord régissant les relations entrela Cour pénale internationale et l’ONU, la CPI présente

157

Voir article 115 du Statut de la CPI.

chaque année un rapport rendant compte de ses activités à l’Assemblée générale des Nations Unies. A l’occasion de son quatrième rapport, la CPI affirme d’ailleurs que : « (l)a Cour est indépendante mais a des liens historiques, juridiques et opérationnels étroits avec

l’Organisation des Nations Unies »159

.

D’un point de vue plus substantiel, les négociations actuellement menées au sein de l’Assemblée des Etats parties relatives à la définition du crime d’agression prévoient de se référer à la résolution 3314 du 14 décembre 1974 de l’Assemblée générale des Nations Unies,

indiquant ainsi la volonté de respecter le cadre juridique préexistant¹⁶⁰.

b) Le rôle particulier joué par le Conseil de sécurité

Le Conseil de sécurité des Nations Unies peut être amené à jouer un rôle actif dans le déclenchement et dans le gel des poursuites engagées par la Cour, c’est pourquoi il convient de s’interroger sur le fondement de cette emprise.

1) Influence du Conseil de sécurité sur le déroulement des poursuites

Le Conseil de sécurité des Nations Unies, plus que n’importe quel autre organe de l’Organisation est apte à influencer les travaux de la CPI. Il faut noter à cet égard que les pouvoirs conférés au Conseil de sécurité par le traité de Rome sont plus importants que ceux

qui lui sont reconnus dans les Statuts des TPI. Les Procureurs des tribunaux ad hoc jouissent

en effet d’une grande liberté d’action vis-à-vis du Conseil en raison du caractère

géographiquement et temporairement limité de leur tâche¹⁶¹.

Compte tenu de l’amplitude géographique de la compétence de la Cour pénale internationale, il est logique que le Conseil de sécurité soit amené à jouer un rôle à la fois d’impulsion et d’arbitrage du travail du Procureur.

Aux termes de l’article 13 du Statut, la Cour est compétente à l'égard d'un crime visé à

159

Rapport de la Cour pénale internationale à l’AGNU du 22/08/2008, A/66/323, p. 6. 160http://www.icc-cpi.int/library/asp/OR_French_2007_PART_Annexes.pdf, § 14 et suivants.

161 Dans le cadre des TPI, le Conseil de sécurité a déjà procédé à une délimitation des travaux des tribunaux. Il n’a donc plus à intervenir. La décision de poursuivre les crimes commis au Kosovo en 1999 n’a pas été prise par le Conseil de sécurité mais par le TPIY lui-même.

l'article 5, si un Etat partie au Statut défère au Procureur une situation dans laquelle un ou plusieurs de ces crimes paraissent avoir été commis, si le Procureur ouvre une enquête de sa propre initiative ou si une situation lui est déférée par le Conseil de sécurité agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

Dans ce contexte, la voie utilisée en ce qui concerne les crimes commis au Darfour est bien différente. Elle illustre le pouvoir détenu par le Conseil de sécurité de déférer au Procureur une situation. Contrairement aux deux autres hypothèses Ŕ saisine par un Etat ou auto saisine du Procureur Ŕ il n’est pas nécessaire que l’Etat sur le territoire duquel les crimes a eu lieu ou que l’Etat de la personne accusée aient ratifié le Statut de Rome.

Le 31 mars 2005, le Conseil de sécurité des Nations Unies a en effet décidé, aux termes de la résolution 1593, de déférer au Procureur de la Cour pénale internationale la situation au

Darfour depuis le 1^er juillet 2002.

A contrario, l’article 16 du Statut permet au Conseil de sécurité de bloquer l’action de la Cour : « Aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées en vertu du présent Statut pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle le Conseil de sécurité a fait une demande en ce sens à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; la demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions ». L’article 16 attribue cette fois au Conseil de sécurité une fonction négative ; celle de bloquer l’activité de la Cour pour une durée d’un an renouvelable.

Cette disposition qui autorise l’intervention d’un organe politique dans le processus judiciaire a fait l’objet de vives critiques. Pour Luigi Condorelli et Santiago Villalpando, se trouve ainsi « codifiée une possibilité d’ingérence politique dans l’activité judiciaire qui constitue l’un des

éléments de loin les plus discutables du Statut »¹⁶² ; il s’agit donc d’une « exception manifeste

au principe de l’indépendance de la Cour »163

. Selon Eric David, l’article 16 porte atteinte au

principe de l’indépendance de la magistrature et est contraire au droit au procès équitable164

.

La Cour pénale internationale a en effet été conçue et présentée comme un rempart à

162 CONDORELLI (L.), VILLALPANDO (S.), « Les Nations Unies et les juridictions pénales internationales », La Charte des Nations Unies, Commentaire article par article, volume I, 3^ème édition, Economica, 2005, p. 230.

163

Ibid.

l’impunité165

et dans la mesure où ce sont souvent les organes politiques qui favorisent l’impunité au niveau national, il apparaît d’autant plus paradoxal de légitimer une telle faculté de blocage du Conseil de sécurité.

William Bourdon et Emmanuelle Duverger constatent quant à eux que la CPI « restera sous la menace d’une véritable épée de Damoclès, puisque à tout moment une décision du politique, c’est-à-dire du Conseil de sécurité, pourra geler son action » et auraient préféré qu’en cas d’articulation difficile entre les exigences de la paix et celles de la justice, des mécanismes de

dialogue et de concertation soient privilégiés¹⁶⁶.

Aussi contestable que puisse sembler cette référence au Conseil de sécurité, il convient à présent d’éclaircir le fondement des prérogatives qui lui sont reconnues.

2) Un pouvoir préexistant au Statut de Rome

Selon les articles 13 b) et 16 du Statut, le Conseil de sécurité joue un rôle important en matière de déclenchement ou de gel des poursuites. Il convient de s’interroger sur les fondements d’un tel pouvoir : le Traité de Rome peut-il conférer de telles attributions au Conseil de sécurité ?

C’est pourtant bien la Charte des Nations Unies, le traité constitutif de l’Organisation qui détermine les fonctions et les attributions de ses organes dont le Conseil de sécurité fait partie. Le traité de Rome ne revêt pas la forme d’un acte interne à l’Organisation. De plus, comme il n’a pas été ratifié par l’ensemble des membres des Nations Unies, il est d’autant plus difficile d’admettre qu’il puisse attribuer un quelconque pouvoir au Conseil de sécurité.

Si le Traité de Rome est impropre à conférer des droits au Conseil de sécurité, comment expliquer que celui-ci ait déjà fait une utilisation de l’article 13 b) en déférant la situation du Darfour au Procureur de la Cour pénale internationale ?

165 Voir le préambule du Statut de Rome : « Déterminés à mettre un terme à l’impunité des auteurs de ces crimes et à concourir ainsi à la prévention de nouveaux crimes ».

166

BOURDON (W.), DUVERGER (E.), La Cour pénale internationale, Le Statut de Rome, Editions du Seuil, Paris, 2000, p. 33.

C’est naturellement de la Charte qu’il faut déduire de telles prérogatives. Bien évidemment, aucune disposition de la Charte des Nations Unies ne prévoit la possibilité pour le Conseil de sécurité de déférer une situation au Procureur d’une juridiction pénale internationale. Une telle disposition n’aurait eu aucun sens en 1945 en l’absence d’une juridiction semblable. Pourtant, le silence du texte constitutif sur ce sujet ne doit pas être interprété comme excluant

cette possibilité. La création des tribunaux ad hoc par le Conseil de sécurité dans les années

90 constitue une excellente illustration de la théorie des pouvoirs implicites du Conseil de sécurité en matière de justice pénale internationale.

Ainsi, il semble donc que ces pouvoirs aient été inhérents au Conseil de sécurité et que le Statut de Rome n’ait fait qu’en prendre note. Le précédent constitué par la création des

tribunaux ad hoc joue dans cette interprétation des pouvoirs du Conseil de sécurité un rôle

fondamental.

Les articles 13 b) et 16 du Statut ne font ici que recenser une potentialité offerte par la Charte des Nations Unies au Conseil de sécurité. Le Statut de Rome ne confère pas au Conseil de sécurité le droit de déférer au Procureur de la CPI une situation ou de geler des poursuites. Le Statut ne fait qu’anticiper les décisions que le Conseil de sécurité aurait potentiellement pu adopter.

Toutefois, en matérialisant par écrit une telle potentialité, les rédacteurs du statut de Rome ont incontestablement poussé le Conseil de sécurité à développer une pratique qui n’était jusqu’alors que virtuelle. Le Statut encourage ainsi le Conseil de sécurité à faire usage de ses prérogatives en matière pénale internationale. Selon Flavia Lattanzi, une telle intervention reste soumise à certaines procédures et notamment à la constatation d’une menace à la paix et

à la sécurité internationale au sens de l’article 39 de la Charte¹⁶⁷. C’est tout à fait logique dans

la mesure où les pouvoirs du Conseil de sécurité en matière de justice pénale internationale se sont développés comme le confirme la création des TPI, dans le cadre du Chapitre VII de la Charte.

Les articles 13 b) et 16 du Statut apparaissent donc superflus dès lors qu’en vertu de la Charte, le Conseil de sécurité jouit de larges prérogatives. Il faut remarquer à cet égard que la

167

LATTANZI (F.) « The Rome Statute and State Sovereingnty, ICC Competence, Jurisdictional Links, Trigger Mechanism », Essays on the Rome Statute of the International Criminal Court, vol. I, Il Sirente, 1999, p. 62.

résolution 1593 du 31 mars 2005 par laquelle le Conseil de sécurité a décidé de déférer au

Procureur la situation au Darfour ne mentionne pas l’article 13 du Statut¹⁶⁸.

Si l’article 13 b) ne fait que formaliser la possibilité pour le Conseil de sécurité de déférer une situation au Procureur et permet ainsi au Conseil de sécurité d’exercer sa liberté, l’article 16 tend au contraire à réduire l’impact des pouvoirs du Conseil de sécurité. Le pouvoir d’obstruction du Conseil de sécurité sur les enquêtes et les poursuites est soumis à l’adoption d’une résolution en vertu du Chapitre VII. Comme nous l’avons souligné précédemment, il est logique qu’une telle demande intervienne dans le cadre du Chapitre VII mais il est intéressant de noter que l’article 16 limite la capacité d’obstruction du Conseil à un délai de douze mois renouvelable. Il s’agit donc d’une première tentative d’encadrement des pouvoirs du Conseil de sécurité lorsque celui-ci agit en vertu du Chapitre VII. Compte tenu de l’inaptitude du