Dans le vaste champ de connaissances que constituent l’aide publique et les politiques de développement, notre première interrogation a porté sur la délimitation de la place occupée par la coopération urbaine dans les études sur le développement et sur la façon dont celle-ci a été appréhendée par le monde de la recherche. En complément, nous souhaitions cerner la manière dont les acteurs qui animent cette coopération ont été jusqu’à présent étudiés et quels étaient les points majeurs qui ressortaient de ces travaux.
Le « biais urbain » des politiques d’aide et la production scientifique sur les villes en développement
Tout d’abord, nous constatons que la coopération urbaine renvoie à un objet plus large, celui de la coopération internationale, dans un contexte et sur un territoire d’intervention particulier, la ville. Le premier réflexe que nous avons eu fut d’explorer le champ de la coopération internationale et ses fondements (citons entre autres Tarp et al., 2000 ; Rist, 2001 ; Gabas, 2002 ; Easterly, 2006 ; Charnoz et Severino, 2007 ; Yusuf et al., 2009) et d’examiner dans cette littérature si l’objet coopération internationale entrait en interaction avec la ville. Cette interaction s’est avérée pour le moins discrète. Non pas que ces auteurs aient éludé la question de la coopération internationale dans le domaine du développement urbain, mais les objets qu’ils analysent, en particulier les politiques de développement, et le champ disciplinaire dans lequel ils se situent, principalement l’économie du développement, n’abordaient pas ou peu la question du développement urbain.
En effet, durant les premières décennies des politiques d’aide publique au développement, que l’on peut borner depuis le discours du Président Truman27 en 1949 jusqu’à l’organisation par les
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Selon Osmont et Goldblum (2008a, p.166), la recherche urbaine pour le développement requiert d’engager des démarches pluridisciplinaires du fait même que les questions urbaines relatives aux pays en développement sont complexes « ne serait-ce qu’en raison de la confrontation des sociétés traditionnelles à des dynamiques de transformations aux vecteurs exogènes ». Ces auteurs regrettent, en outre, que le cloisonnement disciplinaire, qui marque encore ce champ de recherche, rende difficile son émergence en tant que tel.
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Le « point IV » du discours du président américain Harry Truman inaugure « l’ère du développement ». Il propose de lancer un programme audacieux mettant les avantages de l’avance scientifique et du progrès industriel américain au service des régions sous-développées (voir Rist, 2001, p. 116 à 121).
Unies de la conférence internationale sur les villes, Habitat II, en 1996, la « ville a été largement absente des analyses du développement, des politiques des pays en développement et de l’aide internationale au développement » (Prud’homme, 2010, p.218). C’est ce que Lipton (1977) qualifia d’urban bias ou, comme le suggéra plus tard Prud’homme (2010), de période de biais « anti-urbain ». Faute d’une réflexion stratégique et opérationnelle poussée, les bailleurs de fonds ont longtemps considéré « la ville comme un mal à traiter, voire une maladie incurable, renvoyant l’image d’un « mal développement » » (Osmont et Goldblum, 2008a, p.166), ou comme une entité « dévoreuse d’investissements non productifs » (en particulier dans des secteurs comme le logement ou les équipements collectifs à vocation sociale) et « sans effet sur le développement » (Osmont, 2002).
Au cours des décennies 1960, 1970 et 1980, les grandes thématiques de l’aide étaient en fait tournées vers l’industrialisation des pays du tiers monde28, vers l’encouragement à la conduite de politiques « pro-agricoles », puis vers la conduite de programmes d’ajustement structurel. La sur-urbanisation [overurbanization], liée aux migrations des campagnes vers les villes, inquiétait les gouvernements des pays du tiers monde (Gugler, 1982), et du côté des bailleurs de fonds, la thématique urbaine comme domaine d’action des politiques de développement était marginalisée. La priorité était alors de freiner l’urbanisation, de fixer les populations rurales dans les campagnes29, et de localiser les investissements et les activités économiques dans des petites zones urbaines (Forbes et Thrift, 1987).
Dans les politiques de développement, la ville était donc ignorée comme objet d’étude, et encore plus comme objet d’intervention (Osmont, 1995), mais pas pour autant complètement délaissée. Les actions qui y étaient conduites par les agences de développement internationales comme la Banque mondiale se limitaient à des projets d’amélioration de l’habitat30, à la conduite d’investissements productifs et sectoriels, tels que la construction d’infrastructures économiques (transport et énergie principalement), ou encore, à partir des années 1980, à l’élaboration de politiques d’ajustement menant à la dérèglementation des services urbains (Pryke, 1999).
D’autres actions de coopération dans le domaine de l’urbanisme orientées vers l’opérationnel étaient également conduites. Sur ce point, les interventions auxquelles nous nous référons se limitent à celles ayant été menées par la coopération bilatérale française. Après l’obtention de leur indépendance, certains pays (principalement des ex-pays colonisés d’Afrique, mais également d’Asie du Sud-Est continentale comme le Laos et le Cambodge) ont été assistés sur le plan technique par des experts français (Bayard et al., 2006). Ces travaux embrassaient le domaine de la planification urbaine, de la
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Le terme de tiers monde, inventé par Alfred Sauvy en 1952, renvoie à une époque où les pays sous-développés tentaient de se définir comme n’appartenant ni au monde occidental ni au monde socialiste.
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Cette appréciation de l’orientation des politiques de développement avait, en outre, l’appui de certains spécialistes tel Myrdal (1968) qui, dans son ouvrage Asian Drama, soutenait qu’un continent comme l’Asie pouvait se sortir de son « sous-développement » par une meilleure redistribution des terres agricoles.
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Malgré l’établissement de données concernant l’urbanisation des villes du tiers monde dans les années 1950 et 1960 et l’identification des problèmes engendrés (formation de bidonvilles, dysfonctionnement des infrastructures et des services urbains) (Gilbert et Gugler, 1982), ces problèmes ne semblaient pas concerner les agences internationales de développement (Ramsamy, 2006). La Banque mondiale a engagé ses premiers prêts pour des projets de développement urbain après l’établissement de sa « division urbaine » en 1972. Ceux-ci portaient principalement sur des actions d’amélioration de bidonvilles en Afrique (ibid., 2006).
formation (en particulier centrée autour de l’exercice d’un urbanisme réglementaire), mais également de façon sectorielle la construction de logements et d’infrastructures (transport et assainissement)31. Replacée dans le contexte général de l’aide publique au développement, la coopération urbaine se caractérise alors par des mesures de redistribution, fondées sur le transfert de savoir-faire des pays riches vers les pays pauvres, et par des mesures correctives, visant à se défaire des handicaps dont souffrent les pays en développement afin de les conduire sur la voie du développement (Jacquet, 2006), notamment en dotant leurs villes d’infrastructures modernes.
Si la coopération dans le domaine du développement urbain paraissait secondaire au sein des agences internationales de développement, les productions scientifiques prenant la ville en développement comme objet ont au contraire été particulièrement fécondes à partir du milieu des années 1950. Dans une contribution portant sur la place des villes dans la production des connaissances sur le développement, Osmont et Goldblum (2008a) resituent synthétiquement dans une perspective historique les courants de recherche ayant étudié les villes et les phénomènes d’urbanisation dans les pays du tiers monde, notamment à partir de travaux produits par la recherche d’origine française32. Pourtant, jusqu’à la fin des années 1980, malgré une riche production intellectuelle sur les villes en développement aussi bien du côté de la recherche francophone qu’anglophone33, à quelques exceptions près et outre les rapports financés par les organisations internationales de développement, il n’existait pas de convergence spécifique entre les travaux scientifiques produits sur les territoires urbains et les politiques internationales d’aide au développement34. De plus, seules quelques contributions
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Au sujet de l’action de la coopération française dans le domaine de l’urbanisme au cours des décennies allant de 1950 à la fin des années 1980, nous renvoyons le lecteur à la contribution intitulée Vingt Cinq ans
d’intervention française dans le secteur de l’urbain en Afrique noire francophone de Jean-Louis Venard (1985),
à l’ouvrage Villes en développement de Gustave Massiah et Jean-François Tribillon (1988) et enfin au rapport du géographe Michel Coquery (1983) sur La coopération face aux problèmes posés par l’urbanisation dans le tiers
monde. Ces travaux ont apporté les premières synthèses sur l’action extérieure d’acteurs français dans le
domaine de l’urbanisme et sur la structuration de l’offre en coopération apportée à travers les Secrétariats des Missions d’Urbanisme et d’Habitat (SMUH), renommés au début des années 1980 en Agence de Coopération et d’Aménagement (ACA). Pour compléter, Jean-François Vergès (2004) apporte des éclairages concernant le fonctionnement de la coopération urbaine française dans son article intitulé « Développement économique et urbanisation : quelques observations sur le contexte et les contraintes de la coopération française ».
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Dans un ouvrage collectif publié par le Groupement pour l’Etude de la Mondialisation et du DEVeloppement (GEMDEV) dédié aux savoirs et aux politiques relatives au développement, ces auteurs soulignent que l’intérêt pour les questions urbaines a été porté par des sociologues et des anthropologues dès les années 1950 et a connu une véritable « montée en puissance » dans les années 1960. Jusqu’aux années 1970, la recherche « en ville » prédominait. C’est-à-dire qu’elle était largement monographique et portait sur l’observation des changements socioéconomiques ; elle avait pour but d’améliorer les connaissances concernant l’urbanisation et ses conséquences. A partir des années 1970, c’est la recherche « sur la ville », relative à sa fabrication et à sa gestion traitant d’abord de la ville informelle (par opposition à la ville formelle) puis des problématiques foncières et immobilières, qui s’est imposée. La recherche urbaine a donc progressivement pris un rôle important, puisqu’elle s’est avérée source de propositions auprès des bailleurs de fonds pour l’élaboration de politiques de l’habitat.
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Parmi les travaux de référence relatifs à l’étude des villes en développement du côté de la littérature scientifique anglophone, citons entre autres Pacione (1981), Gilbert et Gugler (1982), Drakakis-Smith (1987). 34
Notons ici que l’expérience de la coopération française rapportée par Osmont et Goldblum (2008a) fait figure d’exception, puisqu’à partir du début des années 1980, la recherche urbaine sur les villes en développement a été sollicitée par les instances gouvernementales qui considéraient le secteur urbain comme « potentiellement porteur en termes de développement économique ». En raison des demandes émanant de l’exécutif, jusqu’au début des années 1990, la recherche urbaine française a pu contribuer à alimenter et à définir les programmes de la coopération bilatérale (Osmont et Goldblum, 2008a, p.173 à 177).
exploratoires centraient leur objet sur le rôle de la coopération internationale dans le développement urbain et sur ses acteurs. Nous faisons ici plus particulièrement référence à Osmont (1985), qui s’était intéressée à l’action de la Banque mondiale dans les politiques urbaines nationales sur le continent africain, ou encore à Harris (1989), qui s’interrogeait sur les tendances des politiques de l’aide internationale dans le développement urbain, également en Afrique.
L’objet « coopération urbaine » s’étoffe avec les travaux relatifs à l’ajustement des villes du Sud
En fait la coopération urbaine en tant qu’objet, c’est-à-dire les activités d’assistance financière et technique en matière de développement urbain et leurs initiateurs, a été étudiée de manière critique à partir du moment où les organisations internationales et les Etats ont commencé à financer davantage de programmes dans ce domaine. Au début des années 1990, la Banque mondiale a franchi un premier seuil en publiant un document intitulé « Urban policy and economic development : an agenda for the 1990s ». Dans cette contribution, la Banque reconnaissait à la ville un rôle de premier plan dans la performance macroéconomique des pays en développement35 ; l’urbanisation était dès lors considérée comme un élément moteur du développement. Compte tenu des phénomènes d’urbanisation accélérée que connaissaient les pays du Sud36, le thème de l’urbanisation a fédéré l’ensemble des acteurs internationaux du développement lors de l’organisation du « sommet mondial des villes » en 1996. Un second seuil soulignant l’engouement de ces acteurs pour la ville a alors été franchi ; le rôle déterminant des villes dans le développement économique, social et culturel des pays du Sud était ainsi confirmé, cette conférence a ainsi permis de faire émerger de nouvelles thématiques liées à l’urbanisation comme la pauvreté urbaine, la métropolisation ou encore la gouvernance des villes37. En raison de la reconnaissance du fait urbain par les organisations internationales de développement, nous n’avons pas manqué de nous enquérir de la manière dont a été appréhendée dans la littérature spécialisée la coopération urbaine. Nous avons cherché à savoir si, en dehors des recherches diligentées par les bailleurs de fonds, la ville comme « lieu » d’application des politiques d’aide avait suscité l’intérêt de recherches s’intéressant tant aux politiques qu’aux acteurs les formulant. Les travaux réalisés au milieu des années 1990 recensés à ce sujet ont avant tout porté sur l’effet des politiques d’ajustement structurel sur les villes du Sud (Osmont, 1995 ; Pugh, 1995 ; Riddell, 1997 ;
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Dans cette contribution, la Banque reconnait également que ses activités dans le champ du développement urbain devraient aller au-delà du financement de projets d’amélioration de l’habitat, d’infrastructures en ville et mettre l’accent sur la façon d’améliorer la productivité de l’économie urbaine. Elle reconnait aussi le besoin de lancer des recherches sur les problèmes des villes en développement et plus spécifiquement sur les liens entre l’économie urbaine et les agrégats macroéconomiques (World Bank, 1991). 36
Le rapport sur le développement de la Banque mondiale de 1996 (From Plan to Market) indiquait que la population urbaine des pays à faibles revenus et à revenus intermédiaires avait connu un accroissement annuel de l’ordre de 3,6% entre 1980 et 1990. Le rapport de 1999-2000 (Le développement au seuil du XXIe siècle)
soulignait quant à lui que la population urbaine augmentait, surtout dans les pays en développement, puisqu’en 1995, parmi les 100 plus grandes métropoles les plus peuplées, 64 étaient situées au Sud.
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Après cette conférence, la Banque mondiale associée à plusieurs autres bailleurs (institutions multilatérales et bilatérales de coopération) a lancé en 1999 un nouveau programme « Cities Alliances ». Avec les bailleurs de fonds et les métropoles participant à cette initiative, il s’agit de définir les stratégies de développement des villes avec pour priorité la lutte contre la pauvreté et l’amélioration des quartiers dégradés. Ce programme prévoit de mettre l’accent sur la gouvernance urbaine et l’amélioration du cadre institutionnel des villes. Cette initiative constitue en résumé la déclinaison, dans le domaine de l’urbain, de la conception du développement défendue par la Banque mondiale (Massiah, 2003, p.287).
Pryke, 1999) et éclairé le rôle joué par la Banque mondiale38. Si Riddell (1997) et Pryke (1999) ont examiné les effets de ces programmes d’ajustement portés par les Institutions Financières Internationales que sont le Fonds Monétaire International et la Banque mondiale sur certaines villes d’Afrique, d’Asie et d’Amérique du Sud, Osmont (1995) et Pugh (1995) ont davantage analysé la teneur des politiques prônées par la Banque mondiale.
Pugh (1995) a ainsi mis en évidence qu’à la fin des années 1980, la Banque mondiale est passée d’une logique d’action qualifiée de « projet par projet » au financement de vastes programmes infléchissant ainsi les politiques nationales des pays en développement les poussant à privatiser le foncier et l’immobilier, à libéraliser le marché du logement et à limiter les aides aux ménages. Par rapport aux autres travaux, Osmont (1995) a comblé un manque en matière d’analyse et mis en lumière les stratégies apparentes comme les stratégies dissimulées de cette institution. Cette auteure a pointé les activités de cette organisation qui, en mêlant son statut de banque à celui d’agence de développement, prodigue des conseils auprès des institutions des pays dans lesquels elle intervient afin d’instaurer des modes de gestion rationnelle des villes. En somme, l’intention initiale de la Banque au cours de la décennie 1990 était de placer les villes du Sud sous le régime de la corporate gouvernance et d’assimiler leur fonctionnement à celui d’entreprises, dans l’objectif d’accroître leur rentabilité39. Ces travaux concernant la Banque mondiale ont largement suscité notre intérêt dans cette recherche, puisqu’ils s’employaient à dessiner les contours de la stratégie d’un acteur central de la coopération urbaine. Ils font également référence à la voie par laquelle cette organisation met en œuvre les projets urbains, c’est-à-dire en invoquant le principe de subsidiarité, la nécessité de décentraliser le pilotage des opérations vers les autorités urbaines, et en privilégiant la participation des citadins. Ces éléments constituent des points de focale pour questionner les projets de coopération mis en œuvre sur notre terrain de recherche à Hanoi. En attendant, relativement à notre objectif initial, qui était d’analyser les acteurs impliqués dans des opérations internationales de développement urbain et relevant de formes diverses de coopération (multilatérale, bilatérale et non étatique), ces travaux comportaient des lacunes, en raison d’une entrée par un acteur unique, et ne permettaient pas d’élaborer une trame afin d’analyser la pluralité des acteurs en jeu dans la capitale vietnamienne.
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Nous ne faisons ici référence que de manière sélective aux travaux dans lesquels se recoupe la thématique du développement urbain avec l’activité de la Banque mondiale. La Banque mondiale est dans la littérature scientifique souvent assimilée à une banque du « savoir » (Cling et Roubaud, 2008). Parmi les acteurs du développement, ce n’est pas tant qu’elle constitue une figure d’autorité, mais de par son aura, cette dernière est bel et bien incontournable. Cette institution a donc suscité la publication de nombreux ouvrages, articles et rapports, parmi ceux auxquels nous nous sommes intéressé, citons entre autres Laïdi (1989), Kapur et al. (1997), Hibou (1998), Tavernier (2001), Stiglitz (2002), Coussy (2006), Millet et Toussaint (2008).
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Le concept de gouvernance employé dès le début des années 1990 par la Banque mondiale a évolué et a été repris par l’ensemble des acteurs de la coopération internationale qui le mobilisent de manière récurrente dans la conduite des projets de développement urbain. Désormais, l’application de ce concept au développement urbain entend par principe donner aux villes du Sud les moyens de maîtriser leur développement par une plus grande maîtrise de leurs institutions (Osmont et Goldblum, 2008b).
« Les acteurs » comme entrée pertinente pour examiner la coopération urbaine
Un ouvrage collectif intitulé « Quels acteurs pour quel développement ? », dirigé par Froger, Mainguy, Brot et Gérardin (2005), a retenu notre attention en raison des questions qu’il soulevait au sujet des acteurs prenant part à l’application des politiques d’aide et à la conduite de projets de développement. Dans l’introduction de cette publication, les auteurs constatent que dans un contexte de mondialisation de l’économie, de « délégitimisation » de l’Etat et d’accroissement du rôle du marché, une variété d’acteurs (« traditionnels », « nouveaux », « non-publics », « supra-nationaux », etc.) intervient dans le monde du développement. Dans leur réflexion, les questions de recherche que ces chercheurs élaborent portent sur les motivations de ces acteurs (efficacité, rentabilité, précaution, etc.), sur leurs stratégies d’action et les stratégies de développement qu’ils prônent, sur leurs aptitudes à mettre en place des partenariats, sur leurs capacités d’action et leurs capacités à contribuer au renouvellement des modèles de développement.
Bien que cet ouvrage ne se place pas dans le champ du développement urbain et mette l’accent sur le rôle d’acteurs issus du monde de la société civile et des affaires, les questions qu’il aborde nous ont néanmoins permis de préciser nos interrogations au sujet des protagonistes animant la scène de la coopération urbaine à Hanoi. Précisément, sur le terrain de recherche qui est le nôtre, y a-t-il des acteurs nouveaux susceptibles d’apparaitre par le biais de partenariats innovants sur la scène de la coopération hanoienne ? La Banque mondiale constitue-t-elle un acteur dominant influençant par ses financements et le savoir qu’elle produit la structuration du réseau de transport de la capitale vietnamienne ? Comment les acteurs de la société civile, s’il en est une à Hanoi, participent-ils aux actions de coopération initiées dans le transport urbain ? Dans un contexte multi-acteurs, comment le rôle de l’Etat vietnamien se redéfinit-il et avec quelle incidence sur le mode de gouvernance ? A-t-on également dans le cas des projets de transport urbain à faire face à la montée en puissance de nouveaux bailleurs bilatéraux, traduisant ainsi l’effritement du monopole de l’aide des pays de l’OCDE comme le Japon, la France ou l’Allemagne ? Bref, bien que la question de l’urbanisation soit