La directive no 2011/36/UE du Parlement européen et du Conseil Le 5 avril 2011, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive no 2011/36/UE concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes. Cette directive remplace la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil relative à la lutte contre la traite des êtres humains, adoptée le 19 juillet 2002 et faisant suite à la signature par l’Union européenne du Protocole de Palerme.
Cette directive, dont la transposition par les États membres devait être effective le 6 avril 2013, constitue le texte de référence sur la traite et l’exploitation des êtres humains. D’une part, il prend en compte le fait que la traite est interdite par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui énonce explicitement à l’article 5-3 que « la traite des êtres humains est interdite ».
D’autre part, il s’agit d’un prolongement des mesures adoptées par l’Union dans la foulée de la signature du Protocole de Palerme en décembre 2000.
Le volet répressif
La directive no 2011/36/UE instaure des règles minimales à l’échelle de l’Union européenne, à la fois en ce qui concerne tant la définition des infractions pénales en matière de traite, que des sanctions à appliquer.
Si la définition des infractions liées à la traite des êtres humains est reprise quasi-ment mot pour mot du Protocole de Palerme, elle précise toutefois que la traite comprend « l’échange ou le transfert du contrôle exercé sur [des] personnes » à des fins d’exploitation (article 2-1). Quant à l’exploitation, la même définition que celle du Protocole de Palerme est aussi reprise, en y ajoutant « l’exploitation d’activités criminelles » (article 2-3). La situation de vulnérabilité est également définie comme le fait que « la personne concernée n’a pas d’autre choix véritable ou acceptable que de se soumettre à cet abus » (article 2-2).
L’incitation, la participation et la complicité, ainsi que la tentative de commettre une infraction liée à la traite ou à l’exploitation d’êtres humains doivent être
31. Expression utilisée par le Conseil de l’Europe.
sanctionnées (article 3). La peine maximale exigée par la directive pour ce type d’infraction est d’au moins cinq ans d’emprisonnement (article 4-1). Cette peine s’élève à au moins dix ans :
– dans les cas où l’infraction est commise à l’encontre d’un mineur ou d’une personne particulièrement vulnérable (article 4-2, a) ;
– si l’infraction est commise dans le cadre d’une organisation criminelle (article 4-2, b) ;
– si la vie de la victime a été mise en danger ou si celle-ci a subi des violences ou un préjudice grave (articles 4-2, c, et 4-2, d).
La responsabilité des personnes morales est également prévue (article 5). Quant aux sanctions, le texte énumère le placement sous surveillance judiciaire, une mesure de dissolution ou encore une fermeture temporaire ou définitive des établissements ayant servi à commettre une infraction (article 6).
En outre, les États membres sont habilités à saisir les instruments et les produits de la traite et de l’exploitation, mesure qui peut se révéler efficace dans le démantèlement des réseaux criminels dont le mobile principal est la recherche du profit (article 7).
Cette directive couvre donc l’aspect répressif de la lutte contre la traite et l’ex-ploitation des êtres humains, mais elle ne néglige pas pour autant le fait que l’exploitation transforme souvent les victimes de traite en auteurs d’autres actes criminels. C’est la raison pour laquelle les États membres sont appelés à prendre des mesures afin de ne pas poursuivre les victimes pour des activités criminelles qu’elles auraient été contraintes de commettre (article 8). Leur statut de victime doit prévaloir et mener à l’absence de poursuites ou à la non-application des sanctions dans le cas où leurs activités criminelles sont une conséquence directe de leur situation de victimes de traite.
En ce qui concerne les enquêtes et les poursuites, celles-ci doivent être réalisées avec des moyens conséquents et efficaces, ainsi que pour toutes les autres formes graves de criminalité. Leur engagement ne doit pas être « dépendant de la plainte ou de l’accusation émanant d’une victime ». Aux stades ultérieurs, la procédure pénale doit être poursuivie malgré un retrait de cette plainte ou accusation afin d’éviter que les victimes ne soient soumises à des pressions et des chantages (article 9-1). Les services chargés des enquêtes ou des poursuites doivent donc être formés à l’identification des cas de traite et être mis à même de prendre les mesures qui s’imposent, y compris en cas de non-coopération des victimes (article 9-3).
Enfin, la traite étant souvent transnationale, les règles fixant la compétence des juridictions des États membres doivent être adaptées au phénomène afin de ne pas entraver le déclenchement de poursuites pénales (cf. article 10). Ainsi, la compétence des tribunaux d’un État membre peut être retenue si l’infraction a été commise sur son territoire, si l’auteur de l’infraction en est un ressortissant, si la victime en est un ressortissant ou un résident, et si l’auteur (personne morale ou physique), de nationalité étrangère, réside ou est établi sur le territoire de l’État en question. De plus, des poursuites peuvent être engagées même si l’acte ne constitue pas une infraction pénale dans le pays où il a été commis, et même si une dénonciation n’a pas eu lieu sur le territoire où l’infraction a été
commise. Cela afin de ne pas créer une impunité pour les auteurs pour cause de non-harmonisation stricte des législations entre États.
Le volet « assistance, aide et protection des victimes »
Dans son volet « assistance, aide et protection aux victimes de la traite », la directive prévoit plusieurs dispositions enjoignant aux États membres d’apporter un appui aux victimes qui prenne en compte les circonstances particulières auxquelles elles font face. Aux termes de l’article 11-1, « les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’une assistance et une aide soient apportées aux victimes avant pendant et durant une période suffisante après la clôture de la procédure afin de leur permettre d’exercer les droits qui leur sont conférés ».
Quant à l’article 11-2, il précise que l’aide et l’assistance doivent être effective-ment garanties, dès que les autorités compétentes ont « des motifs raisonnables de croire » qu’une personne pourrait être victime de traite ou d’exploitation.
L’absence de coopération de la victime ne peut être un motif justifiant l’absence d’aide et d’assistance de la part d’un État (article 11-3).
En outre, les victimes qui le souhaitent doivent disposer d’« un hébergement adapté et sûr, une assistance matérielle, des soins médicaux nécessaires, y compris une assistance psychologique, des conseils et des informations, ainsi que des services de traduction et d’interprétation, le cas échéant » (article 11-5).
Les États membres, conformément au droit dérivé de l’Union, ont une obligation d’information des victimes afin que celles-ci puissent prétendre à une protec-tion internaprotec-tionale (article 11-6). Toute situaprotec-tion particulière de vulnérabilité (grossesse, handicap, état de santé…) doit être prise en compte afin de délivrer aux victimes une aide et une assistance conformes à leurs besoins spécifiques (article 11-7). De plus, dans le cadre des enquêtes et des procédures pénales, les États membres doivent apporter aux victimes tout conseil ou représentation juridique dont elles ont besoin (article 12-2). Une protection adaptée doit leur être octroyée, eu égard à leur situation personnelle et en évitant toute victimation secondaire, y compris les contacts visuels entre les victimes et les défendeurs, les dépositions en audience publique ou les questions non consubstantielles à la procédure concernant la vie privée des victimes (article 12-4). Des mesures spécifiques sont prévues dans la directive au bénéfice des mineurs victimes ou simplement présumés victimes de traite, dont l’intérêt supérieur doit être la considération première (cf. articles 13 et suivants). Au-delà des mesures déjà indiquées ci-dessus, les enfants doivent avoir accès à un système éducatif et à un tuteur ou représentant dans le cas où les autorités estimeraient que l’intérêt supérieur de l’enfant n’est pas la considération première des personnes exerçant l’autorité parentale ou encore dans le cas où cet enfant n’est pas accompagné ou est séparé de sa famille. En l’absence de conflit d’intérêts, les familles des victimes doivent aussi bénéficier de l’aide et la protection des États membres.
Dans le cadre des enquêtes et des procédures pénales, les enfants victimes de traite bénéficient, en plus de la protection assurée à toutes les victimes, de conseils et d’une représentation juridiques gratuits, sauf s’ils disposent déjà des ressources nécessaires. Les auditions des enfants doivent être réalisées dans des locaux adaptés, en présence de professionnels formés à cet effet et éven-tuellement d’accompagnateurs majeurs ; elles doivent être limitées au nombre strictement nécessaire au déroulement de la procédure.
Enfin, la directive prévoit qu’une indemnisation, comme pour toutes les autres victimes de criminalité intentionnelle violente, est assurée pour les victimes de traite des êtres humains, en fonction des régimes existants (article 17).
Le volet « prévention »
S’agissant de la prévention, et conformément au Protocole de Palerme, les États membres doivent prendre des mesures de formation, d’éducation, de sensibilisation en coopération avec la société civile afin de réduire le risque que des personnes ne deviennent victimes de traite (article 18). Les fonctionnaires chargés de la lutte contre la traite doivent également faire l’objet de formations spécifiques afin de pouvoir identifier et prendre en charge les victimes de traite (article 18-3).
Pour finir, un mécanisme de Rapporteur national (ou un mécanisme équivalent) sur la traite doit être créé par les États membres, qui doivent notamment s’as-surer de leur bonne collaboration avec le coordinateur européen de lutte contre la traite des êtres humains, cela afin de contribuer à une stratégie coordonnée et consolidée de l’Union en matière de lutte contre la traite (articles 19 et 20).
La directive no 2004/81/CE
Il convient de préciser que la directive no 2011/36/UE du 5 avril 2011 avait été précédée d’une autre directive qui imposait aux États membres de prendre des mesures législatives en matière de traite des êtres humains, la directive 2004/81/
CE du Conseil relative au titre de séjour délivré aux ressortissants de pays tiers qui sont victimes de la traite des êtres humains ou ont fait l’objet d’une aide à l’immigration clandestine et qui coopèrent avec les autorités compétentes, du 29 avril 2004.
Cette directive, qui visait à compléter la décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre la traite des êtres humains, du 19 juillet 2002, aborde à la fois la question de la traite des êtres humains et celle de l’immigration et du séjour irréguliers. Elle octroie aux victimes de traite coopérant avec les autorités le droit à un titre de séjour, même en cas d’entrée irrégulière sur le territoire.
Autrement dit, bénéficieront du droit au séjour les victimes dont les autorités compétentes auront estimé :
– que leur présence est nécessaire aux besoins de l’enquête ; – qu’elles manifestent une volonté claire de coopérer ;
– qu’elles ont rompu tout lien avec les auteurs présumés de l’infraction de traite (article 8).
Les États membres ont de plus l’obligation de s’assurer que les personnes concernées par cette directive sont informées de leurs droits (article 5), et de leur octroyer un délai de réflexion, afin qu’elles prennent une décision, en connaissance de cause, quant à leur éventuelle coopération avec les autorités (article 6). Durant cette période de réflexion, les victimes ne pourront pas faire l’objet d’une mesure d’éloignement et auront accès à un hébergement, à des soins médicaux et psychologiques, à des services de traduction et d’interpré-tation si besoin, ainsi qu’à une aide juridique gratuite (article 7).
La durée de validité du titre de séjour délivré est calquée sur celle de la pro-cédure ; il peut être renouvelé tant que les conditions de son octroi demeurent réunies (article 8-3). Il autorise son bénéficiaire à avoir accès à l’emploi, à la formation professionnelle, à l’éducation et aux programmes de réinsertion et d’intégration (articles 11 et 12). Les bénéficiaires de ce titre séjour devront faire l’objet de mesures d’assistance personnalisées en fonction de leurs besoins spécifiques (handicap, grossesse, manque de ressources, victimes de viol ou d’autres violences…), ainsi que l’énonce l’article 9-2. De leur côté, les mineurs bénéficieront également d’un accès à l’éducation, au regroupement avec leurs familles, à une représentation juridique et de toute autre mesure conforme à leur intérêt supérieur (article 10).
Le titre de séjour octroyé peut à tout moment être retiré pour abus ou fraude, pour des raisons d’ordre public et de sécurité intérieure, en cas d’interruption de la procédure par les autorités compétentes, ou si la victime cesse de coopérer ou renoue volontairement et de sa propre initiative avec les auteurs présumés de l’infraction de traite ou d’immigration clandestine (article 14).
Les droits dont bénéficient les victimes sur le fondement de cette directive restent pris en compte dans la directive no 2011/36/UE qui les complète et les renforce, en posant un cadre précis du droit au séjour pour toutes les victimes de traite, qu’elles coopèrent ou non avec les autorités.
Les autres directives en relation avec la traite des êtres humains Pour être complet, il convient d’évoquer d’autres directives et décisions-cadres, qui, si elles ne visent pas directement ou exclusivement la traite des êtres humains, peuvent néanmoins la concerner. Il s’agit notamment de :
– la directive no 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité ;
– la directive no 2009/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ; – la directive no 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres ;
– la directive no 2004/80/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’indemni-sation des victimes de la criminalité ;
– la décision-cadre no 2005/212/JAI du Conseil du 24 février 2005 relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens en rapport avec le crime.
– la décision-cadre no 2001/500/JAI du Conseil du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d’argent, l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime.
La Stratégie de l’Union européenne 2012-2016
Afin de contribuer à la mise en œuvre effective de la directive no 2011/36/UE et d’harmoniser l’application des différents textes européens et internationaux en matière de lutte contre la traite, la Commission européenne a défini en juin 2012 la Stratégie de l’Union européenne en vue de l’éradication de la traite des êtres
humains pour la période 2012-2016. La Commission indique que, à travers cette stratégie, elle « entend mettre l’accent sur des mesures concrètes qui aideront à la transposition et à l’application de la directive 2011/36/UE, apporteront de la valeur ajoutée et complémenteront les actions menées par les gouvernements, les organisations internationales et la société civile dans l’Union européenne et dans les pays tiers 32».
Cette Stratégie décline cinq priorités autour desquelles doivent graviter les actions mises en œuvre par l’Union européenne et les États membres, ainsi que par le secteur privé et la société civile, les organisations internationales et tous les États partenaires dans la lutte contre la traite des êtres humains. Ces cinq priorités se déclinent de la manière suivante :
a) détecter les victimes de la traite, les protéger et leur porter assistance ; b) renforcer la prévention de la traite des êtres humains ;
c) poursuivre plus activement les auteurs d’infractions ;
d) améliorer la coordination et la coopération entre les principaux acteurs et la cohérence des politiques ;
e) mieux cerner les nouvelles préoccupations relatives aux diverses formes de traite des êtres humains et y répondre efficacement.
La Stratégie inclut en annexe un résumé des actions à entreprendre, avec un calendrier indiquant à qui incombe la mise en œuvre de chaque action (État membre, Commission, agences ou autres). La Commission est chargée de la plupart des actions. De plus, un mécanisme de suivi est instauré, dans le cadre duquel un rapport publié tous les deux ans évalue cette stratégie. Le premier de ces rapports, Mid-Term Report on the Implementation of the EU Strategy Towards the Eradication of Trafficking in Human Beings, a été publié en octobre 2014 33. Il reprend les priorités de la Stratégie de l’Union et présente un bilan des actions entreprises.
De plus, concernant la priorité absolue de la Stratégie sur l’identification des victimes, la Commission a formulé en 2013 des lignes directrices pour l’iden-tification des victimes de traite des êtres humains 34, à destination notamment des services douaniers et consulaires.
De plus, et toujours en accord avec les mesures prévues dans la Stratégie, la Commission a rédigé en 2013 un document sur les droits que l’Union garantit aux victimes de traite des êtres humains 35. Ce dernier place la victime et les droits de l’homme au cœur des actions à entreprendre au sein de l’Union, et rassemble les droits prévus par tous les textes européens, afin d’en informer les victimes, les professionnels et les États membres.
32. Stratégie de l’Union européenne en vue de l’éradication de la traite des êtres humains pour la période 2012-2016, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, 19 juin 2012, p. 5.
33. Mid-Term Report on the Implementation of the EU Strategy Towards the Eradication of Trafficking in Human Beings, Commission staff working document, Commission européenne, Bruxelles, 17 octobre 2014.
34. Guidelines for the Identification of Victims of Trafficking in Human Beings, European Commission;
DG Home Affairs, Luxembourg, 2013.
35. Les Droits des victimes de la traite des êtres humains dans l’Union européenne, Commission euro-péenne, DG Migrations et Affaires intérieures, Luxembourg, 2013.
Quant à la protection particulière des enfants victimes, la Commission doit publier des lignes directrices pour le développement de systèmes intégrés de protec-tion de l’enfant. À ce propos, l’Agence européenne des droits fondamentaux ainsi que la Direction générale des affaires intérieures de l’Union ont édité en juin 2014 un manuel destiné à renforcer les systèmes de tutelle pour répondre aux besoins spécifiques des enfants victimes de traite 36.
La deuxième priorité de la stratégie, centrée sur la prévention et la réduction de la demande sur la période 2012-2014 a vu la publication en mai 2014 d’un rapport sur la mise en œuvre par les États membres de la directive no 2009/52/
CE dite « directive de sanction des employeurs » 37, ainsi que le financement par la Commission de différents projets dédiés à la prévention, notamment des campagnes de sensibilisation.
Enfin, une directive en cours de négociation devrait faciliter la saisie et la confis-cation des avoirs financiers et les produits issus de la traite. La plupart des États membres ont aussi établi des mécanismes de coopération afin de coordonner la lutte contre la traite. Il n’y a toutefois toujours pas d’initiative concrète et précise sur le volet répressif, dont la responsabilité première revient aux États membres. La plupart des mécanismes existants se concentrent sur la criminalité au sens large sans objectif particulier dédié à la lutte contre la traite.
36. Guardianship for Children Deprived of Parental Care: A Handbook to Reinforce Guardianship Systems to Cater for the Specific Needs of Child Victims of Trafficking, European Agency for Fundamental Rights and DG Home Affairs, Luxembourg, 2014.
37. Directive no 2009/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.