Ce sont les pouvoirs publics qui doivent prendre en charge l’identification des victimes selon une démarche proactive, entendue comme « le fait d’aller au-devant des victimes sans attendre qu’elles se revendiquent comme telles 1».
Cette démarche ne consiste donc pas à établir la preuve de la qualité de victime d’une personne. Il s’agit plutôt de repérer les éléments permettant de présumer qu’une personne est ou pourrait être victime.
La nécessaire mise en place de critères d’identification
En principe, seul le juge possède juridiquement le pouvoir de dire qui est vic-time de traite. En effet, une personne n’acquiert éventuellement cette qualité qu’à l’issue d’une procédure pénale 2 et n’est dès lors, auparavant, qu’une
« victime présumée ». Pourtant, l’absence de décision définitive n’exclut pas qu’une personne donnée soit néanmoins victime de traite ou d’exploitation.
Dans un tel cas de figure, son identification s’avère compliquée. C’est le cas, par exemple, lorsque, faute de preuves et en application du principe de la présomption d’innocence, l’affaire est classée ou le prévenu relaxé. Même en cas de condamnation, une victime de traite ou d’exploitation peut ne pas être reconnue comme telle au motif que les qualifications retenues ne couvrent pas spécifiquement de tels faits. Le respect des droits des victimes de traite ou d’exploitation ne saurait donc dépendre de la seule issue d’une procédure judiciaire. Les rédacteurs de la Convention de Varsovie, défendent cette posi-tion : « une condamnaposi-tion pénale n’est […] nécessaire ni pour faire débuter ni pour faire aboutir le processus d’identification 3».
Le processus d’identification est long et complexe, parce que, en pratique, il est bien souvent difficile, voire impossible, d’identifier avec certitude des vic-times de traite ou d’exploitation. Dans ces conditions, l’identification consiste à rechercher non pas les éléments à partir desquels l’on peut se convaincre qu’une personne est victime de traite (indices), mais les éléments à partir des-quels on peut raisonnablement penser qu’elle l’est (indicateurs). En ce sens, les articles 10-2 et 13-1 de la Convention de Varsovie imposent aux États parties de considérer toute personne comme une victime dès lors qu’il existe « des motifs raisonnables » de croire qu’elle l’est. Afin de s’assurer qu’une victime de traite ou d’exploitation exerce effectivement les droits qui lui sont reconnus, elle doit pouvoir en bénéficier dès que des éléments concordants laissent présumer qu’elle l’est, peu important l’ouverture d’une enquête ou la coopération de la personne avec les autorités judiciaires.
Sont concernées par la mise en œuvre du processus d’identification toutes les « autorités publiques qui peuvent être amenées à entrer en contact avec les victimes de la traite, par exemple les services de police, de l’inspection du
1. CNCDH, La Taite et l’Exploitation des êtres humains en France, « Les Études de la CNCDH », La Documentation française 2010, p. 162.
2. En ce sens H. Jung, « Die Stellung des Verletzten im Strafprozess », Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft 1981, p. 1149.
3. Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains, dite Convention de Varsovie, Rapport explicatif, parag. 134.
travail, des douanes, de l’immigration ou les ambassades et consulats 4». Plus récemment, la stratégie de l’Union européenne en vue de l’éradication de la traite des êtres humains 2012-2016 incite à mobiliser l’ensemble de la société : il est demandé aux États membres de créer « des mécanismes d’orientation nationaux, officiels et opérationnels » qui décrivent « les procédures pour mieux détecter, orienter, protéger et aider les victimes » et doivent « impliquer les diverses autorités publiques concernées ainsi que la société civile 5».
Il n’existe en France ni procédure formalisée ni critères d’identification d’une victime de traite. Il est pourtant essentiel que l’ensemble des services concernés soient mis en mesure de détecter, à partir de critères communs, une possible situation de traite ou d’exploitation, en particulier lorsque les personnes qui en sont victimes ne se considèrent pas comme telles ou sont présumées auteurs d’autres infractions (situation irrégulière, racolage public, vols répétés…). La mesure 1.2 du Plan d’action national « Organiser le travail d’administration pour une identification plus précise » entend pallier l’absence de procédure formalisée d’identification des victimes en prévoyant que, à chaque prise en charge par les services enquêteurs d’une victime supposée de la traite, une information systématique sera transmise à la préfecture. Cette information se fera par le biais d’une fiche de liaison révélant – chaque fois que nécessaire et à partir d’éléments objectifs recueillis auprès de la victime dans le cadre de l’enquête – l’existence de « motifs raisonnables » de croire que le ressortissant étranger est effectivement victime de traite des êtres humains. Le Plan précise qu’un modèle de fiche de liaison unique sera établi de manière à ce que les forces de sécurité disposent d’un seul moyen de transmission de l’information.
Selon la MIPROF, cette fiche de liaison comportera les éléments suivants : l’état civil réel ou déclaré de la personne, ses conditions de voyage, les éléments relatifs à la forme d’exploitation, les éléments sur sa vulnérabilité ou encore les démarches entreprises ou envisagées. Cette fiche peut être utilisée soit d’initiative par les services d’enquêteurs, soit par les services de la préfecture qui sollicitent l’avis des services enquêteurs.
À ce jour, cette disposition du Plan d’action national n’a toujours pas été mise en œuvre, et les seuls outils à disposition des autorités compétentes sont la liste d’indicateurs pour l’identification des victimes de traite élaborée en 2009 par le Groupe de travail interministériel sur la traite des êtres humains 6, et la Note-express de la Direction générale de la gendarmerie nationale 7, qui ins-taure une procédure et des critères d’identification des victimes. Les critères retenus dans ces documents sont les suivants : la soustraction des documents d’identité, une liberté de mouvements restreinte, le fait de sembler être sous le
4. Ibid., parag. 129.
5. Stratégie de l’Union européenne en vue de l’éradication de la traite des êtres humains pour la période 2012-2016, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, 19 juin 2012, p. 7.
6. Groupe de travail interministériel sur la traite des êtres humains, instauré sur initiative conjointe des ministres de l’Intérieur et de la Justice, entre décembre 2008 et juillet 2010. Ce groupe de travail, préfigu-rant la MIPROF, était notamment chargé de l’élaboration d’un projet de Plan d’action national sur la lutte contre la traite des êtres humains.
7. Direction générale de la gendarmerie nationale, Note-express no 79000, GEND/DOE/SDPJ/BPJ, 5 octobre 2012, p. 7.
contrôle d’une tierce personne, ou encore le fait de tenir un discours stéréotypé paraissant avoir été dicté par une tierce personne, enfin la perception d’un salaire anormalement bas et le fait d’être soumis à des conditions de travail difficiles.
La CNCDH invite le ministère de l’Intérieur et la MIPROF à mettre en œuvre, le plus rapidement possible, la mesure 1.2 du Plan d’action national, l’harmonisation du processus d’identification des victimes au sein des différentes administrations constituant un élément clé de la politique de protection des victimes de la traite 8. L’élaboration de la fiche de liaison doit être l’occasion de définir une procédure d’identification des victimes de la traite reposant sur des critères précis. À cet égard, la mention dans le Plan d’action national de « motifs raisonnables » de croire qu’une personne est victime de traite est trop subjective et imprécise.
La CNCDH recommande donc qu’elle soit explicitée. En outre, elle estime que l’établissement d’indicateurs ou critères d’identification des victimes de la traite doit se faire en concertation avec les associations spécialisées qui ont, en la matière, développé depuis de nombreuses années des outils et une expertise solide. À cette fin, les résultats du projet EuroTrafGuid 9, dont la France a été partenaire, pourraient être utilement mobilisés.
Enfin, la CNCDH tient à signaler que la procédure d’identification des victimes telle qu’elle est conçue dans le Plan national d’action ne peut être satisfai-sante, dans la mesure où elle se concentre exclusivement sur l’identification des victimes étrangères, sans que soient mentionnées les victimes françaises.
Tout se passe comme si seules les premières pouvaient être victimes de traite et d’exploitation, alors que ce phénomène touche également des Français 10. Il ressort des auditions conduites à la CNCDH que ceux-ci demeurent trop souvent invisibles et ne peuvent être rétablis dans leurs droits, à défaut de processus d’identification adapté. Dans ces conditions, la CNCDH recommande de ne pas omettre les spécificités relatives à l’identification des victimes françaises dans la définition des indicateurs.
8. Plusieurs associations ont informé la CNCDH du fait que, dans certaines préfectures, notamment à Paris, présenter un récépissé de dépôt de plainte pour traite des êtres humains ne permet pas d’obtenir un titre de séjour, la préfecture attendant la réaction du parquet pour statuer, plaçant ainsi la victime en situation irrégulière pendant plusieurs mois (cf. les contributions des associations CCEM, OICEM et ECPAT en réponse au questionnaire de la CNCDH).
9. Le projet EuroTrafGuiD est une initiative conduite à l’échelle européenne. Il a été piloté par France Expertise en associant six pays partenaires (la Bulgarie, l’Espagne, la France, la Grèce, les Pays-Bas et la Roumanie).
Inscrit dans Stratégie de l’Union européenne en vue de l’éradication de la traite des êtres humains, ce projet a permis de développer, entre 2011 et 2013, des outils pratiques d’identification des victimes de traite des êtres humains, ainsi qu’un rapport de bonnes pratiques. http://www.expertisefrance.fr/Domaines-d-activite/
Stabilite-Surete-et-Securite/EuroTrafGuID-identification-des-victimes-de-traite-des-etres-humains 10. À titre d’exemple, en avril 2013, le CCEM a attiré l’attention de l’OCLTI sur la situation de deux personnes françaises, âgées respectivement de 61 et 71 ans, employées et logées dans des conditions indignes. Profitant de leur état de faiblesse, l’employeur les maintenait à son service sans limite de temps, les réduisant ainsi à un état de quasi-servitude. L’enquête ouverte par le procureur de la République d’Évry et confiée à l’OCLTI a permis d’établir des faits de traite, une dissimulation d’activité et un abus de vulné-rabilité à l’égard des deux victimes soumises à un rythme de travail inhumain requérant une disponibilité totale, tant diurne que nocturne. Le 9 avril 2014, les auteurs ont été condamnés du chef de traite des êtres humains, le premier à une peine de cinq ans d’emprisonnement dont trois avec sursis et 33 000 euros d’amende, et le second à une peine d’emprisonnement de deux ans assortie d’une amende de 30 000 euros.
L’identification des victimes par les autorités compétentes
L’identification par les forces de sécurité
La circulaire du ministère de l’Intérieur du 19 mai 2015 sur les conditions d’admission au séjour des ressortissants étrangers, victimes de la traite des êtres humains ou de proxénétisme rappelle aux préfets que l’identification des victimes de traite « est de la compétence exclusive des forces de l’ordre 11».
Cette identification officielle constitue un préalable obligatoire à la demande d’admission au séjour au titre des dispositions de l’article L. 316-1 du CESEDA 12. Ainsi, le demandeur se prévalant de la qualité de victime de la traite doit être entendu par des personnels qualifiés des services de police ou des unités de gendarmerie 13. Ces derniers doivent au demeurant rechercher des indices caractérisant des motifs raisonnables d’estimer qu’un étranger est victime de traite, notamment en recueillant des éléments sur l’identité de la personne, sur son trajet depuis son entrée en France 14.
En outre, la circulaire précitée précise utilement que chaque préfecture devra désigner un « référent dédié pour l’accueil et le suivi des victimes 15». Il s’agit un interlocuteur unique chargé des dossiers « Traite des êtres humains » et de l’accueil des victimes étrangères dans un lieu d’accueil spécifique garantissant le traitement confidentiel de la demande d’admission au séjour. La présence des représentants des associations est acceptée. À ce propos, la circulaire invite les préfectures et les forces de l’ordre « à porter la plus grande attention à la qualité des relations entretenues » avec le secteur associatif, et préconise le renforcement du dialogue et de la coopération avec les associations 16. La CNCDH ne peut que saluer une telle initiative. En effet, si l’identification des victimes relève en principe de la seule compétence des services enquêteurs, son processus peut aussi être engagé par d’autres acteurs institutionnels ou issus de la société civile. Pour cette raison, la CNCDH rappelle que le travail des associations dans l’identification des victimes est essentiel, dès lors qu’elles sont, en pratique, très souvent le premier point de contact avec les victimes potentielles ou avérées de traite. De par leur présence sur le terrain, elles jouent, dans des conditions matérielles difficiles, un rôle considérable dans le premier accueil, l’orientation, l’accompagnement et la prise en charge des victimes.
En conséquence, la CNCDH recommande aux pouvoirs publics de définir une politique ambitieuse en vue de soutenir et promouvoir le savoir-faire associa-tif, précisément en matière d’identification des victimes de traite. Les moyens alloués aux associations doivent être renforcés.
11. Ministre de l’Intérieur, circulaire du 19 mai 2015, NOR : INTV1501995N sur les conditions d’admission au séjour des ressortissants étrangers, victimes de la traite des êtres humains ou de proxénétisme, p. 3.
12. Sur cette question, voir troisième partie, chap. 2, pp. 157-170 du présent rapport.
13. Circulaire précitée du 19 mai 2015, p. 4.
14. Circulaire précitée du 19 mai 2015, p. 3.
15. Circulaire précitée du 19 mai 2015, p. 10.
16. Circulaire précitée du 19 mai 2015, p. 11.
L’identification dans les procédures d’asile et de retour
Bien qu’elles soient explicitement désignées par circulaire précitée du 19 mai 2015 comme étant exclusivement compétentes pour identifier les victimes de traite des êtres humains, en pratique, les forces de l’ordre n’agissent pas seules à cette fin. La détection de telles victimes peut également être réalisée par les agents de l’Office français pour les réfugiés et les apatrides (OFPRA) qui, à partir de l’été 2013, a fait des besoins de protection liés à la traite une priorité.
Un groupe de référents sur la traite des êtres humains a ainsi été mis en place pour permettre une meilleure instruction des dossiers et pour mieux prendre en compte la vulnérabilité des victimes de traite en identifiant leurs besoins spécifiques de protection (voir infra 17).
La détection aux frontières
L’identification des victimes de traite des êtres humains doit être impérativement réalisée à la frontière. Le renforcement des contrôles qui en découle ne doit pas porter préjudice aux exigences de libre circulation. Il ressort des auditions conduites à la CNCDH que la lutte contre les filières d’immigration irrégulière à des fins de traite et d’exploitation constitue l’une des priorités de la Direction centrale de la police aux frontières, qui bénéficie pour cela du soutien de l’Office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titres (OCRIEST). L’OCRIEST a pour mission de centraliser et d’analyser les informations opérationnelles recueillies, avant de les transmettre aux services d’investigation compétents, nationaux et internationaux. À partir des informa-tions fournies par l’OCRIEST, l’Unité de coordination opérationnelle de la lutte contre le trafic et l’exploitation des migrants (UCOLTEM) rassemble et transmet le(s) renseignement(s) opérationnel(s) aux services compétents nationaux et/ou étrangers. Cette unité est en charge d’autres missions concourant au même but, à savoir renforcer la coordination des services français et étrangers compétents en matière de lutte contre les réseaux d’immigration irrégulière, coordonner les actions opérationnelles, et porter à la connaissance des autorités judiciaires toute information utile. Si l’objectif premier de ce dispositif réside dans le démantèlement des filières d’immigration irrégulière, d’emploi d’étrangers sans titre ou de fraude documentaire facilitant ces infractions, il permet également d’identifier, parmi les victimes de ces filières, celles qui sont soumises à la traite et à l’exploitation. La CNCDH recommande néanmoins aux pouvoirs publics de s’assurer que la traite, en tant que phénomène distinct de l’immigration irré-gulière, est pleinement prise en compte dans le cadre de l’action des services de police aux frontières.
L’identification des victimes de traite peut également avoir lieu au moment d’une demande de visa auprès des autorités consulaires. Lorsqu’une personne dépose une telle demande, elle se trouve dans l’obligation de présenter des documents indiquant l’objet du voyage projeté. Les agents consulaires peuvent procéder à des entretiens avec les demandeurs de visa afin de s’assurer de leur bonne foi et de leur intégrité. En cas de doute, ils peuvent également effectuer
17. Se reporter à la troisième partie, chap. 2, pp. 170-181, du présent rapport, qui est consacrée à la protection internationale des victimes de traite et d’exploitation.
des vérifications portant sur les « répondants » en France, qui prennent en charge et accueillent les demandeurs de visa. Les agents des services des visas disposent de plus de bases de données où sont mentionnées les personnes faisant l’objet d’un signalement négatif, notamment celles figurant au Système d’information Schengen (SIS) ou au fichier des personnes recherchées. Dans certains postes-frontières, les agents bénéficient de l’appui d’attachés de sécurité intérieure ayant une bonne connaissance des filières criminelles et de la fraude documentaire. En fonction des éléments recueillis soit au niveau local, soit sur l’accueillant en France, si l’agent chargé de l’instruction de la demande de visa soupçonne l’existence d’un cas de traite (que le demandeur soit susceptible d’être victime ou de prendre une part active dans la commission de l’infraction), il doit aussitôt surseoir à l’examen de la demande et en référer à sa hiérarchie aux fins de saisine, pour enquête, du représentant des services du ministère de l’Intérieur (attaché de sécurité intérieure ou Direction de la coopération internationale), exerçant ses fonctions au sein du poste-frontière. En l’absence d’un tel représentant, la demande d’enquête est adressée au poste le plus proche pourvu d’une telle compétence. L’enquête peut s’effectuer, selon le cas, de concert avec les forces de police du pays de résidence du demandeur qui prennent alors les dispositions nécessaires pour assurer la protection de la victime potentielle et procéder au démantèlement du réseau.
Selon la MIPROF, une attention particulière est apportée dans le cadre de cette procédure aux mineurs : vérification des autorisations parentales de sortie du territoire, limitation de la durée de validité des visas, comparution personnelle.
L’exercice en France de certaines professions (danseuses, mannequins par exemple) fait également l’objet d’une vigilance particulière 18.
Si les mesures visant à identifier les potentielles victimes de traite lors de la déli-vrance des visas sont à saluer, la CNCDH rappelle qu’il est également du devoir des autorités consulaires de s’assurer que ces victimes potentielles se voient délivrer des informations appropriées quant à leurs droits. Elle recommande que ces renseignements leur soient donnés de manière intelligible, dans une langue ou un dialecte qu’elles comprennent.
L’identification des victimes par l’Inspection du travail
Les inspecteurs du travail sont des acteurs clés de l’identification des victimes de traite et d’exploitation, dès lors qu’ils ont, aux termes de l’article L. 8112-2 du code du travail 19, compétence pour contrôler toute forme de travail illégal et constater les abus de vulnérabilité. Si ces agents de l’Inspection du travail n’ont pas compétence pour rechercher et constater les infractions pénales de traite des êtres humains, ils peuvent jouer un rôle dans la détection de tels faits,
18. Mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF), Rapport à la Commission européenne sur la lutte contre la traite des êtres
18. Mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF), Rapport à la Commission européenne sur la lutte contre la traite des êtres