d’un « responsable » : concept admis par le droit coutumier 133 Le droit coutumier n’avait pas l’intention de concevoir des théories sur la
A. L’ esprit du processus législatif élaborant les MARC
136. Un projet de loi 737 quel que soit le sujet abordé, doit passer au crible de l’esprit
critique (1) lequel, amène souvent au phénomène d’amendements (2).
1. Le passage du projet de loi au crible de l’esprit critique
137. Un projet de loi a pour mission de traduire la politique d’une nation sur un
domaine précis. Pour ce, le gouvernement doit proposer à l’Assemblée nationale, les textes législatifs nécessaires aux réformes que la majorité politique souhaite entamer 738. Les textes sont soumis à plusieurs étapes prouvant leur teneur.
La première étape consiste à l’élaboration d’un avant-projet de loi rédigé par le cabinet ministériel concerné ; l’avant-projet sera analysé au sein de plusieurs réunions ministérielles. Ensuite, ce document est soumis au Conseil d’État pour avis 739. Après
les éventuelles reprises à l’issu de l’avis du Conseil d’État 740, il est transmis au
Conseil des Ministres pour être approuvé. Une fois validé, il est déposé à une des deux Chambres 741. Pour précision, le dépôt d’un projet de loi à une des assemblées
est toujours joint d’une étude d’impact qui met en exergue trois volets : — les motivations sur l’orientation du projet de loi 742 ;
— l’inventaire des moyens pour le réaliser considérant les réalités nationales 743
737 Par souci de clarté, il est rappelé que le projet de loi est à l’initiative du gouvernement et la
proposition de loi, du Parlement. Le projet de loi est constitué de trois éléments distincts :
1-un exposé des motifs qui indique les raisons pour lesquelles il est soumis au Parlement, l’esprit
dont il procède et les objectifs qu’il se fixe. L’exposé des motifs explique les principales dispositions du projet de loi. 2-un dispositif, composé d’articles. C’est la partie du projet qui est à vocation normative. C’est ce dispositif qui va être discuté et, éventuellement, amendé par les assemblées ; des annexes peuvent, notamment dans le cas des lois de programmation, compléter et préciser les mesures envisagées dans les articles. Et 3- l’étude d’impact qui mesure les retombées du projet de loi, D. MAUS, Constitutionaliste, http://www.senat.fr/role/fiche/pjloi.html.
738 Ibid.
739 Le Conseil d’État assume par-là, son rôle de Conseiller de l’Exécutif. Il apprécie la portée
juridique et politique du texte qui lui est soumis, A. LEVADE, Professeur de droit constitutionnel,
interview recueilli par le site du Sénat. L’avis est de nature consultatif.
740 À l’issu de l’avis du Conseil d’État, le Gouvernement peut soit garder le texte intact, soit décide
d’intégrer certaines mentions, A. LEVADE,Ibid.
741 Le Parlement est composé de deux Chambres : la Chambre haute ou le Sénat et la Chambre
basse ou l’Assemblée nationale.
742 Les raisons pour lesquelles on prévoit telle loi et pourquoi on l’oriente vers telle ou telle
conviction.
743 Ce point est fondamental et donc à prendre en compte dans la perspective du projet de loi relatif
— et la description de la mise en œuvre de la loi proposée.
En somme, en application des dispositions constitutionnelles, une loi passe dès sa conception au crible de l’esprit critique. L’examen de fond et de forme que doit « subir » un texte de loi continue au niveau des deux assemblées jusqu’à ce qu’elles adoptent un texte dans les termes identiques. Concrètement, le projet de loi passe par un mouvement de « va-et-vient » entre les deux Chambres ; on parle aussi de « navette ». La persistance de ce mouvement en raison de désaccord des deux Chambres est un moment capital qui permet d’affiner le contenu d’une loi. En effet, c’est durant les « navettes » que se déploient toutes les modifications du texte par voie d’amendement.
En ce qui relève de la loi relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé en France, les amendements issus des travaux des Commissions illustrent parfaitement cette exigence d’examen attentif du projet de loi avant d’entériner un texte. Ainsi avant de proposer une loi malgache « rigoureuse » portant sur les modes alternatives de règlement des conflits médicaux, revenons à l’analyse des amendements apportés au volet « réparation des conséquences des risques sanitaires » de la loi relative aux droits des malades de 2002 744.
2. Les amendements relatifs au volet « réparation des conséquences des
risques sanitaires » de la loi du 4 mars 2002
138. Avant d’analyser les amendements apportés au projet de loi relative aux droits des
malades, notamment le volet « réparation des conséquences des risques sanitaires » (b), il sied de revoir le cheminement politico-législatif conduisant au projet de loi (a).
a. Le trajectoire politico-législatif du projet de loi relatif aux droits des malades
139. Les propos de M. Douste Blazy 745 dans le journal Le Monde de 1993 en ces
termes : « Le seul moyen de sauvegarder la relation médecin-malade est d’adopter une loi sur l’aléa
thérapeutique », traduit clairement, un des objectifs 746 visés par l’adoption d’une loi
744 Loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé
745 DOUSTE-BLAZY, cardiologue ; un homme politique français ; ministre (Culture, Santé, Affaires
étrangères) et conseiller spécial du Secrétaire général des Nations unies, chargé des sources novatrices de financement du développement.
746 Les autres objectifs étant l’instauration de la démocratie sanitaire, d’une politique de santé, de la
qualité du système de santé, de formation médicale des professionnels, rappel des principes déontologiques, […].
relative aux droits des malades : l’indemnisation automatique des accidents médicaux. Vers la fin des années soixante, cette ambition était déjà affirmée par le Professeur Tunc 747. En 1980, on voit apparaître la notion de « conciliateurs médicaux » 748.
En 1991, un rapport émanant de la chancellerie aborde le thème de la responsabilité médicale et de l’indemnisation du risque thérapeutique 749. L’année suivante,
un rapport complémentaire sur « le problème français des accidents thérapeutiques : enjeux et
solutions » 750 va inspirer la rédaction d’un avant-projet de loi. Et la loi n° 98-389
relative à la responsabilité du fait des produits défectueux prévoyait la remise au Parlement d’un « rapport sur le droit de la responsabilité et de l’indemnisation applicable à l’aléa
thérapeutique » avant décembre 1998 ; rapport déposé en novembre 1999. Ledit
document préconise de garder la faute comme fondement de la responsabilité médicale et d’instituer un fonds national d’indemnisation des accidents thérapeutiques graves n’ayant pas son origine dans la faute médicale. Ce rapport a en outre, initié les commissions régionales d’indemnisation qui favoriseraient les règlements amiables. En 2001, la réflexion aboutit au dépôt d’une proposition de loi relative à l’indemnisation de l’aléa médical et à la responsabilité médicale 751 mais
laquelle, en application de l’article 28-2 du règlement du Sénat, est devenue caduque 752. La même année, le Gouvernement décide de présenter au Parlement un
747 Des voix se sont exprimées depuis de nombreuses années en vue d’un système général
d’indemnisation des accidents médicaux. Ce système était déjà perçu comme garant d’une protection efficace des victimes d’accidents médicaux non fautifs. Pour parvenir à ce résultat, la proposition d’une objectivisation de la responsabilité des médecins, s’est affirmée. Cette thèse a
été avancée vers les années soixante par le Professeur André Tunc au 2 e Congrès International
de la morale médicale.
748 Le concept « conciliateurs médicaux » est apparu dans les années 80, notamment via le décret du
15 mai 1981 issu du rapport MAC ALEESE. Le décret de 1981 a été cependant annulé par le Conseil d’État du fait que le sujet en impliquant des atteintes au secret médical, relève de l’exclusivité du législateur. Toujours-est-il, le concept « conciliateur » s’affirme.
749 La Chancellerie a engagé une réflexion globale en vue d’améliorer les conditions d’indemnisation
du préjudice corporel. Dans ce cadre, Monsieur Jean-Pierre Dintilhac, président de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, a remis au Garde des Sceaux le 28 octobre 2005, un rapport proposant une nomenclature des préjudices corporels. Ladite nomenclature a pour objectif de guider les praticiens de l’indemnisation (expert, avocat, organismes d’indemnisation, juges) en répertoriant les postes d’indemnisation selon des définitions qui peuvent être globalement partagées.
750 Rapport établi par un Mr. EWALD en 1992, commandé par Mr. BERNARD KOUCHNER, ministre
de la santé.
751 Propositions de loi déposées par le Parlementaire Claude Huriet.
752 En application de l’article 28-2 du règlement du Sénat, « Les propositions de loi ou de résolution sur
lesquelles le Sénat n’a pas statué deviennent caduques de plein droit à l’ouverture de la troisième session ordinaire suivant celle au cours de laquelle, elles ont été déposées […] ».
projet de loi 753 relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé dont
le Titre III est consacré à la réparation des conséquences des risques sanitaires. L’intitulé manifeste clairement la décision d’unifier et de stabiliser les règles en matière de responsabilité en cas d’accident médical ainsi que la volonté de mettre en place un droit relatif à l’indemnisation de l’aléa thérapeutique.
En somme, le projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé se distingue ainsi, par la création d’un dispositif de règlement amiable et d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux, d’affections iatrogènes et d’infections nosocomiales. Ce dispositif non contentieux proposé aux parties, est géré par les commissions de conciliation et d’indemnisation : les CCI et l’Office d’indemnisation (ONIAM) 754. Dans le cas de l’aléa médical, la victime est
indemnisée sous certaines réserves 755 par l’Office nationale d’indemnisation des
accidents médicaux et des affections iatrogènes : l’ONIAM 756.
La fiabilité du dispositif de règlement amiable et d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux émane pour partie de l’adoption de certains amendements des commissions parlementaires 757.
b. Les amendements relatifs au volet « réparation des conséquences des risques sanitaires » de la loi du 4 mars 2002
140. La Première partie du Code de la santé publique comporte dans son Livre I, un
Titre IV énonçant les dispositions relatives à la réparation des conséquences des risques sanitaires. Dans le projet initial, l’intitulé du Titre concerné était : « La réparation des risques sanitaires » mais l’Assemblée nationale a apporté un amendement pour viser : « La réparation des conséquences des risques sanitaires ». Cet amendement apparemment sobre n’est pas insignifiant. Il réitère l’acquis du droit
753 Projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé, n° 3258, déposé le
5 septembre 2001.
754 Voir : supra n° 126.
755 Tenant à la gravité du dommage.
756 Voir : supra n° 126. L’ONIAM, est un établissement public à caractère administratif, placé sous
la tutelle du ministre de la santé et dont le financement est assuré pour l’essentiel par l’assurance maladie.
757 Conformément au nombre maximal prévu par la Constitution, l’Assemblée nationale compte
huit commissions permanentes ayant double rôle : 1- l’examen de tout projet ou proposition de loi en vue d’être débattue, et que depuis la réforme constitutionnelle de juillet 2008, c’est le texte adopté par la commission saisie qui est discuté en séance publique et 2–. l’information de l’Assemblée pour lui permettre d’exercer son rôle de contrôle de l’action du Gouvernement,
de la responsabilité médicale selon lequel, l’acte médical n’échappe à l’imprévisible 758 ; il est constitué par les risques sanitaires. Dès lors, le devoir de
réparation ne peut être motivé par l’avènement d’un risque sanitaire ; il s’agirait sinon d’une obligation de résultat 759. Mais devant la considération des évènements non
maîtrisables, l’intitulé retenu : « La réparation des conséquences des risques sanitaires », traduit en même temps, la volonté législative de considérer les conséquences des risques sanitaires. Une telle considération est rendue effective par l’indemnisation à titre de solidarité nationale 760.
Ensuite, un autre amendement précise la nécessité d’introduire au Chapitre II du Titre IV, des mentions décrivant les risques sanitaires résultant du fonctionnement du système de santé ; autrement dit, la nécessité d’inscrire les définitions d’accidents médicaux, d’affections iatrogènes et d’infections nosocomiales 761. Bien que les
définitions avancées par les commissions (des affaires culturelles, familiales et sociales) n’ont pas été reprises comme telles 762, il s’en est suivi l’affirmation d’un
droit à l’indemnisation des accidents médicaux graves non fautifs : article L. 1142-1, II du Code de la santé publique 763. L’établissement d’un droit à l’indemnisation des
758 Que sont les risques sanitaires et ses conséquences. 759 Principe inopérant en droit de la responsabilité médicale.
760 Le principe général de l’indemnisation au titre de solidarité nationale des accidents graves non
fautifs est prévu à l’article L.1142-1 II du Code de la santé publique. Ledit article a été modifié par la loi n° 2009. 523 du 12 mai 2009 qui a étendu les conditions d’appréciation de la perte des capacités fonctionnelles, voir : A. LAUDE,B. MATHIEU etD. TABUTEAU,op. cit., P. 527.
761 D’après les commissions (des affaires culturelles, familiales et sociales), le Chapitre II fait
référence, de manière permanente, aux accidents médicaux, aux affections iatrogènes et aux infections nosocomiales, qu’il paraît nécessaire de définir les concepts. Cela apportera à la loi une meilleure intelligibilité.
762 .L’article additionnel intitulé « Définitions » au préambule du Chapitre II (avant l’article L.1142-1
du Code de la santé publique), aurait précisé ce que l’on entend par accident médical : tout événement imprévu causant un dommage accidentel ayant un lien de causalité certain avec un acte médical et par affection iatrogène : tout dommage subi par un patient, directement lié aux soins délivrés ; et par infection nosocomiale, toute infection qui apparaît au cours ou à la suite d’une hospitalisation alors qu’elle était absente à l’admission dans l’établissement de santé.
763 « Lorsque la responsabilité d’un professionnel, d’un établissement, service ou organisme […] ou d’un producteur
de produits n’est pas engagée, un accident médical, une affection iatrogène ou une infection nosocomiale ouvre droit à la réparation des préjudices du patient, et, en cas de décès, de ses ayants droit au titre de la solidarité nationale, lorsqu’ils sont directement imputables à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins et qu’ils ont eu pour le patient des conséquences anormales au regard de son état de santé comme de l’évolution prévisible de celui-ci et présentent un caractère de gravité, fixé par décret, apprécié au regard de la perte de capacités fonctionnelles et des conséquences sur la vie privée et professionnelle mesurées en tenant notamment compte du taux d’atteinte permanente à l’intégrité physique ou psychique, de la durée de l’arrêt temporaire des activités professionnelles ou de celle du déficit fonctionnel temporaire », article L. 1142-1, II du Code de la santé publique.