Les initiatives de réforme en Afrique

Dans les années 90, un certain nombre de pays africains producteurs de coton ont engagé des réformes majeures, en particulier en Afrique de l'Est. Le résultat de ces réformes a été inégal et, dans un sens, il reflète ce qui s'est produit dans d'autres secteurs de produits de base qui ont fait l'objet de réformes (voir, par exemple, Shepherd et Farolfi, 1999, et Akiyama et autres, 2003). Dans la documentation existante, il est généralement admis que l'un des résultats positifs des réformes engagées a été un accroissement de la part des producteurs dans les prix f.a.b., une accélération des paiements, une augmentation de l'activité des entreprises et, parfois, une adaptation de l'offre.

Cependant, la fourniture de services publics, y compris de la recherche et des services de vulgarisation, s'est détériorée. Par ailleurs, comme dans la plupart des cas les réformes signifiaient pour les entreprises parapubliques le retrait des pouvoirs monopolistiques qu'elles détenaient, les taux de recouvrement des créances ont diminué, ce qui a eu un effet négatif sur l'utilisation des intrants (Baffes, 2001; Poulton et autres, 2004). Dans la suite de cette section, nous examinons le processus de réforme du secteur cotonnier de l'Ouganda, du Zimbabwe et de la Tanzanie, où les réformes ont progressé, et de l'Afrique de l'Ouest, où des réformes viennent tout juste d'être engagées.

Ouganda

Le coton a été introduit en Ouganda au début du XX^e siècle, et la production a rapidement augmenté jusqu'au milieu des années 30, lorsque le café a commencé à concurrencer le coton en tant que culture commerciale de remplacement. La production de coton a toutefois continué de croître régulièrement, pour atteindre un sommet de 75 000 tonnes au début des années 70. La plupart des activités de l'industrie cotonnière sont administrés en vertu d'ententes monopolistiques. L'instabilité politique, les carences de la gouvernance et la mise en place de politiques macro-économiques inappropriées dans les années 70 et 80 ont eu un effet dévastateur sur l'économie ougandaise et ont en particulier fortement affecté le secteur cotonnier. Les activités de multiplication des semences ont été perturbées, tout comme l'ont été les services de recherche et de vulgarisation. Les coopératives ne payaient plus comptant le coton qu'elles achetaient aux agriculteurs, et l'inefficacité des opérations d'égrenage et de commercialisation a fait grimper les frais généraux. La production s'est effondrée pour toucher un niveau plancher de 2 000 tonnes en 1987.

En 1992, grâce à l'aide de la Banque mondiale, l'Ouganda s'est lancé dans un programme de réformes majeures qui prévoyaient la libéralisation de l'industrie cotonnière (Banque mondiale, 1994).

Le gouvernement a redéfini le rôle qu'il jouait dans l'industrie cotonnière, et a assumé certaines nouvelles responsabilités (en particulier pendant la phase de transition) tout en se défaisant de certaines autres. L'égrenage et la commercialisation du coton et des intrants ont été libéralisés, tandis que les services de recherche, de multiplication des semences et de vulgarisation ont été renforcés.

Depuis les réformes, la participation de l'État dans le secteur cotonnier s'effectue presque exclusivement par l'intermédiaire de l'Organisation de développement du sous-secteur du coton, qui représente l'ensemble de l'industrie et qui contrôle la production et la commercialisation du coton.

L'Organisation est dirigée par un conseil d'administration de 12 membres formé de représentants des secteurs public et privé. Le conseil approuve entre autres les dépenses, la nomination des cadres supérieurs, les procédures de passation des marchés et les plans d'entreprise. Les comptes de l'Organisation sont examinés par un vérificateur général qui est tenu de par la loi de rendre compte de ses constatations au Parlement (Sabune, 1996).

Pour s'acquitter de son mandat, l'Organisation de développement du sous-secteur du coton peut faire payer les services qu'elle fournit, contracter des emprunts, gérer des biens et percevoir une taxe parafiscale. Mais la législation portant création de l'Organisation a également imposé des limites explicites à ses pouvoirs. L'Organisation ne peut pas percevoir une taxe parafiscale de plus de 2 pour cent, quoique le Ministère de l'agriculture, dont elle relève, peut modifier ou abroger la taxe

parafiscale par voie d'un texte réglementaire. Les types de pénalités que peut imposer l'Organisation en cas de non-conformité sont limités. Par ailleurs, l'Organisation est tenue de délivrer à tous les nouveaux venus sur le marché des permis d'enregistrement, même s'ils n'exerçaient pas auparavant d'activité dans l'industrie cotonnière. Les entreprises peuvent renouveler automatiquement leur enregistrement sur acquittement des droits applicables.

À de nombreux égards, les réformes du sous-secteur du coton en Ouganda ont été couronnées de succès (Baffes, 2001). Au cours de la période de huit ans débutant en 1995-1996, la production de coton a atteint en moyenne 17 000 tonnes, ce qui représente près du triple de la production des huit campagnes antérieures à 1995-1996. La moyenne des prix mondiaux correspondants avant et après 1995-1996 était de 1,56 et 1,40 dollar/kg. La part des prix mondiaux obtenus par les agriculteurs est passé de moins de 50 pour cent à 70 pour cent après les réformes, alors qu'un certain nombre de nouveaux négociants et exportateurs sont entrés dans le secteur. Ce bilan positif a pu être obtenu alors que la plupart des mécanismes de crédit lancés après les réformes se sont montrés inefficaces (Lundbæk, 2002).

Zimbabwe

Le Zimbabwe s'est lancé dans la production commerciale du coton au début des années 20;

un programme global de recherche sur le coton et une station de recherche ont été créés en 1925. Le recours à une technologie de pointe assurant le contrôle des insectes et le développement de variétés améliorées de semences ont permis d'accroître la production et de faire du Zimbabwe un important producteur de coton en Afrique. À l'origine, la responsabilité de la commercialisation du coton avait été confiée à un comité relevant de l'Office de commercialisation des céréales. L'Office a été créé en 1969. Jusqu'en 1994, il a assuré le contrôle de la plupart des aspects de la production du coton, depuis les semis jusqu'à l'achat du coton auprès des producteurs.

L'Office de commercialisation du coton est devenu une organisation inefficace, dont la gouvernance était déficiente et les coûts d'exploitation élevés. Il a fini par connaître des difficultés financières en raison de sa mauvaise gestion et des subventions à la vente du coton – souvent à un niveau de moitié inférieur aux prix internationaux – qu'il accordait à l'industrie textile nationale. La production de coton a chuté de près de moitié pendant les années 80. Les producteurs n'étaient pas payés à temps et souvent ils ne recevaient pas la totalité du paiement auquel ils avaient droit. À la fin des années 80, il était devenu évident que l'Office devait être restructuré, sinon l'industrie cotonnière s'effondrerait. Une grave sécheresse en 1991-1992 a ajouté aux maux du secteur, provoquant une autre chute de la production de 60 pour cent.

Les réformes ont débuté au Zimbabwe en 1992, lorsque des représentants du secteur privé ont été nommés à l'Office et où il n'est alors resté qu'un seul représentant du gouvernement. Le mandat de l'Office à l'époque était d'élaborer un plan de réforme de tous les aspects du commerce et de la commercialisation du coton. Divers mécanismes de contrôle réglementaire (tels que la réglementation de la qualité des semences et du classement commercial du coton) ont été transférés de l'Office au Ministère de l'agriculture. En 1993, le gouvernement a annoncé que le marché du coton serait ouvert aux nouveaux venus, ce qui a en fait mis un terme au monopole exercé par l'Office.

En juillet 1994, l'Office de commercialisation du coton a commencé à éprouver des difficultés à payer le coton, et plusieurs producteurs commerciaux ont commencé à acheter leurs semences ailleurs et à faire égrener le coton à la seule usine d'égrenage privée. En septembre 1994, il a été officiellement mis fin au monopole de l'Office. L'entité est devenue la Société cotonnière du Zimbabwe, dont le gouvernement détenait la totalité des actions. Le gouvernement a pris à sa charge toutes les dettes de l'Office, permettant ainsi à la nouvelle entreprise de commencer ses activités avec un bilan neuf, et il a cessé de verser des subventions à l'industrie textile (Larsen, 2002).

Les sociétés privées se sont lancées dans les opérations d'égrenage et de commercialisation.

En 1994, la Société cotonnière détenait toujours 80 pour cent de la capacité d'égrenage du Zimbabwe et elle exploitait un réseau de centres d'achat et de points de collecte dans les grandes régions de culture cotonnière. L'Association des producteurs commerciaux de coton, une coopérative appartenant aux producteurs exploitant des superficies de 25 hectares ou plus, s'est associée à une société cotonnière internationale pour former une nouvelle entreprise, la Cotpro, qui fait concurrence à la Société cotonnière. En 1997, la Société cotonnière a été privatisée. Le gouvernement détient 25 pour cent des actions de la Société; les petits exploitants agricoles, 20 pour cent; les investisseurs institutionnels et le grand public, 15 pour cent chacun; les grands exploitants agricoles et le Fonds national d'investissement, 10 pour cent chacun; et les employés, 5 pour cent.

Après les réformes, l'industrie cotonnière s'est améliorée sur divers plans. La production de coton est sensiblement en hausse. Au cours des huit campagnes ayant suivi celle de 1995-1996, la production cotonnière a atteint en moyenne 115 000 tonnes, soit 50 pour cent de plus que pendant les huit campagnes ayant précédé celle de 1995-1996. Environ 30 pour cent de la récolte de coton de 1997-1998 ont été entièrement commercialisés par des entités privées. Les sociétés privées se chargent maintenant du transport de la plupart du coton. La concurrence a fait grimper le prix que reçoivent les agriculteurs à près de 80 pour cent des prix internationaux, et les producteurs sont payés plus rapidement. Le Zimbabwe a également conservé la prime qu'il recevait habituellement sur le marché mondial.

Malgré ces succès, le secteur cotonnier du Zimbabwe connaît des difficultés sur lesquelles il n'a pas de prise. La stabilité politique et macro-économique, et les incertitudes entourant les questions de propriété foncière ont fait chuter l'investissement dans le secteur. Ce dernier souffre également d'une taxation implicite causée par l'inflation et la distorsion des taux de change.

Tanzanie

Le coton a été introduit en Tanzanie en 1904 par des colons allemands en tant que culture de grandes plantations, mais leur projet a échoué. Au cours des années 20, il y a eu de nouvelles tentatives pour cultiver du coton sur de petites exploitations, d'abord dans l'est et ensuite dans l'ouest de la Tanzanie. Des travaux de recherche menés localement dans les années 30 ont permis de développer une variété locale résistant aux parasites. La production de coton, en particulier dans l'ouest de la Tanzanie, a considérablement augmenté par suite de la diffusion de ces variétés locales, ainsi que de l'amélioration de l'organisation du secteur après la création de l'Office de commercialisation du coton fibre et des semences du Tanganyika en 1956. En 1966, la production cotonnière de la Tanzanie atteignait 80 000 tonnes, soit 0,75 pour cent de la production mondiale.

La propagation du mouvement coopératif, et la détérioration des relations entre les propriétaires d'usines d'égrenage (en majorité des Asiatiques) et les producteurs de coton ont marqué un tournant décisif dans les années 60. En fin de compte, les coopératives ont pris le contrôle des usines d'égrenage et de trituration du coton qui appartenaient à des étrangers. Jusqu'à la fin des années 80, les coopératives et l'Office du coton se chargeaient de tous les aspects de la commercialisation et du commerce du coton. Cependant, la plupart des coopératives ont accumulé des dettes énormes et elles n'ont réussi à survivre que grâce aux subventions de l'État et à l'aide des donateurs.

Les premières étapes de la réforme du secteur cotonnier ont vu le jour en 1989-1990, lorsque le gouvernement a lancé le Programme d'ajustement du secteur agricole (Kähkönen et Leathers, 1997). Le gros des réformes a été enclenché par la Loi de 1994 sur le coton, lorsque le gouvernement a officiellement éliminé le monopole qu'exerçaient l'Office et les coopératives, et qu'il a introduit la concurrence dans la commercialisation et l'égrenage du coton. À l'époque, 14 unions coopératives régionales étaient habilitées à se livrer au négoce du coton. En 1994-1995, quelque 22 sociétés

privées ont commencé à se livrer au négoce du coton et huit nouvelles usines d'égrenage privées ont été construites, ce qui a permis d'ouvrir un autre circuit de commercialisation. En 1996-1997, près de la moitié de toute la production de coton était achetée par des entreprises privées. Les négociants et les usines d'égrenage privées ont pu s'emparer d'une part considérable du marché en offrant des prix plus élevés que les coopératives et en réglant rapidement leurs achats. Certaines usines d'égrenage privées se livraient également à l'agriculture contractuelle, fournissant des intrants (semences et, à l'occasion, engrais) aux producteurs qui s'engageaient à les approvisionner en coton. Les usines d'égrenage et les producteurs s'entendaient habituellement sur un prix minimum à la saison des plantations, mais ce prix pouvait être rajusté si le prix du marché augmentait pendant la cueillette.

Le résultat des réformes du secteur cotonnier en Tanzanie a été inégal (Baffes, 2004b;

Gibbon, 1998). Pour ce qui est des aspects positifs, la part du prix qui revient aux producteurs est passée à 50 pour cent, comparativement à 40 pour cent avant les réformes. Les producteurs sont payés plus rapidement, ce qui marque un progrès important par rapport aux longs retards des années antérieures à la réforme. Et, contrairement à une opinion largement répandue, la qualité ne semble pas avoir considérablement souffert. Par ailleurs, la production moyenne de coton après 1995-1996 a été inférieure aux niveaux enregistrés avant les réformes. Pour ce qui est des politiques, l'Office du coton et les deux ministères responsables (ceux de l'agriculture et de la sécurité alimentaire) jouent toujours dans le secteur un rôle important, qui est bien plus étendu que leur rôle en matière de réglementation. La collecte et la diffusion de données (ainsi que l'exactitude des statistiques) sont de qualité médiocre, ainsi que le gouvernement le reconnaît lui-même.

L'Afrique francophone

L'industrie cotonnière en Afrique francophone a été lancée par une société d'État française, la Compagnie française de développement des fibres textiles (CFDT). À mesure où ils obtenaient leur indépendance, les pays de l'Afrique francophone ont créé leurs propres sociétés cotonnières nationales, mais la CFDT a conservé une participation minoritaire et des intérêts dans les sociétés se livrant à la transformation des sous-produits du coton. Les sociétés cotonnières nationales détenaient en vertu de la législation une position monopsonique pour l'achat du coton, et la plupart d'entre elles avaient le monopole de l'égrenage, de la commercialisation et de la fourniture d'intrants. Avant la saison des plantations, elles annonçaient un prix d'achat de base du coton graine et le complétaient parfois par un second versement (payable à la saison suivante) qui dépendait de la situation financière de la société. Les associations villageoises de producteurs se chargeaient des prêts intermédiaires au financement des intrants et du paiement des semences, et les créances étaient déduites des sommes versées à l'achat du coton. Grâce aux travaux de recherche effectués en Afrique et en France, la culture du coton a rapidement pris de l'expansion et a plus que quadruplé au cours des 25 dernières années. Les producteurs se servaient d'intrants bien adaptés aux conditions locales pour cultiver du coton à rendement élevé et de qualité constante (Badiane et autres, 2002).

Le système accusait toutefois des faiblesses. Les prix obtenus par les producteurs étaient très faibles, et souvent ne dépassaient pas 40 pour cent du prix f.a.b. L'absence de concurrence sur les marchés intérieurs et la participation des sociétés cotonnières à la fourniture des services créaient des inefficiences d'exploitation coûteuses de la part des entreprises parapubliques, qui s'emparaient d'une grande partie des prix d'exportation.

La détermination des prix annuels du coton témoignait, du moins en partie, du pouvoir de négociation relatif d'un certain nombre de groupes, à savoir les producteurs, les pouvoirs publics, les gestionnaires des sociétés cotonnières d'État et la CFDT. La fixation des prix du coton et des intrants agricoles à l'échelle du territoire signifiait que les coûts de transport n'étaient pas dûment pris en compte dans le choix du lieu de production du coton. Par ailleurs, l'uniformité des prix dans la région a eu pour effet de transférer des ressources des producteurs qui se trouvaient près des centres d'égrenage ou de distribution au profit des producteurs qui en étaient éloignés. La fixation des prix

pour l'ensemble de la saison et les délais de livraison prévus aux usines d'égrenage limitaient considérablement les choix que devaient faire les producteurs pour gérer leurs stocks. Enfin, le système ne s'était pas bien adapté à l'évolution des conditions du marché mondial. Par exemple, à la fin des années 80 et au début des années 90, la faiblesse des prix mondiaux et la surévaluation de la monnaie avaient provoqué la faillite de facto d'un certain nombre de sociétés cotonnières, qui avaient alors dû faire l'objet de restructurations draconiennes avec l'aide des fonds injectés par les gouvernements nationaux et les organisations d'aide internationale.

Pendant les quelques dernières années, grâce au concours de l'Agence française de développement (AFD), la Banque mondiale a eu des entretiens approfondis avec les gouvernements et les autres parties prenantes en Afrique de l'Ouest et du Centre, dont les entreprises cotonnières parapubliques, la CFDT et les fournisseurs d'intrants. Ces pourparlers ont débouché sur deux grandes propositions de réforme: le maintien des sociétés cotonnières moyennant leur réforme et leur réglementation, et l'introduction de l'ouverture des marchés et de la concurrence (Badiane, 1999;

Baffes, 2000). La première proposition nécessitait l'adoption d'un certain nombre de mesures, dont les suivantes: fixer les prix à des niveaux appropriés à un environnement concurrentiel; donner aux producteurs une participation au capital-actions des sociétés cotonnières nationales et une influence accrue sur les grandes décisions, en particulier sur la fixation des prix; sous-traiter des activités, telles que la fourniture d'intrants et le transport par des entreprises privées; et éliminer les subventions à la vente du coton fibre et des semences de coton aux industries textiles et usines de trituration nationales.

Cette proposition a pour avantage de réduire les risques de porter préjudice au système existant – qui comporte de nombreux aspects utiles – en engageant des réformes de beaucoup plus grande envergure. Il est particulièrement important de préserver la capacité du système actuel de recouvrer les coûts de la recherche et des services de vulgarisation et d'offrir des taux de remboursement élevés sur les prêts aux intrants. La proposition renferme toutefois deux faiblesses.

Premièrement, il est peu probable que les prix intérieurs s'alignent sur les prix mondiaux (but supposé du processus de réforme), parce que de grandes parts du revenu national sont en jeu. Le mécanisme de fixation des prix a été politique (et il est susceptible de le rester) parce qu'un certain nombre de groupes d'intérêts participent aux négociations. Deuxièmement, la proposition est incompatible avec les initiatives de création de zones de libre-échange entre les pays de la région dans le cadre de deux accords régionaux. De nouveaux accords commerciaux nécessiteront à nouveau la réforme de l'industrie cotonnière.

La deuxième proposition, qui suppose l'ouverture des marchés, exige d'ouvrir le secteur à la concurrence à tous les niveaux, et par conséquent de lier les prix intérieurs au prix internationaux, qui varieraient en fonction des coûts de transport et de la saison; de maintenir et de renforcer les services de recherche et de vulgarisation et la réglementation phytosanitaire, des domaines où le gouvernement joue un rôle essentiel; de renforcer les groupes d'agriculteurs et de faciliter leur participation à des arrangements volontaires d'agriculture contractuelle; de libérer l'industrie cotonnière de la taxation

La deuxième proposition, qui suppose l'ouverture des marchés, exige d'ouvrir le secteur à la concurrence à tous les niveaux, et par conséquent de lier les prix intérieurs au prix internationaux, qui varieraient en fonction des coûts de transport et de la saison; de maintenir et de renforcer les services de recherche et de vulgarisation et la réglementation phytosanitaire, des domaines où le gouvernement joue un rôle essentiel; de renforcer les groupes d'agriculteurs et de faciliter leur participation à des arrangements volontaires d'agriculture contractuelle; de libérer l'industrie cotonnière de la taxation